Problemy rozwoju komunalnej gospodarki wodno-ściekowej
Przekształcenia sektora gospodarki komunalnej, jakie rozpoczęły się w 1990 r. – po odzyskaniu przez gminy samodzielności prawno-finansowej – napotykają wciąż na wiele barier. Mają one oczywiście wpływ na rozwój tego sektora, a więc także na jakość jednej z podstawowych lokalnych usług publicznych, jaką jest dostarczanie wody i odbiór ścieków.
Działania władz lokalnych powinny zatem skupiać się na poszukiwaniu takich rozwiązań, które zarówno zapewniałyby świadczenie usług komunalnych na właściwym poziomie, jak i wzmacniały przedsiębiorstwa lokalne. Jednocześnie owe działania nie mogą naruszać równowagi na rynku, przyczyniać się do rozwoju zachowań korupcyjnych ani przekreślać możliwości przyciągnięcia kapitału z zewnątrz. Niezwykle ważny jest więc sposób, w jaki działają komunalne podmioty gospodarcze, bowiem za ich pośrednictwem władze lokalne mogą (korzystnie lub niekorzystnie) oddziaływać na lokalny rozwój gospodarczy.
Na jakość usług publicznych wpływa jednak nie tylko forma organizacyjno-prawna świadczącego je podmiotu.
W przypadku zakładów i jednostek budżetowych istnieje bezpośredni ścisły związek z całokształtem polityki finansowej gminy. Spółki są zależne także od władz gminnych, w większości jako podmioty ze stuprocentową własnością jednej lub kilku gmin. Pozostałe również muszą się liczyć ze zdaniem samorządu, ponieważ organy gminy pełnią funkcje regulacyjne (w tym w zakresie cen), m.in. wobec przedsiębiorstw wod-kan.
Najpoważniejszy wpływ na gospodarkę komunalną nadal mają bariery związane z podejściem władz lokalnych do sposobu realizacji swoich zadań.
Poważna część sektora wciąż jest ulokowana w zakładach, a nawet jednostkach budżetowych. W wielu przypadkach powodem wyboru tej nieefektywnej formy organizacyjno-prawnej jest, niestety, chęć zachowania pełnej kontroli nad firmą przez władze lokalne. Inną przyczyną takiego stanu rzeczy bywa brak lokalnego potencjału ludzkiego, niezbędnego do przeprowadzenia przekształceń. Bardzo istotny powód braku przekształceń występuje w mniejszych gminach, gdzie wciąż jeszcze funkcjonują podmioty wielobranżowe (dawne przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej i mieszkaniowej). Oczywiście w wielu miejscach dokonano ich podziału i ciekawych przekształceń, jednak forma ta wykazuje ciągle największą trwałość.
Na szczęście coraz większe znaczenie uzyskują tutaj spółki kapitałowe, głównie z ograniczoną odpowiedzialnością i ze stuprocentowym udziałem komunalnym. Na końcu 2004 r. było ich znacznie ponad dwieście: 256 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością (198 – jednej gminy, 26 – wielu gmin i 32 o kapitale mieszanym) oraz 11 spółek akcyjnych (w tym trzy o kapitale mieszanym). Jednocześnie liczba podmiotów bezpośrednio powiązanych z budżetem wyraźnie spadła i wynosi obecnie 124 zakłady budżetowe, 10 jednostek budżetowych i pięć gospodarstw pomocniczych. Także niektóre spośród podmiotów wielobranżowych świadczą usługi wodno-ściekowe. W informacji Ministerstwa Skarbu Państwa brak jednak danych szczegółowych. Generalnie jest tu więcej zakładów i jednostek budżetowych (320) niż spółek (249).
Wydawało się, że powierzenie świadczenia usług komunalnych operatorowi prywatnemu może być (jak we Francji) atrakcyjną formą współpracy np. z sektorem prywatnym, jednak ta metoda nie znalazła dotąd wielu zwolenników. Ponadto wobec faktu, iż odpowiedzialność za daną dziedzinę pozostaje po stronie gminy – odnotowujemy przypadki wycofania się z tego sposobu (np. Gdańsk).
Problemem pozostaje wciąż finansowanie rozwoju gospodarki komunalnej, w tym wodno-ściekowej. Z jednej strony barierą jest bezpośrednie powiązanie z budżetem gminy, gdzie często można dostrzec wiele populizmu w podejmowanych decyzjach, a sama forma organizacyjno-prawna uniemożliwia prawidłowe rozliczanie kosztów. Z drugiej strony negatywne znaczenie ma ciągła, niezrozumiała niechęć do finansowania rozwoju ze środków zwrotnych. Kredyt w obiegowej opinii jest nadal czymś złym, a przecież na całym świecie, oczywiście w rozsądnych granicach, jest on podstawowym źródłem pieniędzy na inwestycje. W Polsce obecne możliwości finansowania rozwoju z kredytów są w gminach wykorzystane mniej niż w połowie.
Dla wielu władz lokalnych poważną barierą w korzystnym przekształcaniu jest występujący w gospodarce wodno-ściekowej monopol. Tymczasem mamy całkiem sporo przykładów, gdzie ta sytuacja nie przeszkodziła w wypracowaniu dobrych rozwiązań, do których trzeba zaliczyć: spółki z udziałem wielu gmin (połączonych siecią), a nawet innych podmiotów, celowe związki gmin oraz porozumienia komunalne.
Wciąż nie do końca wykorzystaną możliwością jest ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Oczywiście ustawa ta „ucywilizowała” w znacznym stopniu relacje między samorządem gminnym a podmiotami świadczącymi usługi, zwłaszcza tymi, które są niezależne. Niestety, w wielu miejscach wprowadzony prawem mechanizm stałej regulacji cenowo-kosztowej nie jest odpowiednio wykorzystany. Odgrywa on rolę przede wszystkim zabezpieczenia przed populizmem lokalnych samorządowców, a nie sposobu kształtowania relacji między wymogami efektywności ekonomicznej a priorytetami lokalnej polityki społeczno-gospodarczej.
Andrzej Porawski
Związek Miast Polskich
Działania władz lokalnych powinny zatem skupiać się na poszukiwaniu takich rozwiązań, które zarówno zapewniałyby świadczenie usług komunalnych na właściwym poziomie, jak i wzmacniały przedsiębiorstwa lokalne. Jednocześnie owe działania nie mogą naruszać równowagi na rynku, przyczyniać się do rozwoju zachowań korupcyjnych ani przekreślać możliwości przyciągnięcia kapitału z zewnątrz. Niezwykle ważny jest więc sposób, w jaki działają komunalne podmioty gospodarcze, bowiem za ich pośrednictwem władze lokalne mogą (korzystnie lub niekorzystnie) oddziaływać na lokalny rozwój gospodarczy.
Na jakość usług publicznych wpływa jednak nie tylko forma organizacyjno-prawna świadczącego je podmiotu.
W przypadku zakładów i jednostek budżetowych istnieje bezpośredni ścisły związek z całokształtem polityki finansowej gminy. Spółki są zależne także od władz gminnych, w większości jako podmioty ze stuprocentową własnością jednej lub kilku gmin. Pozostałe również muszą się liczyć ze zdaniem samorządu, ponieważ organy gminy pełnią funkcje regulacyjne (w tym w zakresie cen), m.in. wobec przedsiębiorstw wod-kan.
Najpoważniejszy wpływ na gospodarkę komunalną nadal mają bariery związane z podejściem władz lokalnych do sposobu realizacji swoich zadań.
Poważna część sektora wciąż jest ulokowana w zakładach, a nawet jednostkach budżetowych. W wielu przypadkach powodem wyboru tej nieefektywnej formy organizacyjno-prawnej jest, niestety, chęć zachowania pełnej kontroli nad firmą przez władze lokalne. Inną przyczyną takiego stanu rzeczy bywa brak lokalnego potencjału ludzkiego, niezbędnego do przeprowadzenia przekształceń. Bardzo istotny powód braku przekształceń występuje w mniejszych gminach, gdzie wciąż jeszcze funkcjonują podmioty wielobranżowe (dawne przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej i mieszkaniowej). Oczywiście w wielu miejscach dokonano ich podziału i ciekawych przekształceń, jednak forma ta wykazuje ciągle największą trwałość.
Na szczęście coraz większe znaczenie uzyskują tutaj spółki kapitałowe, głównie z ograniczoną odpowiedzialnością i ze stuprocentowym udziałem komunalnym. Na końcu 2004 r. było ich znacznie ponad dwieście: 256 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością (198 – jednej gminy, 26 – wielu gmin i 32 o kapitale mieszanym) oraz 11 spółek akcyjnych (w tym trzy o kapitale mieszanym). Jednocześnie liczba podmiotów bezpośrednio powiązanych z budżetem wyraźnie spadła i wynosi obecnie 124 zakłady budżetowe, 10 jednostek budżetowych i pięć gospodarstw pomocniczych. Także niektóre spośród podmiotów wielobranżowych świadczą usługi wodno-ściekowe. W informacji Ministerstwa Skarbu Państwa brak jednak danych szczegółowych. Generalnie jest tu więcej zakładów i jednostek budżetowych (320) niż spółek (249).
Wydawało się, że powierzenie świadczenia usług komunalnych operatorowi prywatnemu może być (jak we Francji) atrakcyjną formą współpracy np. z sektorem prywatnym, jednak ta metoda nie znalazła dotąd wielu zwolenników. Ponadto wobec faktu, iż odpowiedzialność za daną dziedzinę pozostaje po stronie gminy – odnotowujemy przypadki wycofania się z tego sposobu (np. Gdańsk).
Problemem pozostaje wciąż finansowanie rozwoju gospodarki komunalnej, w tym wodno-ściekowej. Z jednej strony barierą jest bezpośrednie powiązanie z budżetem gminy, gdzie często można dostrzec wiele populizmu w podejmowanych decyzjach, a sama forma organizacyjno-prawna uniemożliwia prawidłowe rozliczanie kosztów. Z drugiej strony negatywne znaczenie ma ciągła, niezrozumiała niechęć do finansowania rozwoju ze środków zwrotnych. Kredyt w obiegowej opinii jest nadal czymś złym, a przecież na całym świecie, oczywiście w rozsądnych granicach, jest on podstawowym źródłem pieniędzy na inwestycje. W Polsce obecne możliwości finansowania rozwoju z kredytów są w gminach wykorzystane mniej niż w połowie.
Dla wielu władz lokalnych poważną barierą w korzystnym przekształcaniu jest występujący w gospodarce wodno-ściekowej monopol. Tymczasem mamy całkiem sporo przykładów, gdzie ta sytuacja nie przeszkodziła w wypracowaniu dobrych rozwiązań, do których trzeba zaliczyć: spółki z udziałem wielu gmin (połączonych siecią), a nawet innych podmiotów, celowe związki gmin oraz porozumienia komunalne.
Wciąż nie do końca wykorzystaną możliwością jest ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Oczywiście ustawa ta „ucywilizowała” w znacznym stopniu relacje między samorządem gminnym a podmiotami świadczącymi usługi, zwłaszcza tymi, które są niezależne. Niestety, w wielu miejscach wprowadzony prawem mechanizm stałej regulacji cenowo-kosztowej nie jest odpowiednio wykorzystany. Odgrywa on rolę przede wszystkim zabezpieczenia przed populizmem lokalnych samorządowców, a nie sposobu kształtowania relacji między wymogami efektywności ekonomicznej a priorytetami lokalnej polityki społeczno-gospodarczej.
Andrzej Porawski
Związek Miast Polskich
