Polska po kilku latach zabiegów politycznych i wysiłków legislacyjnych wprowadziła system taryf gwarantowanych (FiT) na energię z odnawialnych źródeł energii (OZE). Nastąpiło to w ustawie o OZE, uchwalonej przez Sejm 20 lutego 2015 r.

Posłowie i politycy, administracja państwowa oraz mieszkańcy i małe firmy jako adresaci specjalnych taryf, a także branża mikroinstalacji i dostawcy mają odnośnie regulacji różne oczekiwania. Nie zawsze mieszczą się one w ramach zasad, jakimi na świecie rządzą się taryfy gwarantowane. Brakuje zarówno doświadczenia, informacji, jak i odpowiednio ustrukturyzowanej dyskusji merytorycznej. Nie było jej też na etapie uchwalania przepisów dotyczących FiT, a także innych regulacji adresowanych w ustawie o OZE do prosumentów. Brak wiedzy i dyskusji jest groźny dla realizacji samego celu, jaki legł u podstaw uchwalania taryf FiT, czyli wsparcia budowy rynku energetyki prosumenckiej w Polsce. Cele te mogą być zagrożone także dlatego, że administracja państwowa jednostronnie zgłosiła propozycję nowelizacji uchwalonych przepisów, zanim weszły one w życie i nim zostały zweryfikowane.

W artykule omówiono kluczowe kwestie ekonomiczne i prawne z tym związane oraz odniesiono się do wyzwań stojących przed Polską, wprowadzającą własną wersją FiT. Z uwagi na brak doświadczeń krajowych, w niektórych analizach odwołano się do przykładów z innych krajów, zwłaszcza Niemiec.

FiT ? sprawdzony instrument

Taryfy gwarantowane (FiT) to najbardziej znany i rozpowszechniony na świecie instrument wsparcia rozwoju nowych odnawialnych źródeł energii (OZE). Bazuje on na zagwarantowaniu stawki taryfy (w zł/kWh), za jaką inwestorzy mogą sprzedawać energię z OZE do sieci w ciągu 10-20 lat. Inwestorów interesuje przede wszystkim wysokość stawek (stawki początkowe podane są w ustawie), co jest zrozumiałe, bo na tej podstawie, dysponując jasnym parametrem decyzyjnym (znajomość stawki), można podjąć świadome decyzje inwestycyjne. Mniejszą uwagę poświęcają oni założeniom przyjętym w kalkulacji taryf, bo wierzą, że administracja rządowa oszacuje je dobrze. Nie zwracają też uwagi na uzasadnienie i ocenę skutków także dlatego, że to materia nader skomplikowana. Tymczasem np. dla ustawodawcy i administracji kluczowe są zasady określania stawek i ich efektywność w stosunku do innych instrumentów wsparcia OZE (systemy zielonych certyfikatów, systemy kwotowe, aukcyjne itp.), służących realizacji krajowych celów społeczno-gospodarczych i zobowiązań międzynarodowych. Aby w odniesieniu do energetyki prosumenckiej system taryf FiT działał poprawnie, administracja musi wykazać się wiedzą, wyobraźnią i odpowiedzialnością. Kilkadziesiąt krajów na świecie pokazało, że jest to możliwe i że warto.

W pełni zweryfikowane, ponad 20-letnie doświadczenia państw UE dowodzą, że prawidłowo dla danego etapu rozwoju rynku zaprojektowane zasady ustalania taryf FiT to gwarancja powstania najbardziej efektywnego kosztowo systemu wsparcia rozwoju energetyki odnawialnej, w szczególności systemów fotowoltaicznych1, oraz sprawdzony instrument spektakularnego spadku kosztów, wynoszącego 10% rocznie i więcej. Na przykładzie Polski, która nigdy wcześniej nie stosowała taryf FiT, a cały system wsparcia energii elektrycznej z OZE oparła na zielonych certyfikatach (świadectwach pochodzenia), można wykazać, że system certyfikatów w latach 2005-2014 nie doprowadził do zmniejszenia (ani tym bardziej spektakularnego, jak w krajach stosujących FiT) skali dopłat do 1 MWh energii z OZE ani do rozwoju rynku prosumenckiego. Międzynarodowa Agencja Energetyczna nie ma wątpliwości, że to taryfy FiT umożliwiły w wiodących krajach na świecie rozwój mikroźródeł i energetyki prosumenckiej z udziałem mieszkańców2 oraz dały impuls do udoskonalania technologii mikrogeneracji. Powszechne jest także przekonanie, że wsparcie w postaci taryf gwarantowanych stało się w UE głównym motorem projektów szeroko rozumianej ?energetyki obywatelskiej?, opartej na OZE, co dobitnie potwierdza ostatni raport Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego pod tytułem ?Społeczeństwo obywatelskie jako główny podmiot produkcji energii ze źródeł odnawialnych?. Także analizy wykonane przez kancelarię WKB na zlecenie polskiego Ministerstwa Gospodarki pokazują, że prosumencki model spółdzielni energetycznej najlepiej sprawdza się tam, gdzie jest możliwość sprzedaży energii (z czasem jej nadwyżek) po cenie gwarantowanej3.

Pełne wykorzystanie możliwości i zalet taryf FiT do budowania krajowego rynku prosumenckiego wymaga przede wszystkim zrozumienia ich fenomenu, zastosowania zweryfikowanych doświadczeniem zasad prawidłowego określenia stawek, a jednocześnie dostosowania ich do lokalnych warunków i unikania ewidentnie nieefektywnych, ryzykowanych lub nieprzemyślanych rozwiązań prawnych oraz wątpliwych praktyk.

Uwarunkowania ekonomiczne

Wysokość taryf FiT, co do zasady, zależy od rodzaju OZE i dojrzałości technologicznej, wielkości instalacji (mocy), a czasami także od regionu kraju z uwagi na różne zasoby i lokalizacje (integracja z budynkami). Zazwyczaj taryfy FiT określane są przedmiotowo (przypisanie do danego rodzaju OZE), a nie podmiotowo (uzależnienie od rodzaju podmiotu), choć wymagają uwzględnienia różnych modeli podatnika (podatki są elementem kosztu energii, różnym dla poszczególnych podatników). Koszty taryf (wytworzenia energii) dla małych źródeł prosumenckich wprowadzających energię do sieci są pokrywane proporcjonalnie przez wszystkich odbiorców energii, tak jak koszty energii wytworzonej w dużych źródłach konwencjonalnych i odnawialnych. Niemniej koszty taryf FiT zwyczajowo znajdują odzwierciedlenie w taryfie przesyłowej operatora systemu energetycznego, a koszty źródeł konwencjonalnych bezpośrednio na giełdzie energii. Zadaniem taryf FiT jest wprowadzenie energetyki odnawialnej, ale przede wszystkim prosumenckiej i niezależnych producentów energii na rynek.

Najpowszechniejszą metodą wyznaczania stawek taryf FiT jest koszt produkcji energii dla danego rodzaju OZE, a nawet dla danej kategorii technologii i zakresu mocy. Koszt ten nazywany w skrócie LCOE (od ang. Levelized Cost of Energy) jest kosztem uśrednionym (?rozłożonym?) energii z nowego OZE na cały okres obowiązywania taryfy (zazwyczaj 15-20 lat). Fundamentalna zasada korzystania z proprosumenckich taryf FiT, określonych na podstawie LCOE i funkcjonujących w obrocie prawnym, bazuje na relacji stawki taryfy FiT za energię z OZE płaconej przez lokalną spółkę energetyczną (tzw. sprzedawca zobowiązany) do ceny energii elektrycznej dla odbiorców końcowych, tj. z opłatami zmiennymi i podatkami. O ile uznamy definicję, że prosument jest osobą fizyczną, firmą lub jednostką nieposiadającą osobowości prawnej i będącą wytwórcą energii w mikroinstalacji w celu jej zużycia na potrzeby własne lub sprzedania, to kluczowy moment, w którym prosument decyduje się na takie zużycie energii, to osiągnięcie tzw. grid parity (na rynku detalicznym, dla źródeł przyłączonych do sieci na niskim napięciu). Jest to chwila, w której prosument płaci za energię z sieci (na niskim napięciu) więcej niż wynosi jego stawka FiT. Na przykładzie Niemiec można zauważyć, że dla prosumentów, którzy zbudowali swoje instalacje w 2010 r. (i później), wg ówcześnie obowiązujących taryf FiT, bardziej opłacalna staje się autokonsumpcja ? rysunek 1. Instalacje zbudowane w 2008 r., wg obowiązujących wtedy stawek FiT, w analogicznej sytuacji znalazły się dwa lata później ? w 2012 r.

Opisane zjawisko może mieć miejsce tylko w takiej porze dnia, kiedy w budynku użytkowanym przez prosumenta występuje zapotrzebowanie na energię w okresach, gdy jego domowa mikroinstalacja produkuje energię. Magazyny energii zwiększające autokonsumpcję energii są jeszcze drogie i wpływają znacząco na koszt LCOE. Dodatkowy ich zakup przed 2010 r. musiałby wpłynąć na wzrost FiT lub musiałby być w całości wsparty dotacją. W pozostałym czasie racjonalnie i odpowiedzialnie postępujący prosument oddaje energię do sieci po swojej stawce FiT lub energię kupuje z sieci po cenie detalicznej. Oznacza to, że w oparciu o znaną, niezmienną dla niego taryfę FiT prosument mógłby zaciągnąć kredyt i bezpiecznie zrealizować swoją inwestycje. Będąc w systemie FiT, może on dostosowywać swoje zachowania (sterując pracą mikroinstalacji) do warunków na rynku, a to oznacza wzrost przychodów w stosunku do założeń.

W efekcie korzystania z taryf FiT inwestujący wcześniej w mikroinstalacje w Niemczech byli najpierw wyłącznie producentami energii rozwijającymi rynek mikroinstalacji. Ponadto zmniejszali koszty energii LCOE (i FiT) wytwarzanych w nowo budowanych instalacjach. W rezultacie nowi inwestorzy zaczęli w sposób naturalny i z wykorzystaniem automatyki nowych mikroinwerterów stawać się świadomymi autoproducentami wskutek racjonalnego wyboru już od 2010 r. Wcześniejsi inwestorzy z wyższymi początkowymi LCOE, nie burząc swoich pierwotnych biznesplanów, opartych na wyższych FiT, korzystają z możliwości autokonsumpcji w kolejnych latach. Taryfy FiT prowadzą zatem do autokonsumpcji, ale inwestorzy w momencie podjęcia decyzji o budowie (a banki o finansowaniu) opierają się wyłącznie na znanej w danym momencie stawce FiT.

Rysunek 1 pokazuje także kolejną ważną cechę systemu taryf FiT ? tzw. degresję (spadek) kosztów i wysokości stawek FiT wraz z rozwojem rynku wywołanym stawkami FiT. W 2008 r. stawki FiT za 1 kWh energii w Niemczech były o 4 eurocenty wyższe niż cena energii ?z gniazdka?, a w 2013 r. stały się niższe o 18 eurocentów. Średnioroczna degresja kosztów i taryf FiT w latach 2008-2013 w Niemczech wynosiła 15%. W efekcie, poza wzrostem cen energii dla odbiorców, powstała dodatkowa silna zachęta do przyspieszania i zwiększania stopnia autokonsumpcji (zużycia własnego) energii wytwarzanej w mikroinstalacjach. Analogiczne modele potwierdzane są w różnym czasie w innych krajach, co najszybciej następowało w tych państwach, które mają podobne relacje cen energii, kosztów instalacji i taryf FiT. Kraje niestosujące FiT mają po zaledwie kilka tysięcy mikroinstalacji OZE (Polska nie dysponuje jeszcze tysiącem) oraz wyższe koszty LCOE. Niemcy posiadają ponad dwa miliony instalacji i niższe koszty energii z OZE, umożliwiające autokonsumpcję. Ilość mikroinstalacji i prosumentów odzwierciedla stan demokracji energetycznej i decyduje o bardziej sprawiedliwej, wręcz publicznej dystrybucji korzyści z OZE w całym społeczeństwie, co przekłada się na zaufanie i poczucie wspólnoty.

Wcześniejsze ekspertyzy dot. FiT

W Polsce określeniem kosztów LCOE dla mikro i małych instalacji OZE oraz wyznaczaniem na tej podstawie taryf FiT dopiero w 2012 r. zajął się Instytut Energetyki Odnawialnej (IEO). Wnioski zawarł w ekspertyzie wykonanej na zlecenie Ministerstwa Gospodarki. Opracowanie nosi tytuł ?Analiza możliwości wprowadzenia systemu Feed-in tariff (FiT) dla mikro i małych instalacji OZE?. Ówczesne (2012 r.) rekomendowane stawki taryf FiT dla mikroinstalacji OZE, wyliczone na okres 15 lat metodą LCOE, uśrednione i jednolite dla obszaru całego kraju, wynosiły od 0,75 do 1,5 zł/kWh. IEO postawił też tezę, że wsparcie rozwoju mniejszych instalacji OZE taryfami FiT kosztem większych systemem certyfikatów przyniesie szybsze efekty w postaci spadku kosztów w kolejnych latach, co zresztą znajduje potwierdzenie w literaturze naukowej4. Ponadto podkreślono szanse na rozwój krajowego przemysłu produkcji urządzeń dla energetyki prosumenckiej. IEO wskazał, że w dziedzinie mikroźródeł już na początku dekady zaistniało 140 firm, a polski przemysł miałby unikalną szansę również na wykorzystanie potencjału eksportowego. IEO podkreślał, że same taryfy FiT są kluczowym (ale nie jedynym) elementem znacznie szerszego systemu promocji nowej gospodarki.

Pomimo przekonujących argumentów na przepisy wprowadzające taryfy FiT dla prosumentów trzeba było czekać aż do 2015 r. Prognozowane w 2014 r. na 2016 r. koszty LCOE wynosiły 0,45-0,75 zł/kWh (dla firm płatników VAT-u, a w przypadku osób fizycznych nieodliczających VAT-u LCOE oszacowano na ok. 0,55 ? 0,90 zł/kWh). Błędem byłoby jednak przywiązywanie się wyłącznie do liczb podanych w ustawie (jest to sygnał dla pierwszych inwestorów), gdyż, zgodnie z prawem unijnym, powinny one podlegać weryfikacji minimum raz do roku, a w praktyce ? na dynamicznym rynku prosumenckim ? mogą się zmieniać nawet kilka razy rocznie, zwłaszcza w przypadku fotowoltaiki, bo tak szybko zmieniają się relacje rynkowe. Kluczowe znaczenie ma bowiem zasada ustalania ich w oparciu o dane z monitoringu rynku i generalne, ale też zmienne, założenia stawek FiT, takie jak stopa zwrotu kapitału, bo wtedy zachowane są bezpieczeństwo inwestowania i ochrona przed nieuzasadnionymi zyskami (tzw. windfall profits). Po kilku lub kilkunastu latach stosowania taryf FiT i ustabilizowaniu rynku, można, tak jak w Niemczech, wprowadzić nawet kilkuletni plan degresji taryf w cyklach miesięcznych (w latach 2014-2016 w Niemczech w przypadku fotowoltaiki stosowana jest automatyczna miesięczna degresja FiT w skali 6% rocznie).

IEO na przełomie 2014 i 2015 r. ponownie dokonał analizy wysokości taryf i skutków ich wprowadzenia. Ceny detaliczne energii dla gospodarstw domowych w Polsce są znacznie niższe niż w Niemczech (głównie za sprawą kilkukrotnie wyższych podatków), a koszty budowy instalacji prosumenckich jeszcze wyższe (z uwagi na brak efektów stosowania taryfy FiT, czyli istnienia rynku mikroinstalacji). Jednak zgodnie z oficjalną prognozą cen energii elektrycznej i założoną przez IEO degresją kosztów mikroinstalacji w efekcie wprowadzenia taryf FiT (uzasadnioną tempem spadku kosztów ? niemiecką ?krzywą uczenia się? w określonym etapie), w 2019/2020 r. możliwe będzie stopniowe przechodzenie polskich prosumentów na autokonsumpcję ? rysunek 2.

Analizując relacje cen i kosztów w Polsce oraz w Niemczech nie można zakładać, że pełna komercjalizacja energetyki prosumenckiej w Polsce może nastąpić szybko i dokona się to bez taryf FiT, ?samoczynnie? lub z wykorzystaniem tak słabych instrumentów, jak odkup energii ?prosumenckiej? za 80% ceny hurtowej (Prawo energetyczne) czy w efekcie ?rozliczenia netto? (ustawa o OZE). Zestawiając ze sobą dane z rysunku 1 i z rysunku 2, można łatwo postawić tezę, że pomimo realizacji w obu krajach tej samej dyrektywy unijnej, dotyczącej promocji OZE i celów na 2020 r., Polska pod względem dojrzałości rynku prosumenckiego jest strukturalnie o 10 lat opóźniona w stosunku do Niemiec.

Wybór nieoptymalnych instrumentów wsparcia to oczywiście tylko jeden z powodów strukturalnego zapóźnienia krajowej energetyki, które przekłada się na ogólne i po części zrozumiałe zacofanie cywilizacyjne. Trudno jednak sobie wyobrazić inicjowanie rozwoju energetyki prosumenckiej w Polsce i sterowanie urynkowieniem tej niewątpliwie przyszłościowej branży bez taryf FiT. Nie można bezrefleksyjnie zgodzić się np. z wiceministrem gospodarki odpowiedzialnym za rozwój OZE ? prof. Jerzym Pietrewiczem,  który w debacie co prawda postrzega OZE jako czynnik unowocześnienia gospodarki wymagający instrumentów wsparcia, ale jednocześnie szuka szansy rozwojowej dla Polski w korzystaniu z ?renty zacofania?, o czym mówił na konferencji PKEE5. Kraj zacofany o całą dekadę nie może czekać i liczyć na to, że jeśli inne państwo zainwestuje w rozwój, to i jemu uda się bez kosztów i dodatkowych opóźnień obierać kierunek na ?krzywą uczenia się? kraju rozwiniętego. Rentą zaufania można cieszyć się krótko, a w dłuższej perspektywie przyjdzie zapłacić za to podwójnie ? nie tylko za rozwój, ale też za import technologicznego know-how i usług oraz za ?ucieczkę? miejsc pracy.

Instrument w postaci taryf FiT pozwala na najbardziej efektywne, wolne od kosztownych obciążeń biurokratycznych inwestowanie pieniędzy w przedsięwzięcia ukierunkowane na realizację unijnych celów klimatyczno-energetycznych. W efekcie technologie OZE stają się dostępne, potrzebne i masowo rozwijane. Wtedy cały sektor odnawialnych źródeł staje się też konkurencyjny i innowacyjny w skali międzynarodowej, może korzystać z innej renty ? ?renty innowacyjności?, na co po raz pierwszy dobitnie wskazali np. autorzy raportu ?Kurs na innowacje?6. Potwierdzenie tej tezy można znaleźć także na krajowym rynku energetyki odnawialnej. Przykładem jest rozwój polskiej branży kolektorów słonecznych, która wsparta dotacjami z funduszy unijnych i ekologicznych stała się trzecim rynkiem w UE. Niestety, łatwo można też dowieść, zgodnie z zasadą dowodu odwróconego (evidence to the contrary), że skutkiem braku w Polsce taryf FiT jest o dwa rzędy wielkości niższy udział systemów fotowoltaicznych w całej UE (zaledwie 1 W na mieszkańca) oraz że rośnie ryzyko trwałego uzależnienia od importu technologicznego, także w rozproszonym segmencie prosumenckim, w którym, pomimo zapóźnienia, polskim firmom byłoby najłatwiej konkurować.

Uchwalanie ustawy o OZE z taryfami FiT dla mikroprosumentów daje nadzieję, że opóźnienie w rozwoju rynku, mające znamiona cywilizacyjnego, nie będzie się już zwiększać, o ile uda się uchwalone przepisy właściwie wdrożyć od strony prawnej.

Otoczenie prawne FiT

Ustalenie odpowiedniej wysokości i właściwe tempo zmian stawek FiT to tylko wstępny warunek ich skuteczności jako instrumentu wsparcia energetyki prosumenckiej i obywatelskiej, wprowadzanego na tradycyjny rynek, ukształtowany przez paradygmat ?centralnej elektrowni?, zaopatrującej ?biernych odbiorców energii?. Potrzebne są takie rozwiązania prawne, które w praktyce pozwolą dotychczasowemu konsumentowi skorzystać z taryf FiT i stać się faktycznym prosumentem. Jak zatem obudować system taryf FiT, aby działał efektywnie? W zasadzie chodzi o dwie kluczowe kwestie:

  • stosowanie ducha i litery prawa UE, a w szczególności dyrektywy 2009/28WE o promocji OZE i wytycznych UE o pomocy publicznej dla OZE,
  • stosowanie przejrzystych i prostych rozwiązań prawnych, bliższych prawom konsumenta niż Prawu energetycznemu, tworzonemu na potrzeby tradycyjnych koncernów energetycznych.

Dyrektywa 2009/28/WE już w preambule (ust. 1) zwraca uwagę na promocję małych, lokalnych instalacji OZE: dla zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii, wspierania rozwoju technologicznego i innowacji, a także dla tworzenia możliwości zatrudnienia oraz możliwości rozwoju regionalnego, zwłaszcza na obszarach wiejskich i odizolowanych. Także w zakresie procedur dyrektywa promuje małe źródła. Artykuł 13 ust. 1 wzywa rządy do usprawnienia i przyspieszenia procedur na odpowiednim poziomie administracyjnym, a także zapewnienia, że obciążenia administracyjne będą proporcjonalne i niezbędne. Punkt ?f? tego artykułu mówi, że obowiązkiem rządów jest ustanowienie uproszczonych i mniej kłopotliwych procedur dla mniejszych projektów oraz w stosownych przypadkach dla zdecentralizowanych urządzeń wytwarzających energię z OZE. Także wytyczne UE o pomocy publicznej dla OZE nakazują specjalne traktowanie małych instalacji odnawialnych źródeł i rezerwują dla nich możliwość skorzystania z uproszonych form wsparcia ekonomicznego, w szczególności np. z uwagi na małą skalę programu pomocy, potrzebę dywersyfikacji rynku, nieskuteczność metod przetargowych itp.

Jedynym z najbardziej uzasadnionych prawnie i bezpiecznych rozwiązań w ustawie o OZE jest zatem przeznaczanie w niej po raz pierwszy w Polsce (na zasadzie pilotażu) systemu FiT najmniejszym prosumentom, właścicielom i użytkowników źródeł o mocy do 10 kW i ograniczonym wolumenie do 800 MW.

Trudno jednak zrozumieć atak na tak skrojony na miarę system FiT ze strony rządu, co nastąpiło już po uchwaleniu ustawy o OZE (na marcowym posiedzeniu Sejmowej Komisji ds. Energetyki). W maju system ten stał się przedmiotem rządowego projektu nowelizacji ustawy o OZE. Zadziwiające jest to, że uzasadnieniem rządu do nowelizacji dokonywanej w duchu utrudnienia dostępu do instrumentu, skomplikowania procedur i uczynienia inwestycji prosumenckich w OZE nieopłacalnymi lub ryzykownymi stała się ? polityka UE. Rząd RP, proponując nowelizację w znacznej części (ekonomicznej) niekorzystną dla mikroprosumentów, wskazuje Brukselę jako winną. W argumentach strony rządowej trudno dostrzec, że to właśnie Bruksela wspiera słabszych, narażonych na ryzyko i że to rząd dostał wolną rękę, aby szczególnie wesprzeć energetykę prosumencką.

Za uzasadnieniem zmiany kluczowego założenia systemu kalkulacji taryf FiT, czyli przyjęcia realnej stopy zwrotu z inwestycji (rzekomo stopa jest zbyt wysoka, choć rząd nie określił jej dokładnie), kryje się duża doza zwykłej hipokryzji i chęć ochrony kontroli nad rynkiem energii elektrycznej znajdującym się obecnie niemal w całości w rękach państwowych koncernów. Minister gospodarki w zasadzie na stałe (w ustawie) zamierza sprowadzić stopę zwrotu do poziomu 3,58%, czyli pozbawić prosumentów jakiejkolwiek premii za ryzyko i przerzucić na nich całość ryzyka ekonomicznego. Absolutnie nie jest to zgodne (w kalkulacji stawki FiT pominięto realny składnik kosztu energii, jakim jest ryzyko) z generalnymi zasadami ustalania taryf FiT. Rząd, dążąc do restrykcyjnego obniżenia stawek FiT i przyjmując skrajnie niekorzystne interpretacje (np. stopy dyskonta), powołuje się na wytyczne UE o pomocy publicznej w odniesieniu do prosumentów, co samo w sobie, biorąc pod uwagę cele polityki unijnej i krajową praktykę, wydaje się absurdalnym uzasadnieniem.

Ministerstwo Gospodarki, jako autor projektu nowelizacji, w jej uzasadnieniu nie wyjaśnia i nie informuje o wybraniu najmniej korzystnej, nieskutecznej ścieżki określania stopy dyskonta dla wyznaczania wysokości taryf prosumenckich FiT ani o istnieniu rozwiązań alternatywnych, w pełni zgodnych, a nawet zalecanych przez UE w przypadku mikroprosumentów, które pozwoliłyby na realizację inwestycji bez ewidentnych strat ekonomicznych po ich stronie. W szczególności nie informuje opinii publicznej i adresatów pomocy, że wspomniane rozporządzenie wskazuje drogę prawną i proceduralną, w efekcie czego można by zastosować realną w polskich warunkach stopę dyskonta. Nawet w krajach o znacznie bardziej rozwiniętych i mniej ryzykownych rynkach prosumenckich stopy dyskonta przyjmują znacznie wyższe wartości. Przykładowo ostatnio zaakceptowana przez Komisję Europejską w trybie notyfikacji stopa dyskonta dla prosumentów z uwzględnieniem premii ryzyka w Danii wyniosła 10%. Poprzednie notyfikowane stopy dyskonta dla prosumentów z uwzględnieniem premii za ryzyko w Wielkiej Brytanii wynosiły od 4% do 12%, a nawet do 20% (w początkowym okresie wprowadzania tam inwestycji prosumenckich).

Przy takiej interpretacji przepisów UE i przy tak dalekim odejściu od zasad ustalania taryf FiT, kulawy system wsparcia z pewnością nie przyniesie efektów, a może być źródłem patologii, gdyż najsłabsza strona w relacji rząd ? tradycyjne przedsiębiorstwo energetyczne (konkurent prosumenta na rynku), czyli prosument, jest pozbawiony ochrony prawnej i z góry skazany na ekonomiczną porażkę. Sprawy te zostały wcześniej zgłoszone przez IEO do konsultacji projektu z 15 maja br.

Dodatkowe problemy

Jeszcze większym problem jest potraktowanie prosumenta w sposób zbliżony do tego, w jaki Prawo energetyczne traktuje duże przedsiębiorstwo energetyczne. Ustawa o OZE wyznacza pierwsze stawki FiT, zobowiązuje właściwe przedsiębiorstwa energetyczne (tzw. sprzedawców zobowiązanych) do odkupu całości zaoferowanej energii, a typ instrumentu (FiT) sam w sobie wraz z delegacją ustawową wskazuje, w jaki sposób minister gospodarki ma ustalać stawki gwarantowane i dostosowywać je do sytuacji na rynku. To jednak za mało, aby system działał poprawnie. Także projekt nowelizacji ustawy o OZE przedstawiony 15 maja przez MG, poza sferą doprecyzowującą przepisy, wprowadza szereg dodatkowych, niewiadomych i utrudnień dla najmniejszych inwestorów, np. konieczność wypełniania i składania kilku dodatkowych (w istocie zbędnych) oświadczeń, korzystania ze skomplikowanego wzoru na indywidualne wyznaczenie taryfy FiT (co jest zaprzeczeniem samej idei taryf gwarantowanych) oraz wprowadzenie szeregu parametrów trudnych do samodzielnego zdefiniowania przez prosumenta. Zniechęcające do korzystania z instrumentu FiT jest także sugerowanie podejrzeń domniemanego naruszania prawa przez prosumentów, co ma niejako uzasadnić (dać alibi) konieczność opresyjnego ich traktowania przez koncerny energetyczne, regulatora rynku energii i urzędy podatkowe. Brak transparentności i zrozumiałości przepisów oraz wątpliwości związane z intencjami rządu i opieszałością administracji nigdy nie służą wchodzeniu najmniejszych i najsłabszych podmiotów na zmonopolizowany rynek energii elektrycznej. Okoliczności te nie stwarzają warunków do efektywnego prawnego wdrożenia systemu prosumenckich taryf gwarantowanych w Polsce.

Wielką niewiadomą dla przyszłego prosumenta (beneficjenta systemu taryf gwarantowanych) jest brak znajomości treści, a nawet modelu umowy na sprzedaż energii do sieci po ustalonej cenie oraz brak wykładni przepisów podatkowych. Umowa na sprzedaż energii z przedsiębiorstwem energetycznym zobowiązanym może zawierać dodatkowe klauzule zwiększające koszty prosumenta, np. nieznane koszty bilansowania oraz inne ?haczyki?. Brak wytycznych ustawowych oraz ryzyko nieopracowania przed wejściem w życie przepisów (1 stycznia 2016 r.) zaleceń regulatora (URE), np. w postaci wzorów umów, służą ?decentralizacji kłopotów?. Ale zamiast oszczędności w systemie przenoszą znacznie większe koszty na adresata instrumentu FiT i uniemożliwiają ochronę prosumenta amatora w starciu z silnym kontrahentem profesjonalistą. Także zaangażowane w proces przyznawania taryf gwarantowanych, ale np. niedofinansowane organa administracji państwowej sprzyjać mogą pełnemu desygnowaniu zadań publicznych w ręce przedsiębiorstw energetycznych, które z natury, z uwagi na rozbieżne interesy, nie są przyjazne dla prosumenta. Prosument, a w szczególności mikroprosument, nie jest spółką prawa handlowego ani też równorzędnym partnerem w obrocie prawnym dla monopolu energetycznego i powinien być w sposób szczególny chroniony przez prawo i właściwą praktykę jego egzekwowania.

Informacja o systemie wsparcia w postaci taryf FiT adresowanych do mikroprosumentów powinna być pełna, aktualna i dostępna dla wszystkich zainteresowanych. Wymogi w zakresie informacji publicznej, zwłaszcza w odniesieniu do najmniejszych wytwórców energii z OZE, formułują ?Krajowy plan działań w zakresie energii z odnawialny źródeł energii? oraz dyrektywa o promocji OZE. Administracja publiczna, zapewniająca wsparcie sektora energetyki prosumenckiej, powinna w sposób ciągły monitorować rynek i potrzeby prosumentów. Nie umożliwią tego przepisy bezwzględnie obowiązujące w obrocie prawnym, w tym stawki FiT. Przynajmniej na początkowym etapie wdrażania taryf FiT niezbędny jest cały system prawny, wsparty działaniami administracji i instytucji publicznych.

System FiT, którego celem jest tworzenie rynku energetyki prosumenckiej, to nie tylko określona stawka za energię sprzedawaną do sieci, choć to zasadniczy i w sumie jedyny konkretny sygnał rynkowy dla inwestorów. Niemniej ważne są jasne i respektowane zasady ustalania stawek FiT (składniki wzoru na obliczenie kosztu energii ? LCOE) i ich aktualizacji. W tym kontekście równie istotny jest system monitorowania rynku prosumenckiego, w którym kluczową rolę odgrywają regulator (URE) i kontrola społeczna oraz system prawa wspierającego pozycję prosumenta w relacjach z przedsiębiorstwami zobowiązanymi i przyjazna dla prosumenta administracja, dbająca o dobre praktyki stosowania uchwalonego prawa.

Artykuł pokazuje, jak trzeba wdrażać uchwalone już prawo, aby uzyskać efekty i korzyści, których obecnie nie uda się osiągnąć w Polsce innymi metodami. Otwarte pozostaje pytanie, czy 1 stycznia 2016 r. Polska będzie w pełni gotowa na wejście w życie prosumenckich taryf FiT. Jednak tylko ich wprowadzenie da możliwość doskonalenia całego systemu i budowy energetyki prosumenckiej i obywatelskiej. Innej drogi nie ma.

Grzegorz Wiśniewski

Instytut Energetyki Odnawialnej

 

Źródła

1. Jennera S., Grob F., Indvik J.: Assessing the strength and effectiveness of renewable electricity feed-in tariffs in European Union countries. ?Energy Policy? 52/2013.

2. Rickerson W. (i in.): RE-PROSUMERS. Właściciele domów prosumentami energii z OZE ? instrumenty i polityka wsparcia. Międzynarodowa Agencja Energetyczna. 2014.

3. WKB: Analiza mająca na celu wdrożenie instytucji spółdzielni energetycznej do polskiego systemu prawa w oparciu o najlepsze praktyki państw Unii Europejskiej. Ekspertyza dla Ministerstwa Gospodarki. 2014.

4. Del Rio P.: The dynamic efficiency of feed-in tariffs; the impact of different design elements. ?Energy Policy? 41/2012.

5. Materiały z konferencji: ?Nowa ustawa OZE ? kolejny krok w kierunku urynkowienia odnawialnych źródeł energii?. Polski Komitet Energii Elektrycznej. 2015.

6. Geodecki T. (i in.): Kurs na innowacje ? jak wyprowadzić Polskę z rozwojowego dryfu. Fundacja GAP. 2013.