Razem czy osobno?

Ustawodawca dał gminom możliwość zadecydowania o niektórych elementach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. O ile właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, z mocy ustawy zostaną objęci nowym systemem „gminnym”, o tyle decyzja co do pozostałych nieruchomości pozostaje w gestii gminy. Czy włączyć do systemu „gminnego” nieruchomości niezamieszkałe, a jeśli tak, to kiedy – na początku wdrażania nowych rozwiązań czy później? A może pozostawić nieruchomości niezamieszkałe systemowi wolnorynkowemu, pozwalającemu na swobodny wybór firmy odbierającej odpady? Pytań w tym zakresie i prób odpowiedzi na nie jest mnóstwo. Uwarunkowania poszczególnych gmin nie pozwalają na stworzenie rozwiązania modelowego. To, co w Szczecinie może być dobre, nie musi się sprawdzić w nieodległym Gryfinie. W procesie podejmowania decyzji warto rozważyć jak największą liczbę argumentów przemawiających za i przeciw każdemu z możliwych rozwiązań.

 

W niniejszym artykule podjęto próbę zebrania argumentacji wskazującej na silne i słabe strony dwóch możliwych rozwiązań: systemu jednolitego i mieszanego. Argumentacja ta została opracowana dla modelu wdrażanego „na starcie” nowego systemu. Za model jednolity przyjęto stan, w którym wszystkie nieruchomości (bez względu na to, czy są zamieszkałe, czy nie) są objęte systemem „gminnym”, powiązanym z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pod pojęciem systemu mieszanego rozumie się w tym przypadku rozwiązanie, w którym właściciele nieruchomości zamieszkałych są objęci systemem „gminnym”, a nieruchomości, na których – choć nie zamieszkują na nich mieszkańcy – wytwarza się odpady komunalne, korzystają z możliwości wyboru podmiotu odbierającego odpady spośród uprawnionych do prowadzenia tego rodzaju działalności.

 

Koronnym argumentem przemawiającym za włączeniem nieruchomości niezamieszkałych do systemu „gminnego” jest nawiązanie do sformułowanego już przez ustawodawcę celu nowelizacji. Chodzi mianowicie o możliwość osiągnięcia tym sposobem zadowalającego poziomu szczelności systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Włączenie nieruchomości niezamieszkałych do systemu „gminnego” tworzy model jednolity, z jasno określonym porządkiem prawnym, bez względu na status nieruchomości. W systemie takim granice miasta lub gminy będą granicami problemu i systemu zmierzającego do jego rozwiązania. Osobną kwestią jest to, czy decyzję o wyborze systemu jednolitego należy podjąć od razu, na starcie nowego odpadowego „porządku”. 

System jednolity pozwala na objęcie nim przeważającej części wytwórców odpadów komunalnych i wytworzonych odpadów, przy zachowaniu proporcjonalności między nimi. W systemie mieszanym istnieje ryzyko, że proporcji tej nie uda się osiągnąć i będziemy mieć do czynienia z dużą ilością odpadów odbieranych w ramach systemu gminnego, przy nieproporcjonalnej ilości podmiotów zobowiązanych i uiszczających opłatę za gospodarowanie odpadami. W systemie jednolitym, choć z pewnością należy spodziewać się wzrostu ilości odbieranych odpadów, można też liczyć na to, że wzrost ten będzie miał swoje pokrycie we wpływach z opłat.

 

Włączenie nieruchomości niezamieszkałych do systemu „gminnego” będzie sprzyjać wytworzeniu większego strumienia odpadów, podnoszącego efektywność funkcjonowania regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, co dla gmin powinno być szczególnie ważne w sytuacji, gdy to one są właścicielami takiej instalacji.

W systemie jednolitym będziemy mieć do czynienia z większą liczbą podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Daje to możliwość ograniczenia jednostkowych kosztów administracyjnych obsługi systemu opłatowego w efekcie większej skali zadania. Nie należy się jednak spodziewać tej korzyści zbyt wcześnie, ponieważ tworzenie systemu, bez względu na to, jak wiele podmiotów obejmie, będzie trudne i kosztowne. Ale zalety wypływające ze skali powinny się pojawić już po dwóch – trzech latach funkcjonowania nowego systemu.

 

Jednolity model ma jeszcze jedną ogromną zaletę, którą można nazwać „świadomościową”. Polski system gospodarowania odpadami nigdy nie był prosty i zrozumiały, ale zawiłości, jakie towarzyszą znowelizowanej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, biją chyba na głowę wszystkie dotychczasowe regulacje w tym zakresie. Brak zrozumienia nowego systemu wyraźnie widać po pozabranżowych publikacjach i materiałach medialnych. Aż strach pomyśleć, jakiej jakości będą informacje prasowe o nowym systemie gospodarki odpadami, który będzie w dodatku od początku systemem mieszanym. System jednolity charakteryzuje większa czytelność dla osób niezwiązanych zawodowo z problematyką gospodarowania odpadami, w tym dużej części mieszkańców i przedstawicieli lokalnych mediów. Można powiedzieć, że zrozumienie wpływa na poziom akceptacji, szczególnie nowych i trudnych, rewolucyjnych rozwiązań, a z takimi właśnie mamy do czynienia.

Wszystkie odpady w jednych, gminnych rękach to większy wpływ na efektywność selektywnej zbiórki odpadów, dla których ustanowiono minimalne poziomy odzysku, recyklingu i przygotowania do ponownego użycia lub ograniczenia składowania. W argumencie tym nie ma zarzutu niskiej efektywności działań podmiotów wolnorynkowych, ale z pewnością mnogość jednostek nie sprzyja realizacji tego celu.

 

Model jednolity pozwala również na uproszczenie prac sprawozdawczych. W takim systemie konieczny będzie mniejszy nakład pracy związany ze zbieraniem i weryfikacją sprawozdań podmiotów uczestniczących w odbieraniu odpadów. Choć może nie jest to argument strategiczny, to mimo wszystko warty rozważenia w kontekście dalszego przepływu sprawozdań do wyższych organów i konieczności prowadzenia corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi.

Monopol systemu jednolitego pozwala na ograniczenie środowiskowych kosztów zewnętrznych w postaci skutków zanieczyszczenia środowiska emisją gazów, pyłów i hałasu pochodzących z ruchu pojazdów odbierających odpady. Ograniczenia te wynikają ze zwiększenia efektywności wykorzystania śmieciarek, a przede wszystkim optymalizacji ich tras przejazdu. Dodatkowo w nowym, jednolitym systemie znikną zatory powodowane przez częste przejazdy tą samą trasą samochodów różnych firm odbierających odpady.

W modelu jednolitym można też liczyć na niższe koszty obsługi tych elementów systemu, które nie są bezpośrednio powiązane z systemem opłat za gospodarowanie odpadami, np. opróżniania pojemników ulicznych czy sprzątania terenów otwartych (placów zabaw, parków). Będą one stanowiły mniejszy udział w strumieniu odpadów ogółem niż tylko w odniesieniu do odpadów z gospodarstw domowych w systemie mieszanym. 

 

System jednolity nie jest jednak idealny. Szczególnie na etapie wdrażania nowego systemu odpadowego warto pochylić się nad argumentami wskazującymi na jego wady.

Za jedną z podstawowych ułomności zastosowania na starcie systemu jednolitego można uznać brak możliwości zmiany decyzji o kształcie systemu (wycofania się) w przypadku jego „niewydolności”. Ustawodawca pozwolił gminom podjąć decyzję o włączeniu nieruchomości niezamieszkałych do systemu gminnego, ale jest ona jednorazowa i jednokierunkowa.

Trudności w decydowaniu o włączeniu nieruchomości niezamieszkałych do systemu „gminnego” wynikają także z braku wystarczających wzorców/dobrych praktyk, szczególnie w skali dużych miast, objętych wcześniejszym systemem gminnym (referendalnym). Każde wdrożenie warto oprzeć na wzorcach, a tych jak na lekarstwo.

System jednolity to także trudna do oszacowania skala zadania (głównie w zakresie masy odpadów), wynikająca z przejęcia odpadów komunalnych od różnych, licznych wytwórców. Odpadowa statystyka zawsze pozostawiała wiele do życzenia, ale tym razem na jej podstawie trzeba planować konkretne koszty realizacji zadania.

 

Wdrożenie na starcie systemu jednolitego w gminie to ogromny trud organizacyjny w jego przygotowaniu. Większa liczba podmiotów do obsłużenia to większe nakłady pracy i wyższe koszty. W kolejnych latach można oczekiwać korzyści ze skali przedsięwzięcia, ale na początku z pewnością będzie trudniej i drożej. Konieczność poniesienia wyższych nakładów przygotowawczych związana jest głównie ze świadczeniem pracy pracowników obsługujących administracyjną część systemu. Dodatkowym problemem jest brak możliwości powiązania tych kosztów z przyszłymi przychodami z opłat. Gminy już dzisiaj ponoszą wysokie koszty przygotowania nowego systemu, do którego nie wpadła – i długo jeszcze nie wpadnie – żadna złotówka.

W systemie jednolitym, wprowadzanym na starcie, bez doświadczeń, zachodzi większe ryzyko niedoszacowania wpływów z opłat i konieczność zabezpieczenia większej rezerwy środków budżetowych na dopłatę do systemu. Niejasne jest też przeznaczenie ewentualnej nadwyżki przychodów (w przypadku przeszacowania wpływów), przy ustawowo określonych kategoriach zadań, jakie mogą być sfinansowane z przychodów z opłat. Choć pojęcie kosztów administracyjnych systemu jest szerokie i nieprecyzyjne, to jednak bardzo wrażliwe na odbiór społeczny. O ile mieszkańcy mogą zrozumieć i zaakceptować wzrost kosztów systemu, towarzyszący większej masie odbieranych odpadów, o tyle trudno mówić o przychylności czy zrozumieniu dla „nadętych” kosztów administracji systemu.

W przypadku modelu jednolitego, szczególnie wdrażanego na starcie w miastach i gminach, gdzie dziś działa kilka, kilkanaście podmiotów na lokalnym rynku odpadowym, istnieje ryzyko wywołania większych napięć między uczestnikami tego rynku, na skutek ograniczonej do trybu przetargowego wyłączności na świadczenie usług. To bardzo ważny argument, pośrednio przekładający się na cenę ofertową usług. Z pewnością nie można go zignorować.

 

Także system mieszany ma swoje zalety i wady, które warto wziąć pod uwagę, podejmując decyzję o koncepcji i kształcie nowego systemu odpadowego. Nie są one dokładnym lustrzanym odbiciem zalet i wad systemu jednolitego, dlatego należy je rozważyć osobno.

Model mieszany w początkowym okresie zmian gospodarowania odpadami komunalnymi w gminie daje możliwość „przetestowania” wdrażanych rozwiązań na mniejszej skali, ograniczonej do jednej grupy wytwórców odpadów komunalnych, i przygotowania systemu jednolitego na bazie zdobytych doświadczeń własnych i innych gmin. Wdrażanie nowego systemu odpadowego jest jak operacja na żywym organizmie – może lepiej nie operować wszystkich organów na raz? Za taką argumentacją przemawia możliwość włączenia do systemu gminnego odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie nieruchomości niezamieszkałych, w dowolnym czasie, po roku, dwóch, trzech…, ale trzeba pamiętać, że jest to ruch jednorazowy i jednokierunkowy.

 

Zastosowanie systemu mieszanego daje większą szansę na utrzymanie się na rynku odpadów komunalnych (i dostosowanie do wdrażanych zmian) podmiotom aktualnie w nim uczestniczącym, co może korzystnie wpływać na konkurencyjność ofert w kolejnych latach funkcjonowania systemu. Towarzyszący systemowi gminnemu rynek odpadowy o swobodnym wyborze wykonawcy złagodzi efekt zmian i umożliwi stworzenie nowego podziału rynku, przy mniejszej liczbie upadłości. Argument ten ma szczególne znaczenie w przypadku gminnych jednostek organizacyjnych. System mieszany daje możliwość dalszego funkcjonowania zakładów budżetowych, które nie zostały przekształcone w spółkę prawa handlowego, przez umożliwienie im dostępu do części rynku i rozciągnięcie w czasie decyzji dotyczących ich dalszego losu.

System mieszany na starcie daje możliwość ograniczenia nakładów na obsługę administracyjną przed jego wdrożeniem, które nie będą powiązane z przychodami z systemu przyszłych opłat. Rozwijanie obsługi administracyjnej na potrzeby przyszłego przejęcia odpadów z nieruchomości niezamieszkałych znajdzie już natomiast pokrycie w przychodach z pobieranych opłat.

 

System mieszany to jednak nie tylko korzyści. Stwarza ryzyko dużej nieszczelności i pozbywania się odpadów z nieruchomości niezamieszkałych do pojemników objętych systemem gminnym. Takie „kukułcze jaja” mogą drogo kosztować mieszkańców wnoszących opłatę, która będzie musiała wystarczyć na zagospodarowywanie nie tylko ich odpadów. Oczywiście, istnieją techniczne możliwości odpowiedniego oznakowania i zabezpieczenia pojemników z obu systemów, ale takie rozwiązania generują dodatkowe koszty. Gdzie jest granica rozsądnych nakładów, można ustalić tylko na poziomie konkretnej sytuacji.

Wdrażanie systemu mieszanego stwarza problem identyfikacji obiektów według kryterium zamieszkiwania i niezamieszkiwania i wytwarzania odpadów komunalnych (szeroki wachlarz interpretacji). System mieszany wymaga wydzielenia z grupy nieruchomości tych zamieszkałych, przy czym – wbrew pozorom – sprawa nie jest taka prosta, jak mogłoby się wydawać. Czym innym jest bowiem status nieruchomości przeznaczonej na inne cele niż mieszkaniowe, a czym innym rzeczywisty fakt zamieszkiwania.

 

Przy wadach systemu mieszanego warto wspomnieć o szczególnych problemach technicznych, organizacyjnych i występujących w trybie kontroli na terenie nieruchomości, łączących funkcję zamieszkałych i niezamieszkałych. W takich sytuacjach mogą występować ograniczone możliwości przechowywania pojemników pochodzących z różnych elementów systemu (gminnego i swobodnego wyboru wykonawcy).

Przytoczone wyżej argumenty z pewnością nie wyczerpują całej gamy problemów i korzyści, jakie wiążą się z zastosowaniem jednego z proponowanych rozwiązań nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Bez względu jednak na to, które argumenty przeważą i jaka decyzja zostanie podjęta przez radę gminy, należy liczyć się z możliwością wprowadzenia ustawowych zmian w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, uregulowanej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zmian tych, jeśli takie nastąpią, nie należy postrzegać negatywnie. Być może będą one oparte na dobrych i złych doświadczeniach z wdrażania nowego systemu w skali całego kraju.

 

dr inż. Anna Kiepas-Kokot

Katedra Ochrony i Kształtowania Środowiska, Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie