Regionalna instalacja: wątpliwości interpretacyjne

 

Nie wchodząc w szczegóły, należy wspomnieć, że właściciele nieruchomości nigdy nie byli obciążeni obowiązkiem „zagospodarowania odpadów”, więc gminy nie mogły przejąć takich zadań. Oni jedynie „zbierają” powstałe na posesji odpady komunalne oraz „pozbywają się” ich, przekazując je firmom odbierającym odpady, o czym mówi art. 5 ust. 1 ustawy. W rzeczywistości jednak w wielu wypadkach obowiązki właścicieli nieruchomości ograniczają się do zbierania (umieszczania odpadów w pojemnikach), zaś na innych osobach spoczywa ciężar „pozbywania się odpadów komunalnych”. Dotyczy to np. nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokalu, gdzie obowiązki „pozbywania się odpadów” obciążają osoby sprawujące zarząd nad nieruchomością wspólną (art. 2 ust. 3 ustawy).

 

Zgodnie z ustawową definicją, gospodarowanie odpadami jest to „zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów” (art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach – DzU z 2007 r. nr 39, poz. 251, z późn. zm.). Jak widać, w definicji brakuje odniesienia do czynności „pozbywania się odpadów”. Ponieważ na gminy nie przeniesiono obowiązku „zbierania” wytworzonych na posesjach odpadów, twierdzenie o przejęciu przez samorządy obowiązków właścicieli nieruchomości jest pozbawione podstaw prawnych.

Spotyka się także zupełnie nieuzasadnione opinie, że „nowelizacja przewiduje przejęcie prawa własności części odpadów komunalnych i odpowiedzialności za nie przez samorządy szczebla najniższego, czyli gminy”¹. Ich autorzy zupełnie nie uwzględniają faktu, że zasady, na których opiera się konstrukcja prawa ochrony środowiska, nie odnoszą się do własności odpadów (substancji lub przedmiotów), bowiem w wielu przypadkach utrudniałoby to wskazanie podmiotu winnego zaniedbań w zakresie korzystania ze środowiska. Ustawodawca stara się korzystać ze skuteczniejszych desygnatów, używając pojęć: „każdy”, „podmiot korzystający ze środowiska” czy „prowadzący instalację”, abstrahując od najszerszej formy władania rzeczami, jaką jest prawo własności. Także w ustawie o odpadach oraz ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie występuje pojęcie „własności odpadów”. Dyspozycje zawartych tam norm prawnych skierowane są przede wszystkim do „posiadaczy” oraz „wytwórców odpadów”.

Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku polega zatem na przejęciu przez gminy obowiązków ciążących na właścicielach nieruchomości, dotyczących pozbywania się zebranych odpadów komunalnych. Oczywiście, nie dotyczy to wszystkich właścicieli nieruchomości, np. nie odnosi się do członków spółdzielni mieszkaniowych, których prawa i obowiązki w tym zakresie w zasadzie nie ulegają zmianie. Rzeczywisty cel nowelizacji polega na wyposażeniu gmin w narzędzia skutecznego kierowania strumieniem wytwarzanych na ich terenie odpadów komunalnych. Narzędziem tym jest władztwo administracyjne, czyli zdolność organu administracji publicznej do jednostronnego kształtowania praw i obowiązków obywateli, niezależnie od ich woli. Dysponując odpowiednim strumieniem odpadów, gminy będą w stanie zapewnić warunki do budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Staną się także najważniejszym graczem na rynku usług gospodarowania odpadami komunalnymi, którego wartość szacowana jest w Polsce na 5 mld zł rocznie.

Nowe rozwiązania systemowe pozwolą gminom na przejęcie pełnej kontroli, ale i całkowitej odpowiedzialności za zagospodarowanie wytworzonych na ich terenie odpadów. Należy zatem przypomnieć o groźbie naliczenia kar przez Komisję Europejską za niewywiązanie się z wymaganych poziomów odzysku odpadów i ograniczenia masy odpadów kierowanych na składowiska. Ponieważ nie wykorzystaliśmy przyznanego nam dodatkowego okresu przejściowego na osiągnięcie zakładanych celów w zakresie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania, a kolejny termin upływa już w 2013 r., groźba zapłaty kar jest bardzo realna.

 

Reforma systemu gospodarki odpadami komunalnymi spowodowała zmianę koncepcji opracowanej w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami (KPGO) 2014”², zgodnie z którą podstawę gospodarki odpadami komunalnymi stanowią „zakłady zagospodarowania odpadów”. Obecnie mowa jest o „regionie gospodarki odpadami” oraz „regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych”. Sposób sformułowania ostatniego z tych pojęć budzi jednak istotne spory co do treści. Wątpliwości dodatkowo pogłębia niezrozumiały kontrast między wyznacznikami stanowiącymi niezbędny element regionu i instalacji regionalnej. Chodzi o „obszar liczący co najmniej 150 000 mieszkańców” jako region gospodarki odpadami oraz „obszar zamieszkały przez co najmniej 120 000 mieszkańców” jako minimalny wskaźnik mocy przerobowej regionalnej instalacji zagospodarowania odpadów komunalnych. Trudno zgadnąć, w jakim celu ustawodawca różnicuje wielkości tych obszarów, tym bardziej że w KPGO jest mowa o regionalnych instalacjach „o przepustowości wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego minimum przez 150 tys. mieszkańców”². Ustawodawca chyba nie przewidział, że zmiana ta będzie miała doniosłe konsekwencje prawne i stanie się przyczyną wielu problemów dotyczących realizacji celów wyznaczonych ustawą.

Największe emocje i spory wśród podmiotów zajmujących się gospodarką odpadami komunalnymi oraz organizatorów nowego systemu (urzędów marszałkowskich, gmin i związków gmin) wywołuje definicja regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (ramka).

 

 

Ministerstwo Środowiska, odpowiadając na liczne zapytania zainteresowanych podmiotów, czy wyliczenie ujęte w punktach „a”, „b” i „c” ma charakter łączny, czy alternatywny, 13 października br. zaprezentowało na swoich stronach internetowych stanowisko dotyczące pojęcia „regionalnej instalacji”. Resort opowiada się za poglądem, zgodnie z którym „w każdym przypadku regionalna instalacja:

1. jest zakładem zagospodarowania odpadów, czyli zakładem w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska,

2. musi mieć odpowiednią moc przerobową (wystarczającą do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców),

3. musi spełniać wymagania najlepszej dostępnej techniki (tzw. BAT) lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy – Prawo ochrony środowiska,

4. musi zapewniać określone procesy, z tym że tu powstają właśnie wątpliwości, czy procesy te muszą być zapewnione łącznie w regionalnej instalacji, czy mogą występować alternatywnie”.

W zasadzie z większością tych wypowiedzi można się zgodzić, dodając uwagę, że instalacja regionalna jest także „instalacją” w rozumieniu ustawy P.o.ś. Wątpliwości wyrażone w ostatnim punkcie zostały rozstrzygnięte w następujący sposób: „Instalacje zapewniające procesy opisane w poszczególnych literach mogą, ale nie muszą występować łącznie w ramach jednego zakładu. Osiągnięcie założonych celów w zakresie gospodarowania odpadami może również nastąpić poprzez instalacje stanowiące więcej niż jeden zakład”. A zatem Ministerstwo Środowiska jest zdania, że „regionalna instalacja” może składać się tylko z jednego z wymienionych w pozycji „a”, „b” lub „c” elementu.

Nasuwają się zastrzeżenia co do trafności tego poglądu. Jego uzasadnienie jest także niespójne, stąd łatwo je poddać krytycznej ocenie. Czytamy w nim, iż „Użycie w przedmiotowym wyliczeniu jedynie przecinków oznacza, że przede wszystkim należy zbadać kontekst tego wyliczenia, celem stwierdzenia czy trzy elementy wymienione w poszczególnych literach powinny być spełnione łącznie, czy mogą być spełnione rozłącznie”. Wypowiedź ta w żadnym razie nie rozstrzyga o kierunku wykładni, a zatem nie uzasadnia przyjętej przez Ministerstwo tezy. Co prawda, ustawodawca, wyliczając elementy instalacji, nie zastosował spójnika łącznego „oraz”, jednak nie może to stanowić dowodu poprawności interpretacji. Temu argumentowi można przeciwstawić taki, że nie użyto również spójnika rozłącznego (albo, bądź, lub), co potwierdzałoby przyjęty sposób rozumowania.

W dalszej części uzasadnienia podaje się, że „Niewątpliwie regionalna instalacja bądź instalacje mają zapewnić zagospodarowanie wszystkich odpadów wymienionych w art. 9 ust. 6 ustawy o odpadach, zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami i w sposób zapewniający osiągnięcie celów szczegółowych określonych w art. 3b i 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą”. Zdanie to stanowi antytezę dowodu na potwierdzenie przyjętego stanowiska. Wynika z niego bowiem, że regionalna instalacja ma zapewnić zagospodarowanie, jak należy rozumieć, niesegregowanych odpadów komunalnych i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, o których mowa w art. 9 ustawy o odpadach (przepis ten nie ma ust. 6). Jeżeli tak, to niezbędnym elementem instalacji muszą być urządzenia zapewniające odzysk i unieszkodliwianie tych odpadów. Jest oczywiste, że instalacja składająca się jedynie ze składowiska nie będzie w stanie zagospodarować odpadów zielonych w sposób zapewniający osiągnięcie celów wymienionych w art. 3c ustawy o utrzymaniu czystości, tj. ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Również instalacja oparta wyłącznie na urządzeniach do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych nie zapewni składowania odpadów powstających w tym procesie oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych.

W opinii przekazanej przez Ministerstwo jest jeszcze jeden fragment, który budzi kontrowersje: „Nigdzie w ustawie o odpadach oraz w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie został zawarty wymóg, by procesy te musiały się odbywać w instalacjach położonych na jednej nieruchomości (i w jednym zakładzie)”. Oczywiście, instalacja może znajdować się na terenie kilku nieruchomości, rozumianych jako działki gruntu o określonym numerze identyfikacyjnym. Jednakże zespołem urządzeń technicznych musi dysponować ten sam podmiot i urządzenia te muszą być powiązane technologicznie, co wymusza jedność przestrzenną instalacji. Ma to duże znaczenie z punktu widzenia prawa emisyjnego, a szczególnie obowiązku uwzględnienia skoncentrowanej emisji pochodzącej z terenu danego zakładu. Zatem mówiąc o braku konieczności położenia instalacji w jednym zakładzie, autorzy opinii są w błędzie. Co więcej, z definicji instalacji wynika wprost, że zespół stacjonarnych urządzeń technicznych musi znajdować się na terenie jednego zakładu.

Ostatni fragment uzasadnienia – „W wielu przypadkach na terenie gmin wchodzących w skład regionów funkcjonują już instalacje, które spełniają poszczególne wymagania, ale nie wszystkie łącznie, eliminowanie ich tylko z tego powodu nie wydaje się właściwe” – tylko z pozoru wydaje się posługiwać racjonalną argumentacją. Ponieważ celem ustawy jest organizacja rynku gospodarki odpadami na całkowicie nowych zasadach, zmiany spowodują wypadnięcie z rynku tych przedsiębiorstw, które do końca roku nie rozpoczną procesu rozbudowy i dostosowania się do wymagań ustawy.

Należy pamiętać, że nadrzędnym celem nowelizacji ustawy jest uporządkowanie gospodarki odpadami komunalnymi oraz zapewnienie odpowiedniego strumienia odpadów dla budowanych (lub istniejących) regionalnych instalacji. Nie powinno być wątpliwości, że tylko duże instalacje są w stanie przyjąć odpady z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców oraz spełnić wymagania BAT. Skoro ustawodawca zobowiązał gminy, aby dokonały wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował taką instalację, naiwnością byłoby oczekiwanie, że podmiot ten wyda kilkadziesiąt milionów złotych na inwestycję, bez gwarancji dostaw odpowiedniej ilości odpadów. Omawiana wykładnia przepisu jest zatem niezgodna z celem i duchem ustawy oraz z intencjami prawodawcy, a ponadto abstrahuje od zasad techniki legislacyjnej.

W założeniach do projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przygotowanych przez Ministerstwo Środowiska 11 października 2010 r., prezentowano dotychczas odmienny pogląd. W projekcie czytamy, że „W świetle proponowanych rozwiązań systemowych, gmina została wyposażona w instrumenty pozwalające jej na kierowanie strumieniem zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do instalacji do zagospodarowania odpadów funkcjonujących w ramach regionów, wyznaczonych w wojewódzkich planach gospodarki odpadami, co jednocześnie zapewni tym instalacjom niezbędny strumień odpadów”. Zatem ustawodawca – przekazując gminom uprawnienia wynikające z władztwa administracyjnego – wyraźnie wskazał cel regulacji. Gminy mają obowiązek kierować strumieniem zmieszanych odpadów komunalnych w taki sposób, aby zapewnić regionalnym instalacjom podstawy ekonomiczne działalności.

 

Na wady prezentowanej na stronach Ministerstwa wykładni wskazuje konstrukcja wielu innych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na przykład art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, że gminy „zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami:

·         regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych,

·         stacji zlewnych, w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty,

·         instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części,

·         szaletów publicznych”.

Sposób redakcji przepisów za pomocą przecinków (bez korzystania ze spójników) nie oznacza, że ustawodawca nakazał spełnienie jednego z wymienionych obowiązków. Dopiero gdy gmina wybuduje (lub zapewni budowę) regionalną instalację do przetwarzania odpadów, stację zlewną, instalację do unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych oraz szalety publiczne, zasadne będzie twierdzenie, że stworzyła warunki niezbędne do utrzymania czystości i porządku na swoim terenie. Zatem wyliczenie z użyciem przecinków ma charakter katalogu zamkniętego, w którym wszystkie elementy mają takie same znaczenie, czyli są równie istotne z punktu widzenia celów analizowanej normy prawnej.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, że oddzielenie przecinkami zdań wymienionych w punktach nie może być utożsamiane z alternatywą (wyrażeniem „albo” czy „lub”)³. Gdyby ustawodawca chciał, żeby za instalacje regionalne zostały uznane takie, które spełniają jeden warunek, przepis zostałby sformułowany podobnie do wielu innych przepisów ustawy, opartych na alternatywie wyłącznej. Przykładem jest art. 3a ust. 1 ustawy, na podstawie którego gminy są obowiązane do wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał i eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Ustawodawca przewidział zastosowanie trzech trybów wyboru, jednakże – opierając konstrukcję przepisu na spójniku „lub” – pozostawił gminom wybór metody. Podobną konstrukcję zastosowano w art. 6 ust. 1, art. 6j ust. 1 i art. 6r ust. 1. Zwolennicy wykładni prezentowanej na stronach ministerialnych powinni zatem wykazać, z jakich to powodów ustawodawca zastosował różne zasady techniki legislacyjnej w jednym akcie prawnym.

Nie ulega więc wątpliwości, że definicję „regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych” należy odczytywać, uwzględniając połączenie najważniejszych, z punktu widzenia wykładni językowej, słów zamieszczonych w pierwszej części definicji, tj. „zakład” i „zapewniający”. „Zapewnienie” dotyczy osiągnięcia celów ustawy w zakresie poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Jest to istotny argument, którego nie można pomijać, dokonując wykładni celowościowej. Biorąc to pod uwagę oraz uwzględniając fakt, że wyraz „zakład” użyty został w liczbie pojedynczej, uprawnione jest następujące rozumienie definicji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych: jest to zakład zdolny do przyjmowania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców i spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych, przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz składowanie odpadów.

Ustawodawca kieruje się określoną i konsekwentnie realizowaną pod względem gramatycznym zasadą, zgodnie z którą wymienia na początku definicji warunki, jakie musi spełnić zakład zagospodarowania odpadów w zakresie mocy przerobowej oraz najlepszej dostępnej techniki i technologii. Następnie używa spójnika „oraz”, aby wskazać, że zakład taki musi zapewniać termiczne przekształcanie odpadów. Dalej został użyty spójnik „lub”, oznaczający alternatywę, czyli zakład może składać się także z instalacji zapewniających trzy różne, wzajemnie się uzupełniające metody zagospodarowania odpadów. Po spójniku „lub” występuje dwukropek, który podkreśla, iż wszystkie wymienione po nim instalacje mają charakteryzować się wskazanymi w pierwszej części zdania przesłankami.

 

Na zakończenie należy wskazać, że omawiana norma prawna zbudowana jest zgodnie z zasadami poprawnej legislacji. Zasady te stanowią, że „definicję zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) formułuje się w jednym przepisie prawnym i obejmuje się nią cały zakres definiowanego pojęcia”⁴. Zatem ustawodawca prawidłowo zastosował znaki interpunkcyjne (przecinki), wyliczając warunki, jakie powinna spełnić definicja „regionalnej instalacji”. Rezygnacja z użycia spójnika „lub” w wypowiedzi dotyczącej zakresu pojęcia instalacji regionalnej oznacza, że wyliczenie obejmuje wszystkie elementy składowe definicji.

 

MPO Białystok

Tytuł i śródtytuły od redakcji