Pozwolenia zintegrowane w dyrektywie IED

 

Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola)¹, określaną również jako dyrektywę IED, przyjęto 24 listopada 2010 r. Zastępuje ona także szereg wcześniejszych dyrektyw, regulujących kwestie zanieczyszczeń, których źródłem są emisje przemysłowe, w tym Dyrektywę 2008/1/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 stycznia 2008 r. dotyczącą zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, czyli tzw. dyrektywę IPPC. Wzorem tej ostatniej, liczne postanowienia dyrektywy IED odnoszą się do pozwoleń, definiowanych jako: „pisemne zezwolenie na eksploatację całości lub części instalacji, obiektu energetycznego spalania, spalarni odpadów lub współspalarni odpadów” (art. 3 pkt 7 dyrektywy IED). Pozwolenia te określane są jako pozwolenia IPPC (jako że ich wydawanie przewidywała właśnie dyrektywa IPPC) bądź też – na gruncie prawa polskiego – jako pozwolenia zintegrowane.

 

Dyrektywa IED kwestię wydawania pozwoleń reguluje w całym szeregu postanowień, spośród których szczególną uwagę warto zwrócić na art. 15 „Dopuszczalne wielkości emisji, równoważne parametry oraz środki techniczne”. Artykuł ten poświęcony jest wymaganiom m.in. co do dopuszczalnych wielkości emisji, jakie należy określać w pozwoleniach zintegrowanych, co ma bezpośrednie przełożenie na warunki prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty eksploatujące instalacje poddane wymogowi posiadania takiego pozwolenia. W ust. 4 art. 15 przewidziano rozwiązanie, które może się okazać bardzo istotne z punktu widzenia kosztów eksploatacyjnych, zezwalające na określenie w pozwoleniu mniej restrykcyjnych dopuszczalnych wielkości emisji.

Derogacja ta nie jest jednak bezwarunkowa – organ wydający pozwolenie musi w każdym takim wypadku zapewnić, iż nie spowoduje to znaczącego zanieczyszczenia środowiska oraz że osiągnięty zostanie wysoki poziom ochrony środowiska jako całości. Dodatkowo dyrektywa zastrzega, iż ustalone w ten sposób dopuszczalne wielkości emisji nie mogą przekroczyć dopuszczalnych wielkości emisji określonych w jej załącznikach tam, gdzie ma to zastosowanie.

Zezwolenie na odstępstwo od dopuszczalnych poziomów emisji, powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT, w każdym przypadku musi być poprzedzone stosowną oceną zasadności jego zastosowania. Podstawą do nałożenia mniej restrykcyjnych wymagań będzie wykazanie, iż zastosowanie do konkretnej instalacji zasad ogólnych byłoby nieuzasadnione ekonomicznie (prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów) w stosunku do oczekiwanych korzyści dla środowiska, przy czym dyrektywa nakazuje wziąć pod uwagę: położenie geograficzne danej instalacji/ lokalne warunki środowiskowe lub charakterystykę techniczną danej instalacji.

 

Wydaje się przy tym, że lista przesłanek jest zamknięta, o czym wydaje się świadczyć, obok sposobu sformułowania cytowanego przepisu, także punkt 16 preambuły dyrektywy IED, w którym kategorycznie stwierdzono, że: takie odstępstwa powinny opierać się na ocenie uwzględniającej dobrze określone kryteria.

Fakt zastosowania derogacji, jak i przyczyny stojące za jej zastosowaniem, w tym „wyniki oceny i uzasadnienie nałożonych warunków”, muszą zostać w pozwoleniu wyartykułowane – dyrektywa nakazuje uczynić to w formie załącznika zawierającego te informacje. Co więcej, w takim przypadku organ wydający pozwolenie jest również zobowiązany na mocy art. 24 ust. 2 dyrektywy IED do udostępnienia społeczeństwu, m.in. za pośrednictwem Internetu, szczegółowego uzasadnienia, odwołującego się do przywołanych kryteriów, a także nałożonych ostatecznie w pozwoleniu warunków.

 

Zgodnie z art. 80 ust. 1 dyrektywy IED, transpozycja omawianych postanowień do prawa wewnętrznego państw członkowskich winna nastąpić do 7 stycznia 2013 r. Polska przygotowała w tym celu projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw². Dokument ten w art. 1 pkt 34, pkt 39 i 43 przewiduje zmodyfikowanie odnośnych przepisów Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska³ w taki sposób, by odzwierciedlały rozwiązania wynikające z art. 15 ust. 4 dyrektywy IED. Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na fakt, iż projekt przewiduje poszerzenie przesłanek, którymi organ wydający pozwolenie zintegrowane ma się kierować w toku oceny zastosowania złagodzonych wymogów odnośnie emisji o dodatkowe kryterium „innych czynników mających wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całości” (art. 1 pkt 34 projektu). Zastanawiać się można, czy rozwiązanie to, choć dość ogólnikowe, nie jest sprzeczne z dyrektywą IED, która wydaje się zawierać zamkniętą listę takich przesłanek. Obawa ta jest tym istotniejsza, że artykuł 15 ust. 4 dyrektywy ustanawia odstępstwo od ogólnych zasad określania dopuszczalnych poziomów emisji, co raczej wyklucza taką jego transpozycję, która prowadziłaby do poszerzenia zakresu jego stosowania.

Projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw pominął także cel, który organy udzielające pozwolenia zintegrowanego o złagodzonych wymogach muszą mieć na uwadze, a którym jest osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zakaz przyczynienia się w ten sposób do znaczącego zanieczyszczenia. Co prawda zobowiązania tego rodzaju, choć często obecne w prawie wspólnotowym, rzadko przenoszone są do prawa krajowego (czego przyczyną – jak się argumentuje – ma być brak konkretnej treści normatywnej), niemniej mogłyby one ułatwić wykładnię celowościową często skomplikowanych przepisów organom zobowiązanym do ich stosowania.

Artykuł 15 ust. 4 dyrektywy IED przewiduje ważne rozwiązanie, umożliwiające określenie w pozwoleniu zintegrowanym mniej wymagających poziomów emisji. Derogacja ta obwarowana została jednak obowiązkiem przeprowadzenia oceny, w toku której zweryfikowana zostanie zasadność zastosowania odstępstwa w danym przypadku. Kryteria tego badania zostały określone dość ogólnikowo, z czego zresztą twórcy dyrektywy IED od początku zdawali sobie sprawę, obligując Komisję Europejską do ich dookreślenia i doprecyzowania, jeśli praktyka stosowania komentowanego artykułu wykaże taką potrzebę. Nie należy tego jednak odczytywać jako zachęty do nadużywania omawianego rozwiązania, które pozostaje przecież jedynie wyjątkiem od zasad ogólnych, co więcej – państwa członkowskie zobowiązane są informować Komisję Europejską o jego stosowaniu.

 

dr Sergiusz Urban, doradca kierujący zespołem prawa ochrony środowiska, WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr