Nie mamy w kraju osobnego aktu prawnego, który regulowałby szczegółowo kwestie związane z terenami zieleni.

Ochrona zieleni i krajobrazu została w Polsce ujęta w najważniejszym akcie prawnym – w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Podobnie rzecz wygląda w innych krajach europejskich. W Traktacie Wspólnot Europejskich zapisano również, że zadaniem Wspólnoty jest zapewnienie m.in. wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego. Konstytucja RP stanowi, że Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Daje jednakże tylko ogólne wskazania do stosowania prawa. W zasadzie sprawy związane z ochroną zieleni i krajobrazu regulują w Polsce dwa akty prawne: Prawo ochrony środowiska z 27 kwietnia 2001 r. oraz Ustawa o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r. Nie mamy w kraju osobnego aktu prawnego, który regulowałby szczegółowo kwestie związane z terenami zieleni.

Prawo ochrony środowiska
Reguluje m.in. sprawy związane z planowaniem przestrzennym w powiązaniu z przepisami prawa dotyczącymi ochrony drzew i krzewów. Gminy od 2001 r. mają obowiązek przygotowywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w oparciu o inwentaryzację ekofizjologiczną. Oznacza to, że przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego należy wykorzystać opracowania ekofizjologiczne, które wskazują, gdzie trzeba usytuować tereny zieleni i co na nich powinno się znajdować. Jednak od stycznia 2004 r. wszystkie plany zagospodarowania przestrzennego zostały unieważnione. Bardziej szczegółowe regulacje odnośnie ochrony zieleni, krzewów i drzew wprowadzono w Ustawie o ochronie przyrody. Oba jednak akty prawne nie uzupełniają się, lecz istnieją jakby niezależnie. Obie ustawy zawierają luki, które należałoby uzupełnić.

Ustawa o ochronie przyrody
Zmodyfikowała przepisy dotyczące ochrony drzew i krajobrazu. Główne kompetencje w tych sprawach przypisano gminom – to władza lokalna ma gospodarować zielenią. Jednak już podstawowa wątpliwość odnosi się do samej definicji terenów zieleni, która została poszerzona przez ustawę. Za teren taki uważa się w zasadzie każde drzewo rosnące w granicach administracyjnych miasta czy wsi. Jednakże na podstawie tej definicji nie można określić, co ternem zieleni nie jest, np. na obszarach spółdzielni mieszkaniowych. Nie można uznaniowo traktować, że obszar, na którym rośnie trochę roślin, jest terenem zieleni. Musi to bowiem wynikać z jakiegoś dokumentu czy aktu prawa lokalnego. Uznaniowe definiowanie terenów zieleni rodzi określone konsekwencje prawne, bo w przypadku usunięcia drzewa z tych obszarów, trzeba uiścić podwyższoną opłatę. Tymczasem już Sąd Najwyższy w wielu swoich wyrokach kwestionował uznaniowe pojęcie terenów zieleni, wychodząc z założenia, że obszarem zieleni jest powierzchnia wynikająca z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to więc taki obszar, który został ustanowiony aktem prawa lokalnego. Prawo o ochronie przyrody wprowadziło obowiązek uzyskania zgody na usunięcie drzew z terenu nieruchomości, wprowadzając równocześnie wiele wyjątków od tej zasady. W praktyce często zdarza się, że decyzję o wycięciu lub pozostawieniu drzewa podejmuje się nie zawsze w oparciu o merytoryczne racje, przez co staje się ona w dużym stopniu uznaniowa. Wycięcie drzewa wiąże się z obowiązkowa opłatą, z tym że znów określono przedmiotowe i podmiotowe zwolnienia z tych opłat. Z obowiązku płacenia zwolniono np. wycinkę drzew owocowych. Stawki opłat uzależniono od obwodu pnia oraz od rodzaju i gatunku drzewa, co nie zawsze odzwierciedla rzeczywiste koszty i nakłady ekonomiczne związane z jego utrzymaniem. Szczegółowo reguluje to rozporządzenie Ministra Środowiska, które uzależnia wysokość opłat od zróżnicowanych kosztów produkcji poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz wielkości przyrostu obwodu pni. Nie uregulowano też zagadnień związanych z użytkowaniem wieczystym – do kogo należy wystąpić o pozwolenie na wycinkę drzewa? Do gminy czy do starostwa? Ustawa o ochronie przyrody wprowadziła możliwość dokonania nasadzeń w zamian za wycinkę w stosunku 1:1. Tymczasem gminy podchodzą do tematu nasadzeń, określając wartość drzewa. I tutaj znów panuje całkowita dowolność. W związku z tym przydałoby się opracowanie bardziej przejrzystego systemu wyceny drzew, opartego na doświadczeniach innych państw, o co od wielu lat bezskutecznie postuluje dr Halina Szczepanowska z Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa. Przy tworzeniu Ustawy o ochronie przyrody w 2004 r. dr Szczepanowska próbowała przekonać prawników do przyjęcia wartości przyrodniczej drzewa, a nie tylko handlowej, podsuwając im gotowy algorytm, ale, niestety, jej postulat odrzucono.
Alicja Kostecka

W opinii specjalistów

Czy ustawodawstwo polskie w wystarczającej mierze reguluje wszystkie kwestie związane z zakładaniem, utrzymaniem i konserwacją terenów zieleni? O odpowiedź na to pytanie poprosiliśmy prawników, ministerstwo środowiska oraz specjalistkę z zakresu wyceny drzew.


prof. dr hab. Wojciech Radecki
Instytut Nauk Prawnych PAN

Rzetelna ocena udatności regulacji prawnych chroniących drzewa i krzewy poza lasami wymagałaby obszernego studium. Skupię się więc nad jednym zagadnieniem, którego rozwiązanie w prawie obowiązującym stanowi regres w porównaniu ze stanem prawnym sprzed dwudziestu paru lat. Mam na uwadze ochronę drzew przydrożnych.
W czasie obowiązywania ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, która stworzyła prawne instrumentarium ochrony drzew i krzewów poza lasami, weszła w życie ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nadal z wieloma zmianami obowiązująca. Ta ustawa wraz z rozporządzeniem wykonawczym Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. przewidywała sensowny mechanizm ochronny odnoszący się do drzew przydrożnych. Polegał on na tym, że usuwanie drzew z pasa drogowego było możliwe tylko na podstawie planu wyrębu. Taki plan sporządzał zarząd drogi, uzgadniał go z wojewódzkim konserwatorem przyrody, po czym organ administracji (po reformie samorządowej wójt, burmistrz lub prezydent miasta) na podstawie uzgodnionego planu wyrębu mógł (nie musiał) wydać zezwolenie na usunięcie drzewa przydrożnego. Tak więc zasadność usuwania drzew przydrożnych (nikt przytomny nie postuluje zakazu usuwania drzew przydrożnych, choć czasem ze względów bezpieczeństwa i innych usuwać je trzeba) podlegała podwójnej kontroli: najpierw wojewódzkiego konserwatora przyrody (bez jego zgody o żadnym usuwaniu mowy być nie mogło), następnie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który mógł nie udzielić zezwolenia nawet wtedy, gdy konserwator uzgodnił plan wyrębu.
To racjonalne rozwiązanie zostało z naszego prawa wyeliminowane wraz z wejściem w życie ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw, kiedy utraciło moc wskazane rozporządzenie Rady Ministrów. Nie było już uzgodnienia z konserwatorem i jako środek ochronny pozostało tylko zezwolenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Po pół roku stan prawny uległ kolejnemu pogorszeniu, kiedy ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu pierwotnym zwolniła z obowiązku uzyskania zezwolenia na usuwanie drzew niszczących nawierzchnię i infrastrukturę drogową albo ograniczających widoczność na łukach i skrzyżowaniach. Praktycznie oznaczało to, że zarządy dróg mogły bez żadnej kontroli robić z drzewami przydrożnymi wszystko, co im się podobało, gdyż zawsze mogły ocenić, iż drzewo niszczy nawierzchnię lub infrastrukturę albo ogranicza widoczność na. Opamiętanie przyszło po roku, kiedy ustawą z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw przywrócono wymóg uzyskania zezwolenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na usuwanie wszelkich drzew i krzewów przydrożnych. Nie oznacza to, że nastąpił powrót do stanu prawnego z połowy lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, gdyż nie ma owej bardzo potrzebnej kontroli sprawowanej przez organ potrafiący ocenić wartość przyrodniczą drzew, jakim jest wojewódzki konserwator przyrody. Organy administracji gminnej okazują się zbyt słabe, aby przeciwstawić się naciskom drogowców. Bardzo tym organom przydałaby się pomoc wojewódzkiego konserwatora przyrody. Warto też pomyśleć nad przywróceniem tamtego rozsądnego rozwiązania.
Kończąc, powiem jeszcze, że nie przekonują mnie łzawe opowiastki osób rzekomo zatroskanych o bezpieczeństwo ruchu drogowego. Myślę bowiem, że jeżeli trzeźwy kierujący prowadzi pojazd zgodnie z wymaganiami stawianymi przez przepisy o ruchu drogowym, to żadne drzewo przydrożne krzywdy mu nie zrobi.


Irena Chojnacka
Naczelny Sąd Administracyjny

Aktualnie obowiązujące przepisy prawa w zakresie ochrony zieleni i krajobrazu, a także obszarów i obiektów chronionych są wystarczające do właściwej i faktycznej ochrony ww. obszarów, w szczególności dla organów władzy wykonawczej samorządów gminnych. Podstawą do prowadzenia prawidłowych działań jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, którego sporządzenie jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 72 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska wymagania związane m.in. z urządzaniem i kształtowaniem terenów zieleni określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Każda gmina powinna mieć opracowania/operaty odnoszące się do terenów zieleni w aspekcie wskazań co do tych elementów przyrodniczych (chodzi o drzewa i krzewy), które bezwzględnie muszą być zachowane oraz tych, które mogą zostać usunięte, a także miejsca wyznaczone do prowadzenia działań kompensacji przyrodniczej ze szczegółowym wskazaniem sposobu kompensacji (nasadzeń zastępczych). Ponadto zagadnieniami związanymi z ochroną zieleni i krajobrazu powinny zajmować się osoby z odpowiednim przygotowaniem zawodowym.
Decyzja organu zezwalająca na wycięcie drzewa lub krzewu bądź też odmawiająca zgody musi być uzasadniona merytorycznie, a podstawą jej wydania, oprócz stosownego przepisu prawa materialnego i formalnego, powinny być wskazania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku należy sporządzić ekspertyzę w oparciu o postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Nie może to być w żadnym przypadku swobodne uznanie administracyjne, niezależne od dokumentów. Ponadto charakteru uznaniowości nie może też mieć korzystanie z możliwości przesadzenia bądź też wykonanie nasadzeń zastępczych. Co do nasadzeń zastępczych gmina powinna określić jednakowe dla wszystkich podmiotów kryteria odnoszące się do wielkości nasadzeń.
Taki sposób postępowania jest umocowany w podstawowych zasadach postępowania administracyjnego, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie:
Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6).
W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7).
Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8).
Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9).
Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11).
Obowiązujące przepisy prawne dają podstawę do takich działań, a postępowanie organów we wskazany wyżej sposób wpłynie pozytywnie na realizację celów założonych przez ustawodawcę.


Sławomir Mazurek
rzecznik prasowy ministra środowiska

Ochrona terenów zieleni i zadrzewień została uregulowana w Ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU nr 92, poz. 880, z późn. zm.). Art. 5 pkt 21 tej ustawy definiuje tereny zieleni jako obszary wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym. Zatem przytoczona definicja nie odnosi się do planów zagospodarowania przestrzennego.
W odniesieniu do sposobu naliczania opłat za usuwanie drzew i krzewów informujemy, że jest on uregulowany w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (DzU nr 228, poz. 2306, z późn. zm.). Regulacja ta określa wysokość stawki za 1 cm obwodu pnia drzewa oraz wartość współczynnika różnicującego te stawki zależnie od wielkości obwodu pnia drzewa, mierzonego na wysokości 130 cm. W celu określenia wysokości opłaty za usuwanie drzew należy pomnożyć wysokość stawki za 1 cm dla danego gatunku lub rodzaju drzewa przez liczbę centymetrów obwodu pnia oraz przez współczynnik różnicujący.
Naszym zdaniem sposób ten jest bardzo prosty i przejrzysty, co więcej, wyklucza dowolność w obliczaniu stawki przy zastosowaniu zasad wskazanych w ww. rozporządzeniu.
W odniesieniu do powołania instytucji inspektora nadzoru gospodarki zieleni informujemy, że resort środowiska może rozważyć taki wniosek przy nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, o ile zostanie on sformułowany w konkretnym zapisie.


dr inż. Halina Barbara Szczepanowska
Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa, Warszawa

Wycena wartości drzew ma fundamentalne znaczenie dla gospodarki drzewostanem na terenach zurbanizowanych. Bez określenia wartości drzew nie ma motywacji do inwestowania w ich utrzymanie. Z kolei brak inwestowania w utrzymanie drzew i ich rozwój pogarsza ich kondycję i funkcjonalność. Gdy drzewa postrzega się bardziej jako uciążliwość niż majątek, usuwa się je i rzadko sadzi ponownie.
Potrzebę wyceny wartości drzew na terenach zurbanizowanych dostrzeżono w Stanach Zjednoczonych już na początku ubiegłego wieku, gdy na uniwersytecie w Michigan powstały pierwsze kryteria i założenia metody szacowania wartości drzew, która w miarę upływu czasu była doskonalona na podstawie uzyskanych doświadczeń i rozwoju wiedzy. W latach 60. metoda ta trafiła za ocean i została uznana przez sądownictwo niemieckie jako zasadna podstawa wyceny szkód dokonanych w drzewostanach na terenach miejskich. Obecnie metody wyceny drzew są sukcesywnie wprowadzane w różnych krajach europejskich (ostatnio w Danii w 2003 r.), a także pozaeuropejskich, jak np. Kanada, Australia czy Nowa Zelandia.
Mimo iż stosowane w poszczególnych krajach metody wyceny drzew różnią się znacznie, to podstawowym kryterium wspólnym dla wszystkich dotychczas opracowanych sposobów jest ustalenie wartości podstawowej wg tzw. koszów odtworzenia drzewa, przy uwzględnieniu oceny stanu zdrowia oraz funkcji drzewa w miejscu jego lokalizacji.
Inwentaryzacja i wycena drzew ma bardzo duże znaczenie dla racjonalnej gospodarki drzewostanem. Daje bowiem podstawę do planowania rozwoju i opracowania programów utrzymania drzew na terenach zurbanizowanych.
Niezmiernie ważne jest uznanie drzew na terenach publicznych jako majątku trwałego gmin, analogicznie jak w przypadku innych elementów infrastruktury. Przyczynia się to do ustalenie długoletniej strategii utrzymania i odtwarzania zasobów drzew na danym obszarze. Podstawą wyceny drzew muszą być jednakże realne wartości drzew rosnących, oparte na kosztach odtworzenia drzewa, przy uwzględnieniu jego stanu zdrowia i lokalizacji (funkcji w krajobrazie). Informacje te mogą być również traktowane jako wartości kompensacyjne w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia drzewa.
Obowiązujące obecnie w Polsce stawki opłat za usuwane drzew, których założenia zostały opracowane jeszcze w okresie gospodarki socjalistycznej, mają charakter “cen regulowanych”, ustalanych przez właściwe organy administracji rządowej w ramach określonej polityki państwa. Stawki te powinny stanowić instrument ochrony środowiska i podstawę ustalania kompensacji przyrodniczej za utracone lub zniszczone drzewa. Jednakże w porównaniu z faktycznymi kosztami produkcji materiału szkółkarskiego oraz kosztami sadzenia i pielęgnacji drzew, jednostkowe stawki opłat są albo znacznie zaniżone (grupa 1 i 2) albo drastycznie zawyżone (grupa 4). Oznacza to, iż kwoty te nie odzwierciedlają kosztów “odtworzenia”, pojmowanych jako podstawa wyceny drzew w krajach europejskich i pozaeuropejskich. Ponadto brak odniesienia do kondycji i lokalizacji uniemożliwia stosowanie tych stawek do oceny rokowania życia drzew i ich funkcji w krajobrazie, co jest niezbędne do podjęcia decyzji lokalizacyjnych, chroniących najbardziej wartościowe drzewa. Biorąc pod uwagę szerokie zastosowanie w skali światowej innych metod wyceny drzew niż stosowanych w Polsce, a także zasadność zagranicznych metod (potwierdzaną przez sądownictwo) oraz przydatność tych metod dla ochrony zasobów drzew na terenach zurbanizowanych, można sugerować, iż istnieje pilna potrzeba opracowania polskiej metody wyceny drzew, zbliżonej do metod stosowanych za granicą.