Rola wojewody ocenie oddziaływania na środowisko inwestycji liniowych

W myśl prawa wspólnotowego oraz zharmonizowanego z nim prawa krajowego, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) jest bardzo ważnym elementem realizacji inwestycji. Zagadnienia związane z OOŚ obecnie są przedmiotem zainteresowania i postępowania niemal wszystkich organów administracji publicznej. 

Natomiast szczególne obowiązki organów ochrony środowiska są nałożone na: wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę, sejmik województwa, marszałka województwa, wojewodę i ministra właściwego do spraw środowiska. 

Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko kończy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, która jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej „decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach”.

Wojewoda prowadzi postępowanie w sprawie OOŚ i wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla następujących infrastrukturalnych przedsięwzięć liniowych, będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (DzU z 2006 r. nr 129, poz. 902, ze zm.):

– dróg,

– linii kolejowych,

– napowietrznych linii elektroenergetycznych,

– instalacji do przesyłu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji chemicznych lub gazu.

W tych przypadkach decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się dla całego przedsięwzięcia realizowanego w granicach województwa. Postępowanie w sprawie OOŚ przeprowadza się jednokrotnie w trakcie realizacji danego przedsięwzięcia.

Postępowanie w sprawie OOŚ organ wszczyna na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia, a w jego toku określa się, analizuje i ocenia:

– bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki oraz wzajemne oddziaływanie pomiędzy nimi, a także dostępność do złóż kopalin,

– możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko,

– wymagany zakres monitoringu.

Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ prowadzący postępowanie, czyli wojewoda, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia:

– w przypadku dróg oraz linii kolejowych z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym,

– w przypadku napowietrznych linii elektroenergetycznych i instalacji do przesyłu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji chemicznych lub gazu z marszałkiem województwa oraz państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym.

Rodzaj dokumentów, w oparciu o które prowadzone jest postępowanie OOŚ, i ich zawartość jest ściśle określona przez ustawę Prawo ochrony środowiska (POŚ). Wśród tych aktów prawnych najważniejszy jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego wymaganą zawartość określa art. 52 POŚ. Jest to wielospecjalistyczne opracowanie, szczegółowo analizujące możliwości presji przedsięwzięcia na środowisko poprzez zużycie substancji i energii, przez emisję substancji i energii – zarówno na etapie realizacji, eksploatacji, jak i likwidacji przedsięwzięcia. Raport winien precyzyjnie określać elementy przyrodnicze środowiska objęte zakresem przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia w odniesieniu do analizowanych jego wariantów oraz oceniać ewentualny wpływ inwestycji na obszary objęte ochroną w ramach programu Natura 2000. Warianty planowanego przedsięwzięcia winny być przedstawione z uzasadnieniem wyboru. Należy zwracać szczególną uwagę na opis i analizę wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. W praktyce jest to bardzo często wykazywany brak w przedkładanych wnioskach i jednocześnie przyczyna skutecznych odwołań stron niezainteresowanych realizacją przedsięwzięcia. W przypadkach inwestycji liniowych, o których mowa, bardzo istotnym elementem raportu jest analiza możliwych konfliktów społecznych. Tego rodzaju przedsięwzięcia rodzą z natury rzeczy sprzeciw ze strony mieszkańców, którzy muszą zostać wywłaszczeni ze swoich nieruchomości, względnie są lub będą wskutek realizacji inwestycji narażeni na uciążliwości. Analiza konfliktów społecznych jest więc ściśle związana z analizą wariantów przebiegu danego przedsięwzięcia liniowego. Godna uwagi jest również analiza zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia pod kątem konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, gdy prognozuje się, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem władania inwestora. Z przedsięwzięć liniowych ma to zastosowanie do tras komunikacyjnych lub linii elektroenergetycznych. Warto także wspomnieć, że w przypadku infrastrukturalnych inwestycji liniowych wielką wagę ma również prawidłowo zaprojektowany monitoring oddziaływania planowanego przedsięwzięcia – zarówno na etapie budowy, jak i eksploatacji.

Postępowanie w sprawie OOŚ dla rozpatrywanych przedsięwzięć nie jest możliwe bez udziału społeczeństwa. Udział ten jest obowiązany zapewnić organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pierwszym jego działaniem jest podanie do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, następnie zaś określenie 21-dniowego terminu, w którym należy wnosić uwagi i zastrzeżenia do wniosku. Organizacje ekologiczne, chcące uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony mają 21 dni na złożenie swych uwag. W przeciwnym razie statusu strony nie zdobędą. Gdy w sprawie złożono znaczną ilość uwag lub też mamy do czynienia z dużą liczbą stron, co jest oczywiste w przypadku przedsięwzięć liniowych, organ może zorganizować rozprawę otwartą z udziałem społeczeństwa, w czasie której można zapoznać się z całością sprawy i stanowiskami poszczególnych stron. Jest to działanie fakultatywne, aczkolwiek bardzo wskazane dla prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Przed jego zakończeniem, tj. przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy mamy sprawę z udziałem ponad 20 stron, organ kolejny raz podaje do publicznej wiadomości informacje o zebraniu wszystkich dowodów w sprawie i zakończeniu procedowania. Każdorazowo podanie do publicznej wiadomości ma formę obwieszczenia wojewody, wywieszanego na 14 dni. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach umieszcza się w publicznie dostępnym wykazie, a informację o tym podaje także do publicznej wiadomości. Równolegle informacja umieszczana jest w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Wojewódzkiego oraz przekazywana każdej gminie, przez którą przebiega planowana inwestycja liniowa. 

Organ może odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przede wszystkim, gdy występuje sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Spośród analizowanych przedsięwzięć liniowych warunek ten nie dotyczy dróg krajowych, realizowanych w oparciu o ustawę z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych zwaną „specustawą” (DzU nr 80, poz. 721, ze zm.).

Bezpośrednią przesłanką do decyzji odmownej jest również nieuzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający. Należy również wspomnieć o tym, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może mieć także miejsce, gdy wnioskodawca nie wyrazi zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż określony we wniosku, który może zaproponować organ w trakcie postępowania w sprawie OOŚ. 

Przy założeniu, że wnioskodawca zwraca się do wojewody z kompletnym pod względnym formalnym wnioskiem i z raportem w pełnym zakresie, niewymagającym znaczących poprawek i wyjaśnień, a także przy założeniu, że organy współdziałające dokonują uzgodnień w czasie przewidzianym przez ustawę POŚ, tj. w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpowiednich dokumentów, mając na uwadze uwarunkowania wynikające z procedury związanej z udziałem społeczeństwa i występowaniem liczby stron powyżej 20, gdzie wymagane jest zawiadamianie stron na poszczególnych etapach postępowania w trybie obwieszczeń (art. 49 k.p.a.), to na postępowanie w sprawie OOŚ i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy liczyć standardowo ok. pół roku.

Jeżeli wnioskodawca przed wystąpieniem z wnioskiem o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zwraca się do wojewody z zapytaniem o zakres raportu, załączając informacje o planowanym przedsięwzięciu określone art. 49 ust. 1 ustawy POŚ, wojewoda występuje o odpowiednie opinie do organów współdziałających, tj. ministra właściwego do spraw środowiska i państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w przypadku rozpatrywanych przedsięwzięć drogowych i kolejowych. Może też wystąpić odpowiednio do marszałka województwa i państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w przypadkach pozostałych liniowych przedsięwzięć infrastrukturalnych. Organy te mają na wydanie opinii 14 dni, a po ich otrzymaniu wojewoda w ciągu 30 kolejnych wydaje postanowienie o zakresie raportu, na które przysługuje zażalenie. Przy uwzględnieniu konieczności powiadamiania stron poprzez odpowiednie obwieszczenia na to procedowanie należy dodatkowo założyć, w wariancie optymistycznym, ok. trzech miesięcy.

Gdy w grę wchodzi kolizja przedsięwzięcia, dla którego brak rozwiązań alternatywnych z obszarami podlegającymi ochronie w ramach Programu Natura 2000, będącego głównym narzędziem ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków, które uważa się za cenne i zagrożone w skali całej Europy, sytuacja komplikuje się jeszcze bardziej. W myśl art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU nr 92, poz. 880, ze zm.) realizacja inwestycji oddziałującej negatywnie na obszar z siedliskami lub gatunkami priorytetowymi może dojść do skutku, o ile można jej przyporządkować nadrzędny interes publiczny i po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Europejskiej, o którą występuje minister właściwy do spraw środowiska po otrzymaniu odpowiedniego wniosku od wojewody. Trudno oszacować czas, jaki należy przeznaczyć na ten etap OOŚ, bo nie ma wyznaczonych dla niego standardów terminowych (zaś z postępowania w sprawach przedsięwzięć innego rodzaju wynika, że znaczącym problemem jest wypełnienie formularza, na którym występuje się do KE o opinię). 

Z dotychczasowej praktyki Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego wynika, że najdłuższe postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji drogowej trwało 16 miesięcy. Średnio postępowanie tego rodzaju trwało ok. roku, ale zdarzyły się też sprawy prowadzone w czasie poniżej pół roku. Do teraz najkrótsze postępowanie trwało ok. trzech miesięcy (dla autostrady A2 na odcinku Trzciel – Nowy Tomyśl). 

W latach 2008-2013 na sieci dróg krajowych w obrębie woj. wielkopolskiego planowanych jest 20 przedsięwzięć o łącznej długości 372 km, z których dziewięć to inwestycje ujęte w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2008-2012. Sprawne i profesjonalne przeprowadzenie postępowań administracyjnych, które zakończą się wydaniem odpowiednich decyzji i uzgodnień umożliwi wykorzystanie środków unijnych i zaowocuje znaczącą rozbudową infrastruktury drogowej.

Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju należy zakończyć wspomnianą wyżej sprawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla linii elektroenergetycznej najwyższych napięć NN, w przypadku której postępowanie komplikują głównie konflikty wokół trasy przebiegu inwestycji i problemy związane z planowaniem przestrzennym.

Modernizacja linii kolejowych jest nieodzownym elementem utworzenia sprawnej komunikacji na terenie kraju. Obecnie toczą się trzy postępowania z tego zakresu, w tym dotyczące modernizacji linii E59 na odcinku Poznań – Szczecin – Świnoujście.

W Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim utworzono interdyscyplinarny, międzywydziałowy zespół do spraw inwestycji liniowych, w skład którego wchodzą najlepsi specjaliści. Współpracują oni ze sobą, wymieniając informacje wykorzystywane równolegle przez wiele komórek organizacyjnych. W ten sposób zapewnia się właściwe wykorzystanie informacji i osiąga się spójność działań. Rolą zespołu jest również współdziałanie w toku postępowania wyjaśniającego z klientami, zakładające poza niezbędnymi działaniami formalistycznymi również bieżące, robocze kontakty, przydatne w szczególności w analizie złożonej, wielobranżowej i jednocześnie wysoko specjalistycznej dokumentacji.

Prawidłowo prowadzone postępowanie w sprawie OOŚ to z jednej strony droga do spełnienia wymogów formalnych, wynikających z powiązania prawa ochrony środowiska z procesem realizacji inwestycji, ale trzeba też zdawać sobie sprawę, że może to być gwarancja skuteczności zabiegania o współfinansowanie tych przedsięwzięć przy wykorzystaniu instrumentów polityki strukturalnej UE. Komisja Europejska przywiązuje ogromną wagę do prawidłowego przeprowadzenia postępowania OOŚ dla projektów współfinansowanych ze środków WE. Wykazanie, że postępowanie OOŚ zostało przeprowadzone niezgodnie z wymogami prawa wspólnotowego może skutkować odrzuceniem projektu przez KE ze względów środowiskowych. I o tym trzeba pamiętać.

Piotr Florek
Wojewoda Wielkopolski