Projekt ustawy o odpadach poużytkowych cz. I

Na stronach Ministerstwa Środowiska został upubliczniony projekt ustawy o odpadach poużytkowych z 22 sierpnia 2007 r. Analiza zakresu podmiotów, do których będą skierowane normy prawne zawarte w tym projekcie, opiera się na zestawieniu porównawczym.

Dokonano go między zakresem podmiotów a rozwiązaniami przyjętymi w ustawie z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i o opłacie depozytowej¹. Jest ono o tyle zasadne, że ustawa o odpadach poużytkowych, jeżeli zgodnie z projektem wejdzie w życie 1 stycznia 2009 r., ma częściowo przejąć regulację zawartą dotychczas w powyższej ustawie.

Zgodnie z art. 1 projektu ustawy o odpadach poużytkowych określa on obowiązki wprowadzających do obrotu produkty, zasady postępowania z odpadami poużytkowymi oraz ustalania i pobierania opłaty produktowej. Definiuje również obowiązki organów administracji publicznej. Z analizy tego artykułu można wywnioskować, że zakres podmiotowy dotyczy tylko wprowadzających do obrotu produkty oraz organów administracji publicznej. Jest to wniosek nie do końca uprawniony. W projekcie omawianej ustawy rozdział 3 jest zatytułowany „Obowiązki wprowadzającego produkty oraz gospodarującego odpadami poużytkowymi”. Pojęcie wprowadzającego produkty zdefiniowano w słowniczku ustawy. Nie jest jednak wyjaśnione, jak należy rozumieć „gospodarującego odpadami poużytkowymi”. Co więcej, pojęcie to nie występuje w dalszej części. Tytuł jest nieadekwatny do treści tego rozdziału. Pojawia się w nim natomiast inna kategoria podmiotowa – organizacja odzysku. Na dalszym etapie prac legislacyjnych tę dysharmonię zapewne będzie należało wyjaśnić i dokonać stosowanych zmian.

Nadto trzeba podnieść, że w rozdziale 2 projektowanej ustawy o odpadach poużytkowych pojawią się obowiązki dotyczące podmiotów zajmujących się recyklingiem i odzyskiem. Bez wątpienia takim obowiązkiem jest wpis do rejestru. Tym bardziej że jest on obwarowany odpowiedzialnością karną sensu largo. Prowadzenie bowiem pewnych rodzajów działalności przez te podmioty bez wpisu do rejestru jest zagrożone odpowiedzialnością wykroczeniową. W tym zakresie należy dokonać zmian porządkujących, przynajmniej w art. 1 projektu ustawy.

Zgodnie ze słowniczkiem ustawowym art. 3 ustęp 1 pkt 25, przez wprowadzającego produkty rozumie się przedsiębiorcę, który produkuje i wprowadza do obrotu pod własnym oznaczeniem produkty, importuje lub wewnątrzwspólnotowo nabywa je. Określono go również jako wprowadzającego do obrotu produkty, których wytworzenie zlecił innemu podmiotowi oraz którego oznaczenie zostało umieszczone na produkcie lub na opakowaniu produktu.

Należy zwrócić uwagę na aspekt techniczny, polegający na zbędnym wprowadzeniu ustępu 1 do art. 3 projektu ustawy o odpadach poużytkowych, a to z tego powodu, że brakuje kolejnych ustępów w tej jednostce redakcyjnej.

Zakresem podmiotowym są objęci tylko przedsiębiorcy. Przy czym projektodawcy definiują ich w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej². Zgodnie z jej art. 4 ustęp 1 przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Zgodnie zaś z art. 4 ustęp 2 tego aktu prawnego zaliczono tu także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

W praktyce powstają problemy dotyczące wspólników spółek cywilnych. Na gruncie przepisów prawa cywilnego w ślad za regulacją 4 ustęp 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uznaje się, że to poszczególni wspólnicy są przedsiębiorcami. Inaczej jest już wszakże na gruncie prawa podatkowego. Tutaj zdolność prawnopodatkową ma spółka cywilna jako taka, czego przejawem jest fakt, że spółka taka ma odrębny NIP od NIP-ów wspólników i jest również podatnikiem VAT-u. Projektodawca powinien już w ustawie rozstrzygnąć, czy spółka lub wspólnicy będą podmiotami obowiązków na gruncie ustawy o odpadach poużytkowych. Jeżeli bowiem pozostawi się takie odesłanie jak teraz, oznaczać to będzie tyle, że każdy ze wspólników będzie podlegał wpisowi do rejestru, o którym mowa w rozdziale 2 projektu i zostanie podmiotem opłaty produktowej itd.

Przedsiębiorcę, który produkuje i wprowadza do obrotu pod własnym oznaczeniem produkty rozumie się jako producenta produktów objętych zakresem przedmiotowym ustawy. W zakresie „importuje lub wewnątrzwspólnotowo nabywa produkty” przez importera projektodawca nakazuje rozumieć przedsiębiorcę dokonującego importu produktów (art. 3 ust. 1 pkt 7). Za wewnątrzwspólnotowego nabywcę uważa się tego, który w ten sposób sprowadza produkty (art. 3 ust. 1 pkt 23). Natomiast trzecia kategoria, mówiąca o wprowadzających do obrotu produkty, którzy zlecili innemu podmiotowi wytworzenie produktów oraz którego oznaczenie zostało umieszczone na produkcie lub na opakowaniu produktu, związana jest z sieciami handlowymi. W szczególności z tymi, które wprowadzają do obrotu „własne marki”, oznaczając je swoimi znakami towarowymi, choć ich nie produkują.

Analiza pojęcia wprowadzającego do obrotu pozwala na konstatację, że jest ona bardzo zbliżona do zakresu podmiotowego przewidzianego w art. 1 ust. 1 ustawy z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i o opłacie depozytowej. Stanowi on, iż „ustawa określa obowiązki przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (…), wprowadzających na terytorium kraju produkty w opakowaniach, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy i produkty wymienione w załącznikach nr 2 i 3 będących wytwórcami towarów”. Wniosek z przywołanego przepisu jest taki, iż zakresem podmiotowym ustawy są objęci przedsiębiorcy, którzy dokonują wprowadzenia na terytorium kraju określonych produktów wskazanych w załącznikach do ustawy.

Ustawodawca dokonuje doprecyzowania zakresu podmiotowego ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i o opłacie depozytowej. Ma to miejsce w sukcesywnie dodawanych ustępach artykułu 1 tego aktu prawnego i wymienianych tam „kolejnych” ich kategorii.

Ujmując rzecz chronologicznie, należy zauważyć, iż 7 lutego 2002 r. zostały dodane ustępy 1a i 1b na mocy tzw. ustawy czyszczącej. Zmiana ta wiązała się z niejasną pozycją tzw. konfekcjonerów, a więc przedsiębiorców, którzy pakują towary wytworzone przez inne podmioty i wprowadzają je na rynek, jak również przedsiębiorców zlecających wytwarzanie produktów innym podmiotom, ale pod „własną marką”.

Wątpliwości te zostały jednoznacznie rozstrzygnięte przez ustawodawcę właśnie w tzw. ustawie czyszczącej. Na mocy tej nowelizacji w sposób jednoznaczny przesądzono o objęciu jej zakresem tzw. konfekcjonerów (art. 1 ust. 1a), a także przedsiębiorców, którzy zlecają wytworzenie danego produktu lub produktu w opakowaniu innym podmiotom, a następnie wprowadzają je na rynek pod własnym oznaczeniem (art. 1 ust. 1b).

Odnosi się to m.in. do sieci hipermarketów, które w pewnym zakresie sprzedają określone produkty pod własną „marką”. Zgodnie z dodanym art. 1 ust. 1c 1 kwietnia 2005 r. przez oznaczenie, o którym mowa w ust. 1b, rozumie się znak towarowy wg ustawy z 30 czerwca 2000 r. o prawie własności przemysłowej (DzU z 2003 r. nr 119, poz. 1117 tekst jednolity) lub firmę, nazwę przedsiębiorcy, a w przypadku osoby fizycznej – imię i nazwisko przedsiębiorcy lub nazwę, pod którą wykonuje działalność gospodarczą.

Przepisy omawianej ustawy stosuje się również do przedsiębiorców wprowadzających na terytorium kraju w drodze importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia towary, których częściami składowymi lub przynależnościami są produkty wymienione w załącznikach nr 2 i 3 do ustawy (art. 1 ust. 3)³.

Za importera od 1 maja 2004 r. nie uważa się również przedsiębiorcy dokonującego wewnątrzwspólnotowej dostawy uprzednio importowanych produktów lub produktów w opakowaniach (zmienione brzmienie dodanego art. 2 ust. 3a in fine).

Podobne rozwiązanie dotyczące „reeksportu” przewiduje projektodawca w art. 5 projektu ustawy o odpadach poużytkowych. Zgodnie z nim w ustępie 1 przepisów nie stosuje się do produktów, które uprzednio w danym roku zostały wprowadzone do obrotu w drodze importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia, a następnie w tym samym roku zostały wyeksportowane lub wewnątrzwspólnowo dostarczone. Art. 5 ustęp 2 dodaje, że przy obliczaniu poziomu odzysku i recyklingu odpadów poużytkowych, od masy wprowadzonych do obrotu produktów nie wlicza się tych, które zostały wyeksportowane lub wewnątrzwspólnotowo dostarczone przez przedsiębiorcę innego niż wytwórca tych produktów – na podstawie dokumentów to potwierdzających.

Na gruncie projektu ustawy o odpadach poużytkowych pojawia się kolejna kategoria podmiotów – organizacje odzysku. Analiza wskazuje, iż mianem tym będą określane te, które zostały utworzone na podstawie ustawy z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i o opłacie depozytowej. Zgodnie z jej art. 5 ust. 1 i 2 „organizacja odzysku” to spółka akcyjna, której przedmiotem działania jest wyłącznie organizowanie, zarządzanie lub prowadzenie przedsięwzięć związanych z odzyskiem, a w szczególności z recyklingiem odpadów. Odnosi się to także do edukacji ekologicznej.

Nazwa takiej organizacji zawierać ma obowiązkowe dodatkowe oznaczenie „organizacja odzysku”. Według art. 5 ust. 4 ustawy z 11 maja 2001 r. do używania oznaczenia wskazanego w ust. 3 („organizacja odzysku”) są uprawnione wyłącznie te utworzone zgodnie z tą ustawą. Określenie to należy rozumieć szeroko – poprzez objęcie tym pojęciem spółek akcyjnych spełniających łącznie wszystkie specyficzne wymogi stawiane im przez ustawę. Określone są one w art. 6 ustawy z 11 maja 2001 r., w którym zastrzeżono m.in., iż kapitał zakładowy organizacji odzysku powinien wynosić co najmniej 1 mln zł. Ponadto nie może być on zebrany w drodze publicznej subskrypcji. Powinien natomiast być pokryty w całości wkładem pieniężnym i wpłacony przed złożeniem wniosku o zarejestrowanie organizacji. Nie może pochodzić z pożyczki lub kredytu ani być obciążony w jakikolwiek sposób. Akcje organizacji mogą być wyłącznie imienne i nie są zamieniane na okaziciela. Organizacja nie może wydawać akcji o szczególnych uprawnieniach⁴.

Podmiotami niezbędnymi w ramach funkcjonowania systemu zagospodarowania odpadami poużytkowymi będą te, które zajmują się recyklingiem i innymi niż recykling procesami odzysku.

Ze strony podmiotów publicznych obowiązki wynikające z projektowanej ustaw o odpadach poużytkowych maja wykonywać: marszałkowie województw oraz Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Do tych organów będzie należało m.in. prowadzenie rejestru: wprowadzających do obrotu, podmiotów prowadzących recykling lub inne niż recykling procesy odzysku. Uprawnienia do kontroli podmiotów podlegających wpisowi do rejestru będą przysługiwały właściwym marszałkom województwa. Pewne zadania powierzone zostaną również ministrowi właściwemu do spraw środowiska (zob. np. art. 35 projektu ustawy) oraz Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, który będzie dysponował środkami pochodzącymi z opłat produktowych.

Nadto warto zauważyć, że karę pieniężną, o której mowa w art. 47 projektu ustawy o odpadach poużytkowych (za wprowadzanie produktów bez wpisu do rejestru), będzie wymierzał wojewódzki inspektor ochrony środowiska³. Należy dążyć do skupienia kompetencji i zadań związanych z gospodarowania odpadami, nie tylko poużytkowymi, w gestii mniejszej liczby organów. Pozwoli to na tańsze, a i zapewne sprawniejsze funkcjonowanie systemu. Analiza w tym zakresie wymaga wszakże odrębnych obszernych uwag.

           

 

Na gruncie projektu ustawy o odpadach poużytkowych pojawia się kolejna kategoria podmiotów – organizacje odzysku. Analiza wskazuje, iż mianem tym będą określane te, które zostały utworzone na podstawie ustawy z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i o opłacie depozytowej.

 

Kancelaria Adwokacko-Radcowska B. Draniewicz i W. Peterek, Warszawa