Wejście w życie zmian do Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU z 2012 r. poz. 391, z późn. zm. ? u.c.p.g.) wywołało zawzięte dyskusje na temat wysokości opłat wnoszonych do gminy z tytułu zorganizowania systemu odbierania odpadów komunalnych oraz sposobu wyłonienia podmiotów świadczących usługi w tym zakresie. Na dalszy plan przesunięto natomiast problemy o charakterze technicznym, związane z samym sposobem odbierania odpadów.

Wyzwania z tym związane będą jednak nie mniejsze niż z zorganizowaniem przetargu czy ustaleniem opłat z tego tytułu.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 Ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (DzU z 2013 r. poz. 21), przez odpady komunalne rozumie się ?odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych?. Ustawowa definicja dopowiada jeszcze, że ?zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości?. Z postanowień przytoczonego przepisu wynika więc, że odpady komunalne zostały wyodrębnione z punktu widzenia źródła ich pochodzenia, a nie właściwości. Biorąc pod uwagę ten ostatni aspekt, odpady mogą być mocno zróżnicowane, gdyż w ich skład będą wchodziły zarówno zużyte opakowania, baterie, sprzęt elektryczny, jak i odpady zielone. Oczywiście, ustawa u.c.p.g. w art. 6c ust. 1 nakłada na gminy obowiązek zorganizowania systemu odbierania odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkanych, jednak w ust. 2 tego przepisu upoważniono radę gminy do podjęcia uchwały o odbiorze odpadów komunalnych także z pozostałych posesji. W takim przypadku zakres podmiotów objętych systemem zbierania odpadów, zorganizowanym przez gminę, może być bardzo szeroki ? poczynając od małych placówek gastronomicznych, a na dużych zakładach produkcyjnych kończąc. Warto zatem decyzję tę przemyśleć, uwzględniając aspekt zarówno techniczny, jak i finansowy.

Sprostać wyzwaniu

Jednym z rodzajów odpadów komunalnych, którego zagospodarowanie może nastręczać wiele praktycznych problemów, są odpady zielone. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach, należy rozumieć przez nie ?odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów?. Z postanowień przytoczonego przepisu wynika więc, że odpady zielone będą powstawały zarówno w małym ogródku przydomowym, jak i w dużym parku miejskim. Tereny zieleni są zaś dodatkowo zdefiniowane w art. 5 pkt 21 Ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.): ?tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzysząca ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym?. W związku z tym definicja ta powinna być wykorzystywana także na gruncie ustawy u.c.p.g., w której ustawodawca też posługuje się pojęciem terenów zieleni. To zaś oznacza, że odpady zielone mogą powstawać również na obszarach o bardzo dużej powierzchni, a co za tym idzie ? zarówno ich objętość, jak i masa mogą być znaczące, bezpośrednio przekładając się na wysokość kosztów ich odbioru i unieszkodliwienia. Jeżeli gmina przejmie zagospodarowanie tych odpadów od innych podmiotów niż mieszkańcy, będzie musiała sprostać temu wyzwaniu.

Dwa problemy

Dlatego też w praktyce pojawiają dwa zasadnicze problemy: jak skalkulować cenę za odbiór odpadów i w jaki sposób ten odbiór przeprowadzić. Jeżeli chodzi o pierwszą z zasygnalizowanych kwestii, to ? zgodnie z art. 6j ust. 3 ustawy u.c.p.g. ? w przypadku nieruchomości niezamieszkanej przez mieszkańców, na której wytwarzane są odpady komunalne (w tym także zielone), ?opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi, powstałymi na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2?. Zasadniczo więc w takiej sytuacji wysokość opłaty powinna być uzależniona od ilości wytworzonych odpadów. Podobnie będzie w przypadku odpadów wytworzonych przez mieszkańców, gdyż ? zgodnie z art. 6k ust. 2 ustawy u.c.p.g. ? rada gminy jest upoważniona do ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

W związku z tym teoretycznie istnieje możliwość uzależnienia wysokości opłaty za odbierane odpady komunalne od ich ilości. Jeżeli jednak rada gminy wprowadzi jedną zryczałtowaną opłatę, uzależnioną tylko od tego, czy odpady komunalne są zbierane selektywnie, czy też nie, to właściciel nieruchomości będzie ponosił taki sam koszt bez względu na ilość wytwarzanych odpadów, co w przypadku nieruchomości o dużej powierzchni trawników może nie pokrywać kosztów zagospodarowania ?wyprodukowanych? w związku z tym odpadów zielonych. Dlatego też pamiętanie o tej specyfice odpadów zielonych jest niezwykle istotne przy ustalaniu wysokości opłaty z tego tytułu.

Zielone do PSZOK-u?

Wiele gmin, próbując rozwiązać ten problem, ustala w odrębnej uchwale, że tego typu odpady powinny trafić do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK-u). Taką możliwość wprost przewiduje art. 6r ust. 3 ustawy u.c.p.g., stanowiący, iż ?Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych?. W związku z tym sposób odbioru odpadów komunalnych (w tym również zielonych) został pozostawiony uznaniu gminy. W dużej mierze uzależniony jest on od inwencji poszczególnych samorządów. Dlatego też ? próbując obniżyć koszty funkcjonowania systemu odbierania odpadów komunalnych ? wiele z nich próbuje wprowadzić do regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach, opracowywanych na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy u.c.p.g., rozwiązania obligujące właścicieli nieruchomości do dostarczania odpadów zielonych do PSZOK-ów. Ustawa wskazuje bowiem, że wśród wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mieści się ?prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych? (art. 4 ust. 2 pkt 1a). Oceniając taką możliwość, Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego nr KN-I.4131.1.290.2013.18 z 28 maja 2013 r. (niepublikowanego) stwierdził, że przepis ten nie dopuszcza możliwości przerzucania obowiązków gminy na jej mieszkańców i zobligowania ich do ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z dostarczaniem odpadów do miejsca ich odbioru.

Z punktu widzenia prawa takie stanowisko jest uzasadnione, gdyż rzeczywiście przytoczony przepis nie pozwala na nakładanie obowiązku dostarczania odpadów zielonych do PSZOK-u, jest w nim bowiem mowa o selektywnym zbieraniu i odbieraniu, a nie o przerzucaniu części obowiązków związanych z odbiorem odpadów na ich wytwórców.

W miejscu wytworzenia

Jednak należy się zastanowić nad tym, czy taka możliwość nie wynika z innego przepisu. Zgodnie bowiem z przywołanym już art. 6r ust. 1 ustawy u.c.p.g., rada gminy powinna określić sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Choć z postanowień tego przepisu nie wynika wprost, aby upoważniał on do nakładania obowiązku dostarczania odpadów zielonych do PSZOK-u, to jednak nie można takiej możliwości wykluczyć. Wszystko uzależnione jest od tego, w jaki sposób będziemy rozumieli odbieranie odpadów oraz o jaki ich rodzaj chodzi. Jeżeli pojęciu ?odpady komunalne? nada się wąskie znaczenie, o odbieraniu odpadów będzie można mówić tylko w przypadku zabrania ich bezpośrednio od wytwórcy. Natomiast w sytuacji, gdy dopuści się szersze znaczenie, w jego zakresie będzie mieściło się także dostarczanie określonych odpadów do PSZOK-u. Niewątpliwie taka możliwość istnieje np. w przypadku elektroodpadów. Artykuł 35 Ustawy z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (DzU nr 180, poz. 1495, z późn. zm.) stanowi bowiem, że ?Użytkownik sprzętu przeznaczonego dla gospodarstw domowych jest obowiązany do oddania zużytego sprzętu zbierającemu zużyty sprzęt?. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 16b tego aktu prawnego, zbierającym zużyty sprzęt może być zarówno gminna jednostka organizacyjna, prowadząca działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, jak i przedsiębiorca wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju odpadów komunalnych są szczególne rozwiązania, nakładające na wytwórcę obowiązek dostarczenia elektroodpadów do punktu ich odbioru (podobne rozwiązania wprowadzono także w odniesieniu do zużytych baterii i akumulatorów). A zatem to sam ustawodawca zdecydował, w jakim miejscu następuje odbiór tego rodzaju odpadów. W przypadku odpadów zielonych takich rozwiązań jednak nie ma, dlatego też należy uznać, że ich odbiór powinien nastąpić w miejscu ich wytworzenia. Za taką interpretacją pośrednio przemawia też art. 9d ust. 1 ustawy u.c.p.g., który przewiduje, że podmiot odbierający odpady komunalne od mieszkańców powinien:

  • posiadać wyposażenie umożliwiające odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz zapewnić jego odpowiedni stan techniczny,
  • utrzymywać odpowiedni stan sanitarny pojazdów i urządzeń do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
  • spełniać wymagania techniczne dotyczące wyposażenia pojazdów do odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
  • zapewniać odpowiednie usytuowanie i wyposażenie bazy magazynowo-transportowej.

Wskazane standardy odbioru odpadów minimalizują zagrożenia związane z ich przemieszczaniem. Osoby fizyczne nie są w stanie im sprostać, a skoro tak, to mamy tu do czynienia z pośrednim wskazaniem, że co do zasady, odpady komunalne powinny być odbierane w miejscu ich wytworzenia, a nie wożone niezabezpieczone przez ich wytwórców.

Na niemożność nakładania obowiązku dostarczania odpadów zielonych do miejsca ich selektywnego odbierania wskazuje także art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy u.c.p.g., który stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od mieszkańców obowiązany jest do ?przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych?. Z przytoczonego rozwiązania wynika bowiem pośrednio, że odpady zielone powinny być odebrane bezpośrednio od ich wytwórców.

Dlatego też należy stwierdzić, że w obowiązujących rozwiązaniach ustawy u.c.p.g. znajdują się podstawy prawne umożliwiające dostosowanie wysokości wnoszonych opłat do ilości wytwarzanych odpadów zielonych. Jednak to, w jaki sposób będą one zastosowane, zależy od konkretnej gminy. Aktualne przepisy nie przyznają natomiast możliwości nakładania przez gminę obowiązku oddawania odpadów zielonych do PSZOK-u. Jeżeli bowiem ustawodawca widzi taką konieczność, to wynika ona bezpośrednio z przepisów ustawy. Skoro zatem w odniesieniu do odpadów zielonych takich rozwiązań nie ma i nie wprowadzono delegacji upoważniającej do tego radę gminy, to znaczy, że ich odbiór powinien nastąpić w miejscu wytworzenia.

Krzysztof Gruszecki, radca prawny

Śródtytuły od redakcji