Regulator w sektorze usług wodno-kanalizacyjnych – za i przeciw

W projekcie ustawy (a przynajmniej w jednej z wersji) proponowano upoważnić wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do zatwierdzania cen za wodę dostarczaną z gminnych urządzeń wodociągowych oraz za ścieki wprowadzane do gminnych urządzeń kanalizacyjnych. Ostatecznie zwyciężyła wersja wskazana przez stronę ministerialną, upoważniająca radę gminy do zatwierdzania w drodze uchwały taryf wyliczanych i wnioskowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Nieco wcześniej obowiązywały w tym zakresie regulacje określone w ustawie o gospodarce komunalnej. Na podstawie art. 4 tej ustawy, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, czyli w omawianym przypadku rady gmin, „postanawiały o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego”.

Swoje uprawnienia mogły także powierzyć organom wykonawczym, czyli wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Tak więc rady gmin lub upoważnieni przez nie wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) ustalali ceny i opłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki.

Jednak część spółek (tj. osób prawnych) stała się właścicielami gminnych urządzeń, m.in. w wyniku wniesienia ich aportem do tych spółek. Działalność prowadziły także spółki o mieszanej strukturze własności.

Zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego, zawartym w Uchwale z 25 marca 1997 r. sygn. akt III CZP 126/96 (publ. OSNC 8/97), wniesienie aportem do spółki mienia gminy powoduje, że gmina stając się wspólnikiem spółki i traci na jej rzecz własność wniesionego mienia.

W takich przypadkach ceny i opłaty mogła ustalać sama spółka, tj. właściwy jej organ, wskazany w przepisach wewnętrznych. Rolę taką najczęściej odgrywał zarząd spółki.

Zgodnie z danymi zawartymi w ankietach otrzymanych przez Izbę Gospodarczą „Wodociągi Polskie” od przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych w latach 90. i podczas prac nad ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ok. 80% ankietowanych przedsiębiorstw opowiedziało się za wprowadzeniem niezależnego od gmin regulatora w sektorze wodno-kanalizacyjnym.

Propozycja ta jednak nie zyskała w tamtym okresie akceptacji władz odpowiedzialnych za regulacje prawne dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków.

Intensywne działania Izby Gospodarczej „Wodociągi Polskie” w zakresie utworzenia niezależnego regulatora, m.in. na drodze zmiany przynależności sektora wodociągowo-kanalizacyjnego, tj. wyłączenia go spod wspólnej przynależności ministerialnej z gospodarką mieszkaniową, znalazły odzwierciedlenie w projekcie Ustawy z 2007 r. o Państwowym Gospodarstwie Wodnym „Wody Polskie”. Projekt ten zakładał zmiany w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Do opracowania aktów wykonawczych dotyczących ustawy, w tym zasad ustalania taryf, upoważniony został minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. Projekt opracowany został w Ministerstwie Środowiska. Jednak zmiana władz państwowych, w wyniku przeprowadzonych wyborów parlamentarnych wpłynęła na wycofanie projektu z prac legislacyjnych. Problematyka dotycząca zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz gospodarki mieszkaniowej (czyli przedsiębiorców i odbiorców ich usług) w dalszym ciągu podlega jednemu ministerstwu – od bieżącego roku Ministerstwu Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej

 

Aktualnie warunki działania przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych są znacznie bardziej zróżnicowane w porównaniu do lat wcześniejszych. Różnią są także stanowiska przedstawicieli sektora wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zasad ustalania i wdrażania taryf.

Istnieją zarówno zwolennicy utrzymania dotychczasowych rozwiązań w tym zakresie, tj. zatwierdzania taryf przez rady gmin, co najwyżej z koniecznością usprawnienia obecnej procedury, jak i ich przeciwnicy. Do tych pierwszych należą przedsiębiorstwa, których współpraca z gminami przebiega prawidłowo, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniem w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Część przedsiębiorstw zgłasza konieczność zatwierdzania proponowanych przez nie taryf przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Taką zmianę uzasadniają zarówno względy praktyczne, jak

i ekonomiczne. O ile wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien znać obowiązujące zasady, chociażby dlatego, że zobowiązano go do sprawdzania proponowanych taryf, o tyle nie każdy członek rady gminy je rozumie czy zna.

Trzecią grupę stanowią natomiast zwolennicy powołania niezależnego od gmin regulatora.

Za takim rozwiązaniem przemawia konieczność uniezależnienia procedury ustalania taryf od decyzji politycznych, które coraz bardziej jaskrawo rysują się podczas wyborów władz samorządowych.

Coraz częściej słyszymy w tym okresie: „Stop podwyżkom wody!”, „Tania woda dla mieszkańców!”, „Ograniczyć monopol cenowy wodociągów”. Ponieważ ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzanie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, pomijając ich zmiany, obowiązują już ok. 10 lat, takie hasła w ustach przedstawicieli i potencjalnych przedstawicieli władz lokalnych bardzo dziwią, a wręcz niepokoją, zwłaszcza że mamy do czynienia z niespotykaną w działalności gospodarczej zależnością.

Niepokoi na przykład współzależność między władzami samorządowymi będącymi właścicielami przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, usługobiorcami i przedsiębiorstwem. Odbiorcy usług występują w omawianym przypadku w podwójnej roli, tj. jako korzystający z usług przedsiębiorstwa, a także jako wyborcy władzy samorządowej, która jest równocześnie właścicielem przedsiębiorstwa i regulatorem. Regulator ten zatwierdza taryfy, którymi obciążani będą jego wyborcy.

Naciski władz gmin, często na ustalanie taryf nawet poniżej kosztów działalności przedsiębiorstwa, nie rokują dobrze: ani w zakresie wymaganej jakości środowiska i usług, ani w zakresie realizacji związanych z nimi zobowiązań unijnych. Przecież za brak pełnej realizacji unijnych dyrektyw środowiskowych i opóźnienia w ich wdrażaniu grożą potężne sankcje karne, a ich skutki, w nieco późniejszym terminie, odczują odbiorcy usług, a nawet sama gmina.

 

Rodzi się także pytanie, jakie zadania czy funkcje powinien spełniać? W tym miejscu należy podkreślić specyfikę usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W warunkach polskich mamy do czynienia (i to jest regułą) z dwoma „mediami” w jednym przedsiębiorstwie (dostarczanie wody i odbiór ścieków), czyli inaczej niż przypadku energii elektrycznej, energii cieplnej czy gazu. Wpływa to na wydłużenie czasu i zwiększenie kosztu ewentualnej weryfikacji taryf.

W polskiej gospodarce w zasadzie nie występują przedsiębiorstwa wodociągowe i kanalizacyjne realizujące tylko wybrane procesy z zakresu kompleksowych usług, pomijając oczywiście nieliczne działające jako odrębne podmioty gospodarcze – oczyszczalnie ścieków. Nie istnieją też odrębne taryfy na: wydobycie, uzdatnienie (czyli produkcję) i przesył – w przypadku wody oraz oczyszczenie i odprowadzenie (przesył) – w przypadku ścieków.

Koszty świadczenia usług są w poszczególnych przedsiębiorstwach zróżnicowane, na co wpływa m.in. zróżnicowana jakość pobieranej wody i związane z tym systemy jej uzdatniania, a także jakość odprowadzanych ścieków i powiązane z tym systemy ich oczyszczania.

Działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków różni się także pod względem form prawnych i organizacyjnych przedsiębiorstw. Występują tutaj zarówno spółki, jak i spółdzielnie oraz np. zakłady budżetowe i przedsiębiorstwa jedno, a także wielobranżowe.

Część przedsiębiorstw realizuje przedsięwzięcia inwestycyjne o ogromnej wartości, konieczne w związku z wymogami unijnymi. Są i takie, które podobnych działań nie prowadzą.

Bardzo zróżnicowany jest także majątek służący realizacji usług. Decydują o tym władze poszczególnych gmin. Przedsiębiorstwa korzystają zarówno z urządzeń będących ich własnością, jak i z  cudzych, tj. z urządzeń dzierżawionych, a także użyczonych odpłatnie lub bezpłatnie.

Różne są też ustalane regionalnie stawki podatku od nieruchomości oraz opłat za umieszczenie urządzeń w drodze, które wywierają znaczący wpływ na poziom kosztów usług w poszczególnych gminach.

Aktualna rozpiętość cenowa, zgodnie z danymi z ankiet zebranych przez Izbę Gospodarczą „Wodociągi Polskie”, wg stanu na koniec września bieżącego roku, wyniosła w przypadku 1 m³: wody aż 10,04 zł, a ścieków – nawet 20,78 zł.

Przykładowo we wrześniu 2011 r. średnie ceny za 1 m³: wody wyniosły: 3,76 zł dla gospodarstw domowych i 3,82 zł dla przemysłu, ścieków: 5,49 zł dla gospodarstw domowych i 6,23 zł dla przemysłu.

 

Mając na uwadze wszystkie różnice, konieczne jest ustalenie, czy wystarczy jeden centralny regulator dla obu mediów, tj. dostawy wody i odprowadzania ścieków oraz lokalnego zróżnicowania warunków świadczenia usług, czy konieczna jest może jego regionalizacja.

Należy zdecydować, czy określana będzie cena krajowa, ceny regionalne, czy też ceny dla poszczególnych gmin lub przedsiębiorstw.

Rodzi się ponadto kolejne pytanie: jaka będzie w związku z tym skala kosztów utrzymania takiego regulatora i kto będzie je ponosił? Jeżeli koszty utrzymania mają ponosić przedsiębiorstwa, to nie należy zapominać, że zwiększy to ceny za wodę i ścieki o kolejny składnik.

Czy w przypadku regulatora centralnego, który będzie ustalał krajowe ceny i stawki obowiązujące wszystkie przedsiębiorstwa, czyli w przypadku wprowadzenia ceny urzędowej, możliwa będzie rezygnacja z przedkładania przez przedsiębiorstwa wniosków o zatwierdzenie taryf? Co będzie wówczas z wymogiem pozyskania środków na finansowanie koniecznych regionalnych inwestycji w zakresie infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej, zwłaszcza w sytuacji zróżnicowania regionalnych cen materiałów i usług służących do ich realizacji?

Czy badaniem cen materiałów i usług regionalnych także powinien zajmować się taki urząd?

Według danych „Rocznika Statystycznego” GUS RP 2010 r., w 2009 r. w rejestrze REGON zarejestrowanych było ogółem: 1637 podmiotów gospodarczych – w dziale poboru, uzdatniania i dostarczanie wody – oraz 2267 podmiotów gospodarczych – w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków.

Może konieczna będzie przy takim regulatorze, zmiana zasad kalkulacji taryf i oparcie jej na wycenie poszczególnych procesów usługi, co może zwiększyć skalę porównywalności.

Komu podlegać powinien taki regulator? Należy powołać całkowicie nową instytucję czy też trzeba powierzyć nowe zadania instytucji już istniejącej? W tym ostatnim przypadku, rodzi się pytanie, jakiej: związanej np. z Ministerstwem Środowiska czy może z Ministerstwem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej lub innej?

W przypadku regionalizacji lub ustalania cen indywidualnych przez nowy niezależny od władz samorządowych urząd regulacyjny, pomijając nawet wzrost kosztów, powstają obawy, że będzie konieczna zmiana terminów składania wniosków o ustalenie cen w celu uniknięcia spiętrzenia pracy takiego regulatora.

W każdym z rozwiązań dotyczących nowego, niezależnego regulatora konieczne będą znacznie szersze zmiany niż tylko w zakresie samej procedury zatwierdzania taryf. Zmiany nie ograniczą się tylko do aktów prawnych. Konieczne mogą okazać się też modyfikacje organizacyjno-prawne całego sektora i sposobu prowadzenia tej działalności.

Powołanie niezależnego regulatora wcale nie jest łatwe, a przed przedstawicieli przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, w przypadku takich zmian, czeka wiele problemów do rozwiązania.