Pogląd Urzędu dotyczący zakresu inwestycji, które w związku z przyłączaniem nieruchomości do sieci obciążają przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, ewoluował, aby nabrać ostatecznie kształtu całkowicie sprzecznego z treścią i celem ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Stanowisko UOKiK-u w dużym uproszczeniu sprowadza się do przyjęcia, iż wszystkie odcinki przewodów poza granicami nieruchomości odbiorców usług są sieciami odpowiednio wodociągowymi albo kanalizacyjnymi i w związku z tym budować i utrzymywać je powinny przedsiębiorstwa. Przyłączami są zatem tylko te odcinki, które znajdują się w obrębie nieruchomości odbiorców usług i tylko te powinny być przez nich finansowane.

Postawa przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych w takich sprawach jest bardzo różna. Wiele z nich automatycznie akceptuje stanowisko UOKiK-u, jak np. jedno z przedsiębiorstw z woj. lubuskiego (decyzja Delegatury Wrocławskiej z 14 marca 2013 r. nr RWR 6/2013), które zobowiązało się do wyeliminowania praktyki zakwestionowanej przez Urząd nie tylko poprzez uznanie wszystkich odcinków przewodów aż do granicy nieruchomości odbiorcy usług za sieci odpowiednio wodociągowe i kanalizacyjne, ale nawet do wystąpienia do wszystkich gmin, w których przedsiębiorstwo to świadczy usługi, o zmianę treści regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, tak aby możliwe było odpłatne przekazywanie tych fragmentów przez inwestora na rzecz przedsiębiorstwa (sic!).

Gdy nie ma zgody

Są jednak przedsiębiorstwa, które mimo nałożenia na nie nawet niewielkich kar, nie godzą się z nadinterpretacjami Urzędu w tej sprawie i starają się bronić swych racji, składając odwołania do sądu. Tak uczyniły Wodociągi Srebrnogórske po otrzymaniu decyzji UOKiK-u Delegatura we Wrocławiu z 23 listopada 2012 r. nr RWR 37/2012 (sprawa wciąż jest w toku).

I właśnie na kanwie tej sprawy, w której nasza kancelaria reprezentuje spółkę, chciałbym przedstawić szczegółową analizę omawianego zagadnienia.

Prezes UOKiK-u, wspomnianą Decyzją nr RWR 37/2012 z 23 listopada 2012 r., uznał za ograniczającą konkurencję praktykę spółki polegającą na zobowiązywaniu odbiorców do wykonania na własny koszt części robót, niestanowiących (zdaniem prezesa UOKiK) co do zakresu prac związanych z budową przyłącza, tj. ponoszenia kosztów wykonania włączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (przez co UOKiK rozumie nie tylko samo dokonanie połączenia sieci i przyłącza, ale również budowę całego odcinka przewodu leżącego poza nieruchomością odbiorcy usług). Ponadto prezes zakwestionował praktykę spółki, polegającą na obciążaniu odbiorców usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków kosztami usunięcia awarii na przyłączu wodociągowym na odcinku zlokalizowanym poza granicą nieruchomości gruntowej usługobiorcy.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, UOKiK uznał, iż w świetle norm ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 2 pkt. 5-7, 14 i 16), odcinki przewodów znajdujące się poza granicami nieruchomości odbiorcy usług zawsze stanowią urządzenia wodociągowe albo kanalizacyjne, nigdy zaś przyłącza. Prezes Urzędu wprost stwierdził, że: przyłączem (wodociągowym i kanalizacyjnym) jest więc przewód położony w obrębie nieruchomości, przewody poza nieruchomością należą do sieci.

Ta konkluzja doprowadziła Urząd do konstatacji, iż w związku z treścią art. 5 ust. 1 i 2 oraz 15 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, które nakładają obowiązek budowy i późniejszego utrzymania urządzeń na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zaś przyłączy na osobę przyłączającą swą nieruchomość do sieci, spółka, wymagając od przyszłych odbiorców finansowania odcinków przewodów w części leżącej poza granicami ich nieruchomości, później zaś obciążając odbiorców usług kosztami usuwania awarii wskazanych odcinków, nadużywa pozycji dominującej.

Prezes Urzędu stwierdził, iż w: celu przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, przyszły odbiorca usług zobowiązany jest do wykonania tylko takiego zakresu prac, które zlokalizowane są na obszarze jego nieruchomości, a w przypadku istnienia studzienki kanalizacyjnej na terenie jego nieruchomości – do tej studzienki. Wszelkie inne roboty budowlane, takie jak wykonanie wykopów przez drogę, wykonanie wykopów celem ułożenia rury kanalizacyjnej lub wodociągowej przez drogę, wykonanie włączenia/wcinki do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, należą do zakresu prac, których koszt winna ponosić w analizowanej sprawie Spółka.

Stanowisko to zostało oparte przede wszystkim na poglądzie wyrażonym przez Sąd Najwyższy w omawianej już wielokrotnie kontrowersyjnej uchwale z 13 września 2007 r. (sygn. akt III CZP 79/07), w której SN stwierdził, że odcinek przewodu kanalizacyjnego łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy z istniejącą siecią kanalizacyjną stanowi w części leżącej poza granicą jego nieruchomości gruntowej urządzenie kanalizacyjne, i to zarówno wówczas, gdy na przyłączu nie ma studzienki (co jest w pełni zgodne z brzmieniem ustawy), jak i w sytuacji, kiedy na przyłączu studzienka znajduje się (co już jest z ustawą sprzeczne). Dodatkowo pogląd ten Urząd rozciągnął (już zupełnie bezpodstawnie) i bez uzasadnienia na przyłącze wodociągowe.

Taką wykładnię, zdaniem prezesa UOKiK-u, wspiera konieczność zachowania spójności między przepisami prawa cywilnego a definicjami zawartymi w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co ma się sprowadzać do uznania, że właściciel nieruchomości może być właścicielem jedynie przewodów trwale związanych z jego nieruchomością i odpowiada za ich prawidłowe działanie.

Spółka w swej skardze skierowanej do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie zgodziła się z opisanymi poglądami.

Powrót do definicji

Przede wszystkim przedsiębiorstwo zanegowało wykładnię ustawowych definicji przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, zakładającą, że tak kwalifikowane przewody nie mogą wykraczać poza granice nieruchomości odbiorcy usług, jako oczywiście sprzeczną z literalnym brzmieniem norm ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w szczególności zaś podkreślono, że nie uwzględnia ona różnicy w sposobie zdefiniowania obu pojęć przez ustawodawcę.

Zgodnie z ustawową definicją, przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku ? do granicy nieruchomości gruntowej. Jak widać, ustawodawca przyjął dwojakie rozumienie pojęcia ?przyłącze kanalizacyjne?, zależnie od tego, czy istnieje studzienka kanalizacyjna na nieruchomości odbiorcy usług, czy też nie. W razie jej braku kres przyłącza stanowi rzeczywiście granica nieruchomości odbiorcy usług. Jednak w przypadku istnienia studzienki granica nieruchomości, wbrew poglądowi prezesa Urzędu, zaprezentowanemu w kwestionowanej decyzji, nie ma żadnego znaczenia dla wyznaczenia granicy przyłącza kanalizacyjnego.

Przyłącze wodociągowe to z kolei odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Literalna wykładnia tego pojęcia wskazuje, iż mamy do czynienia z przewodem, który łączy sieć wodociągową (rozumianą zgodnie z definicją zawartą w ustawie jako przewody wodociągowe wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego) z wewnętrzną instalacją zlokalizowaną w nieruchomości odbiorcy usług, czyli podmiotu korzystającego z usług przedsiębiorstwa. Ustawowa definicja ?przyłącza wodociągowego?, w odróżnieniu od definicji ?przyłącza kanalizacyjnego?, jest jednolita i zupełnie abstrahuje od kwestii własności i granic nieruchomości, w jakich przewód został posadowiony. Oznacza to, iż zgodnie z przywołaną definicją w każdym wypadku przyłącze wodociągowe to odcinek przewodu od sieci wodociągowej aż do zaworu zlokalizowanego za wodomierzem głównym, bez względu na fakt, czy odcinek taki w części znajduje się poza nieruchomością odbiorcy usług (co w praktyce jest regułą), czy też wpięcie do sieci następuje w granicach nieruchomości odbiorcy (co jest sytuacją znacznie rzadszą).

Słuszność stanowiska zaprezentowanego przez Spółkę potwierdzają poglądy sądów powszechnych, sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego.

W uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 marca 2006 r. (sygn. akt III CZP 105/05) SN stwierdził: iż przyłącze spaja dwie odrębne całości prawne ? instalację należącą do sieci, czyli instalację zewnętrzną, oraz instalację wewnętrzną. Przyłącze jest elementem łączącym te dwie odrębne całości, silnie związanym fizycznie i funkcjonalnie z instalacją zarówno zewnętrzną, jak i wewnętrzną. Sąd Najwyższy dodał: iż przyłącze trudno uznać za część składową instalacji wewnętrznej odbiorcy, skoro służy połączeniu tej właśnie instalacji z siecią przedsiębiorstwa, a przy tym zwykle wykracza poza granice nieruchomości odbiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 września 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1166/10) uznał: że z treści art. 2 pkt 6 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę ? nie można wyprowadzić wniosku, że przyłączem wodociągowym jest tylko ta część przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług, która usytuowana jest na nieruchomości odbiorcy, a dalszą część przewodów należy traktować jako sieć wodociągową.

Sąd Okręgowy w Łodzi w wyroku z 6 października 2011 r. (sygn. akt III Ca 757/11), w którym rozstrzygał o ewentualnym obowiązku przejęcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odcinków przewodów wybudowanych przez odbiorcę usług, w części, w której znajdują się poza granicami nieruchomości odbiorcy, stwierdził z kolei: iż podziela tezy uchwały Sądu Najwyższego z 13 września 2007 roku tylko w zakresie w jakim SN uznał, iż w razie braku studzienki kanalizacyjnej granica nieruchomości wyznacza również granicę przyłącza kanalizacyjnego, bez rozciągania jednak wyrażonego w uchwale wnioskowania na przypadki, w których studzienka na nieruchomości została zlokalizowana. W cytowanym wyroku Sąd Okręgowy, oddalając skierowane przeciwko przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu roszczenie o przejęcie urządzeń, uznał wprost, iż: odwołując się do legalnej definicji przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, należy stwierdzić, że z całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że powód swoim powództwem, domagał się nieodpłatnego przejęcia na własność przez pozwanego przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, jako że to również przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne znajdują się częściowo, odpowiednio: przyłącze wodociągowe na długości ? 13,79 m i 12,95 m i przyłącze kanalizacyjne 3,99 m i 4,09 m, poza granicami nieruchomości powódki.

Rozpatrując analogiczne roszczenie (o przejęcie fragmentu przewodu kanalizacyjnego znajdującego się poza granicami nieruchomości odbiorcy usług, traktowanego przez przedsiębiorstwo jako fragment przyłącza, a odbiorcę jako fragment sieci) Sąd Okręgowy w Elblągu w wyroku z 11 lipca 2012 r. (sygn. akt I Ca 216/12) stwierdził, iż: w jego ocenie przyjęcie, że zamykające definicję słowa ?do granic nieruchomości gruntowej? odnosi się do wszystkich przypadków, a nie tylko sytuacji braku studzienki kanalizacyjnej, stanowiłoby wykładnię contra legem (tak też: P. Bojarski, system Lex).

Również Sąd Okręgowy w Koszalinie w wyroku z 21 lutego 2012 r. (sygn. akt VII Ca 89/12) podzielił pogląd, iż w razie istnienia na nieruchomości studzienki kanalizacyjnej przyłącze wykracza poza granice nieruchomości.

Spółka nie zgodziła się też z pozostałą argumentacją prezesa UOKiK-u, m.in. z poglądem, zgodnie z którym prawidłowa wykładnia pojęć ?przyłącze wodociągowe? i ?przyłącze kanalizacyjne?, zakładająca, że odcinki te mogą wykraczać poza granice nieruchomości odbiorcy usług, miałaby powodować niespójność regulacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z przepisami prawa cywilnego, wskazując, iż słusznie Sąd Okręgowy w Łodzi, w przywołanym już wyroku z 6 października 2011 r., wyraził pogląd, że tezy o tym, iż przyłącza mogą wykraczać poza granice nieruchomości odbiorcy usług: nie niweczy twierdzenie strony powodowej, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest lepiej przystosowane do wszystkich czynności, związanych z efektywnym korzystaniem i zapewnieniem prawidłowego stanu przyłączy, znajdujących się poza granicami nieruchomości przyłączonego podmiotu. Okoliczności takie dotyczą jedynie trudności techniczno-organizacyjnych procesu inwestycyjnego i nie oznaczają niewykonalności obowiązku w znaczeniu prawnym.

Stanowisko antykonsumenckie

Podzielając, co oczywiste, stanowisko spółki w tej sprawie, pragnę zwrócić uwagę szczególnie na podkreślony w odwołaniu antykonsumencki wydźwięk stanowiska UOKiK-u. Jeżeli przedsiębiorstwo byłoby, tak jak chce tego Urząd, zobligowane do ponoszenia kosztów budowy i utrzymania wszystkich odcinków przewodów znajdujących się poza granicami nieruchomości odbiorców (nawet tych służących wyłącznie indywidualnie oznaczonym osobom), musiałoby w kalkulacji taryfowej uwzględnić niezbędne przychody, gwarantujące możliwość realizacji przedmiotowego celu. Zatem de facto za budowę i utrzymanie przedmiotowych przewodów zapłaciliby wszyscy odbiorcy. Z jedną wszakże, ale jakże istotną różnicą. Dziś odbiorcy są zobowiązani do ponoszenia kosztów związanych z budową i utrzymaniem ich własnych przyłączy, bez względu na to, czy wykraczają poza granice nieruchomości. Ponoszą zatem koszty zindywidualizowane, rzeczywiście związane z budową i utrzymaniem przewodów, które służą świadczeniu usług na ich rzecz. Tymczasem wg koncepcji zaproponowanej przez prezesa UOKiK-u, koszty budowy i utrzymania tych odcinków powinny zostać wliczone do ceny wody i ścieków oraz dla wszystkich winny być równe, bez względu na to, czy odbiorcą jest osoba fizyczna, której nieruchomość jest zaopatrywana poprzez kilkunastometrowe przyłącze, czy też odbiorca przemysłowy, korzystający z przyłącza o długości kilkuset metrów i odpowiednio dużej średnicy.

Już tylko na marginesie należy wskazać, jakie skutki będzie miała przyjęta przez prezesa UOKiK-u koncepcja dla przebiegu procesu inwestycyjnego. Trzeba bowiem pamiętać, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane realizować tylko te inwestycje, które zostały ujęte w zatwierdzonym przez radę gminy wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń. Zatem budowa przedmiotowych odcinków (nawet bardzo krótkich), jednak zakwalifikowanych jako sieci, będzie najpierw wymagała ujęcia ich w planie. Co więcej uznanie, iż wszystkie przewody znajdujące się poza nieruchomościami odbiorców usług są urządzeniami (sieciami) wodociągowymi albo kanalizacyjnymi, powoduje również, że ich budowa będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy budowa przyłączy wymaga tylko zgłoszenia. To wszystko spowoduje znaczne wydłużenie procesu przyłączania nieruchomości do sieci.

Dlatego wydaje się, że w przedmiotowej sprawie niezbędne jest jednoznaczne rozstrzygnięcie problemu przez Sąd Najwyższy i w postępowaniu zainicjowanym przez Wodociągi Srebrnogórskie taka szansa istnieje.

Konkluzje

Reasumując rozważania zawarte w obu częściach niniejszego artykułu, po pierwsze, należy zachęcić przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do analizy swoich działań pod kątem zasad ochrony konkurencji i konsumentów. Dotyczy to zwłaszcza treści umów zawieranych z odbiorcami usług i klauzul w nich zawartych. Nie da się bowiem ukryć, iż wielokrotnie, często nieświadomie, przedsiębiorstwa dopuszczają się oczywistych naruszeń ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, narażając się na kary, przy tym paradoksalnie najczęściej nie czerpiąc z kwestionowanych praktyk żadnej korzyści (należy pamiętać, iż złamaniem ustawy jest samo stworzenie sytuacji potencjalnie umożliwiającej osiągnięcie takiej korzyści, nie zaś jej faktyczne osiągnięcie).

Po drugie, trzeba zachęcić przedsiębiorstwa do podejmowania prób obrony przed tymi poglądami Urzędu, które są kontrowersyjne albo wprost stanowią nadinterpretację przepisów. Tylko dokonanie wykładni sądowej umożliwi bowiem jednoznaczne zidentyfikowanie tych praktyk, które rzeczywiście są sprzeczne z prawem i przeciwstawienie się poglądom UOKiK-u, które nie są uzasadnione. A trzeba dodać, że UOKiK potrafi czasem sformułować tezy, które mogą naprawdę wprawić w osłupienie. Przykładowo Delegatura w Poznaniu w decyzji nr RPZ-19/2012z 31 sierpnia 2012 r., negując działania przedsiębiorstwa pobierającego opłatę dodatkową za przekroczenie parametrów jakościowych w nieczystościach ciekłych, uznała, iż przedsiębiorstwo co prawda nie złamało żadnej normy prawnej, ale bezprawność jego działań przejawia się w naruszeniu dobrych obyczajów w relacjach z konsumentami i w nałożeniu na konsumentów dodatkowych obowiązków o charakterze finansowym, których nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Urząd wprost stwierdził, iż nie kwestionuje ani wysokości, ani sposobu kalkulacji tego rodzaju opłat, ale sam fakt ich pobierania. Posługując się taką argumentacją, można de facto zanegować każde działanie, opierając się na subiektywnym przekonaniu, co do naruszenia dobrych obyczajów. Ta sama delegatura w Decyzji nr RPZ 28/2011 z 16 listopada 2011 r., negując możliwość pobierania pozataryfowych opłat związanych z przyłączeniem nieruchomości nowych odbiorców do sieci, jednocześnie niejako na marginesie stwierdziła: iż rozporządzenie taryfowe nie przewiduje wliczania kosztów takich jak np. wydawanie warunków technicznych na wykonanie przyłącza wodociągowego/bądź kanalizacyjnego oraz odbiór techniczny zakończonych inwestycji, w cenę wody lub ścieków (m3), czy w stawkę opłat abonamentowych. Zatem z jakich środków przedsiębiorstwo winno finansować takie działania ? z marży zysku?

Z takimi właśnie poglądami należy polemizować, gdyż ich akceptacja prowadzi do istotnych utrudnień w normalnym funkcjonowaniu przedsiębiorstw.

Po trzecie, niezbędne wydaje się doprowadzenie do zmian legislacyjnych, bowiem jak wynika z niniejszego artykułu, a także z rozmów z przedstawicielami samego Urzędu, wprowadzenie do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę rozwiązań funkcjonujących choćby w Prawie energetycznym, pozwoliłoby ?zalegalizować? wiele praktyk jak najbardziej słusznych od strony celowościowej, a budzących wyłącznie zastrzeżenia formalne UOKiK-u.

mec. Łukasz Ciszewski, Kancelaria Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy