Z inicjatywy Kancelarii Prezydenta RP przygotowano projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu.

Projekt opublikowany 21 maja 2012 r. w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych, ledwie tydzień po terminie zgłaszania uwag, w nieznacznie zmienionej wersji skierowany został pod obrady Sejmu. To tempo zaiste ekspresowe jak na projekt regulacji obejmujący dość szerokie spektrum zagadnień i zawierający także propozycje fundamentalnych zmian w prowadzeniu polityki przestrzennej, zarówno w skali mikro, jak i makro.

Narzędzia ochrony czy tylko utrwalanie fobii?

Po analizie propozycji prezydenta, można stwierdzić, że obok pomysłów z gruntu słusznych, na przykład sprzyjających walce z niekontrolowanym ?zaśmiecaniem? przestrzeni publicznej krzykliwymi reklamami, sformułowano szereg propozycji ustanowienia nowych, słabo sprecyzowanych, choć jednocześnie dość restrykcyjnych narzędzi ochrony krajobrazu. Zignorowano przy tym fakt, że zagadnienie to od dziesięcioleci znajduje poczesne miejsce w przepisach prawa polskiego, w szczególności w ustawie o ochronie przyrody, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy w ustawie o ochronie zabytków. Inną kwestią jest skuteczność egzekwowania tych przepisów, ale nowa ustawa niczego w tym zakresie nie poprawi.

Warto w tym miejscu przypomnieć, a raczej uświadomić czytelnikom, bo poza wąską grupą specjalistów mało kto zdaje sobie z tego sprawę, że różne reżimy ochrony przyrody, w których mieści się także ochrona krajobrazu przyrodniczego i kulturowego, dotyczą już ponad 40% terytorium kraju. Same tylko parki krajobrazowe (121 obiektów) i obszary chronionego krajobrazu (386 obszarów) obejmują tereny o łącznej powierzchni 9,7 miliona ha, czyli ponad 30% powierzchni kraju. Chronione są też obiekty zabytkowe, parki przypałacowe, założenia architektoniczne, zespoły krajobrazowo-przestrzenne itp.

Tymczasem projekt ustawy przewiduje wprowadzenie, obok wymienionych, nowej formy ochrony krajobrazu, tzw. krajobrazów priorytetowych. W uzasadnieniu projektu nie znajdziemy jednak nawet próby określenia, jaki procent powierzchni kraju może być zakwalifikowany do tej kategorii, w jakim zakresie dotychczasowe i nowe formy ochrony krajobrazu pokrywałyby się, lub jakie to przyniesie skutki społeczno-gospodarcze, albo jakie formy rekompensaty uzyskają gminy, których rozwój zostanie w ten sposób ograniczony. Szczegółowe zasady wyznaczania krajobrazów priorytetowych mają określić nieznane dziś, przyszłe akty wykonawcze, których skutków nie można ocenić, gdyż nie podano nawet ich założeń.

Tymczasem, jak już wspomniano, kwestie ochrony krajobrazu są od dawna i precyzyjnie uregulowane w obowiązujących przepisach, zarówno tych o tworzeniu parków krajobrazowych czy obszarów chronionego krajobrazu, jak i w procedurach ocen oddziaływania na środowisko. Nie jest zgodne z prawdą twierdzenie z uzasadnienia projektu, głoszące, że: W ramach oceny oddziaływania nie analizuje się jednak wpływu przedsięwzięcia na krajobraz. Jest to poważny brak, który projekt ustawy usuwa (art. 10) (str. 18 uzasadnienia).

Jest to teza całkowicie niezgodna z obowiązującym stanem prawnym [w Ustawie z 8 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DzU z 2008 r. nr 199, poz. 1227, z późn. zm., zwanej dalej ustawą o.o.ś., krajobraz i ocena wpływu na niego przywoływana jest wielokrotnie]. Aby zadać kłam twierdzeniu z uzasadnienia prezydenckiego projektu, wystarczy przywołać brzmienie pkt. 7 z art. 66 ust. 1 tejże ustawy:  uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na: ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz,  dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-d), jak również  stosowaną  praktykę.

Prawidłowo sporządzony raport z oceny oddziaływania na środowisko musi zawierać analizę skutków krajobrazowych, a regionalne dyrekcje ochrony środowiska brak takiej analizy traktują jako kardynalny błąd.

A zatem proponowana w art. 10 zmiana zapisów art. 62 i 66 ustawy o.o.ś. to typowa nadregulacja, zaburzająca dodatkowo logikę i proporcjonalność zapisów ustawowych (w szczególności art. 62). W pojęciu ?środowisko? mieści się bowiem cała gama jego elementów i cech, wśród których występuje także walor krajobrazowy danego ekosystemu. Skoro nie są przez ustawodawcę wymieniane szczegółowo gleby, wody, atmosfera, klimat, szata roślinna itd., a mimo to wpływ na te komponenty jest oceniany, to nie ma żadnego uzasadnienia dla dodatkowego eksponowania kwestii krajobrazowych. Można zatem odnieść wrażenie, że autorzy projektu ustawy usiłują wbrew faktom i utrwalonej praktyce przekonać opinię publiczną, że krajobraz nie był dotychczas w żaden sposób chroniony, a tym samym uzasadnić potrzebę nowych regulacji.

Mniej władzy samorządowej

Natomiast propozycje dotyczące podejmowania na poziomie regionalnym (wojewódzkim) decyzji w zakresie wydawania zgody na lokalizację tzw. dominant krajobrazowych ? tak eufemistycznie nazwano w projekcie obiekty widoczne z większej odległości ? należy uznać za wątpliwe od strony konstytucyjnej rozwiązanie, odbierające gminom ustawowo zapewnione prawo do decydowania w sprawach dotyczących m.in. ładu przestrzennego i ochrony środowiska, przyrody oraz gospodarki wodnej.

W praktyce, czego autorzy projektu nawet nie próbują ukrywać, postulat ten ma na celu przyznanie marszałkom województw uprawnień do decydowania o lokalizacji farm wiatrowych. Jednak pomysł, aby sprawami takimi ? niezależnie od tego, czy chodzi tylko o farmy wiatrowe, czy także inne wysokie obiekty, np. o wieże kościelne ? zajmowały się organy administracji szczebla wojewódzkiego, nie służy rozwojowi samorządności, utrwala bierność środowisk lokalnych i, co najważniejsze, jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą subsydiarności (pomocniczości). Nie kwestionuję przy tym założenia, że lokalizacja dominant powinna być obligatoryjnie ustalana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, po przeprowadzeniu wymaganych prawem analiz środowiskowych. Wręcz przeciwnie. Uważam, że jest to rozwiązanie bardzo dobre, zresztą możliwe do stosowania już na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Ale przenoszenie takich decyzji na poziom wojewódzki, to ewidentne nadużycie. W uzasadnieniu ustawy brakuje zresztą wskazania, ochrona jakich wartości usprawiedliwia tak zasadnicze ograniczenie władztwa samorządu gminnego.

Proponowane rozwiązania, gdyby zostały przyjęte, będą nadmiernie, w sposób nieproporcjonalny, dyskryminujący i przede wszystkim nieprzejrzysty wpływać na możliwość lokalizowania obiektów służących wytwarzaniu energii ze źródeł odnawialnych (w szczególności energetyki wiatrowej). Jest to sprzeczne ze strategicznym interesem gospodarczym, społecznym i środowiskowym Polski i poszczególnych regionów. Należy bowiem zauważyć, że w kwestii lokalizowania obiektów energetyki odnawialnej, w tym szczególnie wysokich obiektów, jakimi są turbiny wiatrowe, oraz w kwestii ochrony krajobrazu, występuje typowy konflikt aksjologiczny, gdy nie można w sposób prosty pogodzić dwóch postulatów ? imperatywu formułowanego przez część społeczeństwa, dotyczącego pozostawienia krajobrazu, także krajobrazu ukształtowanego antropogenicznie, w niezmienionym, uformowanym w przeszłości stanie (co jest w praktyce nierealizowalne) z potrzebą zmiany paradygmatu energetycznego i maksymalnego wykorzystania odnawialnych zasobów energii.

Propozycja zmian

Dlatego wprowadzając wymóg zwiększenia ochrony krajobrazów priorytetowych (po doprecyzowaniu, co to w praktyce ma znaczyć i jakich terenów w praktyce może dotyczyć), w szczególności poprzez eliminowanie z tych obszarów (ze wszystkich? i dlaczego?) dominant krajobrazowych, należy jednocześnie na każdą jednostkę administracji nałożyć obowiązek wyznaczenia co najmniej takich samych obszarowo powierzchni, na których lokalizacja tego typu obiektów będzie przewidywana/preferowana. Pozwoli to zachować elementarne zrównoważenie pozornie sprzecznych potrzeb. Byłoby to też zgodne z literą i duchem dyrektywy 2009/28/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 kwietnia 2009 r., której preambuła stanowi: Państwa członkowskie mogą zachęcać władze lokalne i regionalne do ustanawiania celów przekraczających cele krajowe [w przypadku Polski to 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w bilansie finalnego zużycia energii brutto ? przyp. autora] oraz zaangażowanie władz lokalnych i regionalnych w prace zmierzające do opracowania krajowych planów działania w zakresie energii odnawialnej oraz uświadomienia korzyści płynących z energii ze źródeł odnawialnych. W praktyce oznacza to potrzebę podejmowania na szczeblu krajowym i regionalnym inicjatyw zachęcających władze lokalne do ustalenia co najmniej minimalnego udziału energii ze źródeł odnawialnych, a nie dodatkowego hamowania ich rozwoju.

A przecież obowiązujące przepisy prawne już dziś dają sejmikom wojewódzkim prawo określania wymogów ochrony krajobrazu w odniesieniu do parków krajobrazowych. Biorąc pod uwagę ilość tych form ochrony krajobrazu (121), a także obszar znajdujący się w ich granicach (nie wspominając już o parkach narodowych i rezerwatach, gdzie ochrona krajobrazu też jest obligatoryjna), można założyć, że obejmują one krajobrazy o najwyższych walorach przyrodniczych. Dlaczego zatem nie utrzymać tej zasady i nie przyjąć, że w stosunku do pozostałych terenów, które ewentualnie uzyskałyby status krajobrazów priorytetowych, o ile w ogóle takie byłyby identyfikowalne, o zasadach ich ochrony decydować będą samorządy gminne?

Można bowiem w dość łatwy sposób wykazać, że większość dominant krajobrazowych, w tym w szczególności turbiny wiatrowe, rzadko kiedy widoczne są tzw. gołym okiem z odległości większej niż 15 km. Po przekroczeniu tej odległości, a nawet na dystansach znacznie krótszych, nie stanowią one już elementów dominujących w krajobrazie, o ile w ogóle są widoczne, biorąc pod uwagę bariery przestrzenne, ukształtowanie terenu czy przejrzystość powietrza. Uwzględniając powierzchnię typowej gminy wiejskiej, można stwierdzić, że chodzi o oddziaływania o skali gminnej lub co najwyżej powiatowej.

Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia przenoszenie kompetencji do decydowania o lokalizacji tego typu obiektów na szczebel regionalny. Nie ma też żadnej gwarancji, że procesy będą wówczas przebiegały sprawniej, a w szczególności, że lepiej uwzględnione zostaną interesy lokalnych społeczności. Pojawi się natomiast kolejna bariera inwestycyjna, a tych w naszym kraju już dziś nie brakuje.

Abstrahując od bezdyskusyjnej konieczności systematycznego zwiększania udziału energii ze źródeł odnawialnych w bilansie całkowitego zużycia energii, należy podkreślić, że dyrektywa OZE nakazuje uprościć procedury wydawania decyzji w sprawie lokalizowania obiektów wytwarzających energię elektryczną i ciepło ze źródeł odnawialnych. Dokument wskazuje, że: brak przejrzystych przepisów i koordynacji między poszczególnymi organami wydającymi zezwolenia utrudnia wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych.
Artykuł 13 obliguje każde państwo członkowskie m.in. do:

  • zapewnienia, że wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur realizacji elektrowni wykorzystujących źródła odnawialne są proporcjonalne i niezbędne,
  • wyraźnego określenia i koordynacji obowiązków administracyjnych organów krajowych, regionalnych
    i lokalnych w zakresie procedur,
  • udostępnienia wyczerpujących informacji na temat rozpatrywania wniosków na pozwolenie dotyczące realizacji inwestycji wykorzystujących źródła OZE,
  • usprawnienia i przyśpieszenia procedur administracyjnych na odpowiednim poziomie,
  • obiektywności, przejrzystości, proporcjonalności i niedyskryminującego charakteru zasad autoryzacji,
  • ustanowienia uproszczonych i mniej kłopotliwych procedur,
  • zalecenia wszystkim podmiotom, a w szczególności lokalnym i regionalnym organom administracyjnym, by zapewniały instalację urządzeń i systemów wykorzystujących odnawialne źródła energii,
  • zachęcenia, w szczególności lokalnych i regionalnych organów administracyjnych do uwzględniania w stosownych przypadkach systemów.

Nie ulega wątpliwości to, że autorzy przedmiotowego projektu ustawy całkowicie zignorowali konsekwencje kolizji z przywołanymi przepisami wspólnotowymi, dotyczącymi promowania energii ze źródeł odnawialnych. Warto więc zaznaczyć, że przytoczona dyrektywa nie została jeszcze wdrożona. Przedmiotowy projekt ustawy nie tylko nie bierze pod uwagę wspomnianych przepisów wspólnotowych, ale może też utrudnić ich transpozycję, potęgując bariery rozwoju i tak już mocno dyskryminowanej w Polsce rozproszonej energetyki odnawialnej (łącznie z naszym krajem tylko dwa kraje z 27 państw UE trzeci rok zalegają z przyjęciem ich do prawa krajowego, a to daje podstawę do co najmniej wstrzymania wszelkich wypłat z tytułu polityki spójności przewidzianych dla Polski w nowym okresie programowania 2014-2020, a także do nałożenia dotkliwych kar oraz dodatkowych opłat za tzw. transfery statystyczne z krajów, gdzie OZE rozwija się szybciej).

Niełatwa  dola inwestora

Należy też podkreślić, że wspomniane obowiązujące w Polsce procedury ocen oddziaływania na środowisko (o.o.ś.) wdrożone w oparciu o unijne przepisy w tym zakresie nie ułatwiają życia polskim inwestorom w dziedzinie energetyki odnawialnej, w tym zwłaszcza energetyki wiatrowej. Przepisy unijne, w szczególności Dyrektywa Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, nakazują, aby oceny oddziaływania przedsięwzięcia dokonywać we właściwy sposób dla każdego indywidualnego przypadku. Skutki tego oddziaływania należy określić m.in. dla istot ludzkich, fauny i flory, gleby, wody, powietrza, klimatu oraz krajobrazu.

Polskie prawo, w szczególności Ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DzU z 2008 r. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), z której treści wyraźnie wynika, że oddziaływanie na środowisko oznacza także oddziaływanie na krajobraz i walory krajobrazowe, zawiera wystarczające i w pełni zgodne z prawem europejskim (co zostało potwierdzone przez Komisję Europejską) rozwiązania, zapewniające ograniczenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięć na środowisko i dające lokalnym społecznościom dostęp do informacji oraz możliwość wpływania na decyzje organów wydających pozwolenia na realizację różnorodnych przedsięwzięć, także w energetyce odnawialnej (w tym w szczególności odnośnie farm wiatrowych).

Rygorystyczne stosowanie tych przepisów powoduje, że przeciętny czas przygotowania projektu średniej wielkości farmy wiatrowej o mocy 10-50 MW ? od momentu powzięcia przez inwestora takiego zamiaru do uzyskania wszystkich wymaganych prawem decyzji ? wynosi dziś od 3 do 5 lat. Nawet w przypadku pojedynczych wież wiatrowych procedury środowiskowe trwają kilkanaście miesięcy. Tymczasem przy wyborze lokalizacji turbin wiatrowych, podobnie jak w przypadku dziesiątków typów innych przedsięwzięć służących ludziom, konieczne jest zachowanie odpowiednich, ale racjonalnych rygorów. Uwzględnienie uwarunkowań przestrzennych, krajobrazowych i przyrodniczych ma zapewnić, że oddziaływania zostaną co najmniej ograniczone do akceptowalnego, zgodnie z wiedzą naukową, poziomu, ale nie w ogóle zakazane.

W przypadku farmy wiatrowej o jej lokalizacji w pierwszej kolejności decydują warunki aerodynamiczne terenu (produktywność energetyczna wiatru) oraz jego dostępność (możliwość przetransportowania wielkogabarytowych elementów konstrukcji elektrowni wiatrowych). Kluczowe znaczenie mają też uwarunkowania środowiskowe ? w praktyce ponad 40% powierzchni kraju jest już a priori wyłączone z możliwości lokalizowania tam turbin, ze względu na różne reżimy ochronne siedlisk i ptaków oraz krajobrazu. Do tego należy dodać obszary zabudowane, infrastrukturę transportową, doliny rzeczne, tereny zalesione nieobjęte formami ochrony i okaże się, że powierzchnie, na których możliwe jest lokowanie elektrowni wiatrowych, to kilka bądź kilkanaście procent obszaru kraju.

Procedury uzgadniania lokalizacji trwają po kilka lat, na inwestorów nakładane są poważne obowiązki, np. co najmniej roczne monitoringi ornitologiczne i chiropterologiczne, inwentaryzacje przyrodnicze, zobowiązania do modernizacji dróg gminnych i powiatowych itp. Decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zawierają szereg często trudnych do spełnienia wymogów oraz ograniczeń.

Połowiczne rozwiązanie

Poza tym prezydencki projekt ustawy wydaje się świadomie naruszać prawa nabyte, co wprost wynika z analizy zapisów w cytowanych fragmentach regulacji z art. 9:

 […] Art. 5e. Na wniosek właściciela obiektu budowlanego rażąco naruszającego urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu, wzniesionego przed dniem wejścia w życie tych zasad, właściwe województwo w drodze porozumienia może pokryć koszty dostosowania tego obiektu do urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu.

Art. 5f. Jeżeli, w związku z wejściem w życie urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu, korzystanie
z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od województwa odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Przepisy art. 36 ust. 5 i art. 37 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio […].

Reasumując, należy, niestety, stwierdzić, że przedmiotowy projekt ustawy w niewielkim tylko stopniu może przysłużyć się wzmocnieniu ochrony krajobrazu (przyklasnąć można jedynie próbie regulacji w zakresie reklam, choć i tu pojawiają się zastrzeżenia branży reklamy wielkoformatowej), za to wprowadzi kolejne, i to subiektywnie kreowane bariery w prowadzeniu działalności gospodarczej. Dlatego nie można pozytywnie zaopiniować całości przedłożonego do konsultacji społecznych projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Jednocześnie trzeba uznać potrzebę wzmocnienia pewnych przepisów czy wprowadzenia nowych obowiązków, np. dotyczących ustalania lokalizacji obiektów energetyki wiatrowej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (lokalizacje w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być dozwolone dla obiektów wymagających pozwolenia na budowę lub zmiany projektu budowlanego tylko w przypadku instalacji o małej mocy ? dla tzw. energetyki prosumenckiej).

Tomasz Podgajniak, wiceprezes Zarządu, Polska Izba Gospodarcza Energii Odnawialnej, prezes Zarządu Enerco, Warszawa

Tytuł i śródtytuły od redakcji