Właściwość organów i zgłaszanie szkód
Odpowiedzialność za szkody w środowisku
Odpowiedzialność za szkody w środowisku, ustanowiona przepisami ustawy z 13 kwietnia 2007 r. (DzU nr 75, poz. 493), ma charakter głównie administracyjno-prawny, co wynika z faktu, że egzekwowana jest przede wszystkim za pomocą instrumentów prawnych o takim właśnie charakterze i przez wskazane organy administracji.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i ich naprawę jest wojewoda. Przyjmując takie założenie, ustawa podtrzymała zmienianą ostatnio konstrukcję podziału kompetencji pomiędzy organy administracji w sprawach związanych z ochroną środowiska, gdzie organom administracji rządowej przyznawane są głównie funkcje nadzorcze. Jedynym wyjątkiem są działania związane z postępowaniem z organizmami genetycznie modyfikowanymi, gdzie organem właściwym jest minister środowiska.
W sytuacji, gdy szkoda w środowisku lub bezpośrednie nią zagrożenie wystąpiły na obszarze dwóch lub więcej województw, właściwy jest wojewoda, który pierwszy powziął informację o ich wystąpieniu. Powinien on wówczas podjąć niezbędne działania w porozumieniu z innymi wojewodami, na których obszarze działania wystąpiła szkoda lub zagrożenie nią (art. 7 ust. 2 i 3). Jest to dość nietypowe, ale słuszne rozwiązanie ewentualnych sporów o właściwość. Argumentem przemawiającym za nim jest częsta konieczność natychmiastowego podejmowania odpowiednich działań, bowiem jakakolwiek zwłoka mogłaby powodować zdecydowane pogorszenie sytuacji. Należy jednak zauważyć, że może zdarzyć się sytuacja, w której zobowiązany organ będzie powstrzymywał się od podjęcia działań, licząc na to, że podejmie je inny wojewoda.
Pewnego rodzaju zabezpieczeniem przed takim działaniem jest instytucja zgłaszania bezpośrednich zagrożeń szkodą i zaistniałych szkód. Artykuł 24 ust. 1 ustawy zakłada bowiem, iż organ ochrony środowiska jest obowiązany od każdego przyjąć zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku. Kolejny przepis (art. 24 ust. 2) stwierdza natomiast, że jeśli zagrożenie dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna. Przedłożenie zgłoszenia niejako „upublicznia” sprawę i tym samym ogranicza możliwość niepodejmowania niezbędnych działań.
Zgłaszanie szkód
Sama instytucja zgłaszania szkód jest konstrukcją dość ciekawą, dającą podstawę do formułowania pewnych uwag. Wprowadzono ją do ustawy przy wykonaniu zobowiązania wynikającego z art. 12 dyrektywy 2004/35. Przepis ten zakłada, iż osoby fizyczne lub prawne, które są narażone lub zostały dotknięte szkodami wyrządzonymi środowisku naturalnemu, ewentualnie są zainteresowane podejmowaniem decyzji odnoszących się do takich szkód czy też stwierdzają naruszenie prawa w tym zakresie, powinny być uprawnione do przedkładania właściwym władzom wszelkich uwag związanych z przypadkami szkód wyrządzanych środowisku naturalnemu lub bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem takich szkód, których są im znane, a także do żądania podjęcia działań przez właściwe władze. Podmioty takie powinny mieć również możliwość skorzystania z procedur odwoławczych w sądzie (podobnej instytucji) w celu oceny decyzji, działań lub zaniechania działania właściwych władz pod kątem ich proceduralnej i merytorycznej zgodności z prawem.
Przepisy zawarte w art. 24 ustawy o szkodach mają realizować wskazane obowiązki, wprowadzając niejako dwie kategorie podmiotów uprawnionych do przedłożenia zgłoszenia. Zgodnie z ust. 1 są to wszystkie podmioty dotknięte zagrożeniem lub szkodą, natomiast w oparciu o ust. 2 – organizacje ekologiczne lub organy administracji, działające w interesie środowiska traktowanego jako dobro wspólne. Ustęp 1 nie jest jednoznacznie sformułowany, jednak ograniczenie wskazane wyżej (uprawnienie dotyczy podmiotów bezpośrednio zainteresowanych) należałoby wyprowadzić z porównania treści obu przepisów (ust. 1 i 2), a także z treści art. 12 dyrektywy (art. 12 ust. 1 pkt 1 mówi wyraźnie o osobach fizycznych lub prawnych, które zostały dotknięte szkodami lub mogły zostać nimi dotknięte). Wobec powyższego zgłoszenie w oparciu o ust. 1 mógłby złożyć każdy, kto szkodą w środowisku w rozumieniu ustawy byłby dotknięty w tym sensie, że szkoda taka spowodowałaby lub mogła spowodować dla niego szkodę na mieniu lub osobie. Natomiast organizacja ekologiczna lub organ administracji nie muszą być już bezpośrednio dotknięci szkodą czy zagrożeniem, powinni jednak wykazać zagrożenie lub szkodę w środowisku. Od obu bowiem grup podmiotów art. 24 ust. 3 wymaga zawarcia w zgłoszeniu, w miarę możliwości, dokumentacji potwierdzającej wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku bądź wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska. Przede wszystkim jednak zgłoszenie powinno zawierać imię i nazwisko albo nazwę podmiotu zgłaszającego i jego adres zamieszkania (siedziby) oraz określenie rodzaju, opis, wskazanie miejsca i datę wystąpienia bezpośredniego zagrożenia lub samej szkody.
Niezbędny zapis
Ustawa zakłada, że odmowa uznania zgłoszenia powinna mieć formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Konstrukcja ta wygląda na niekonsekwentną, bowiem w przypadku określonym w ust. 1 ustawa nie daje zgłaszającym podmiotom statusu strony w ewentualnie wszczętym przez wojewodę postępowaniu. Taki wniosek można byłoby wyprowadzić z treści art. 24 ust. 6: podmioty wymienione w ust. 2, które dokonały zgłoszenia, mają prawo uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Jednak taki wniosek byłby zbyt daleko idący i nie wydaje się, że wskazany przepis mógłby wyłączyć art. 28 k.p.a. (ustalający, kto może być stroną postępowania administracyjnego). Jeżeli szkoda zagraża lub dotknęła zgłaszającego w sposób wskazany wyżej, to niewątpliwie ma on interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu wszczętym przez wojewodę i w takim sensie jego zgłoszenie można byłoby potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5 organ, uznając zgłoszenie za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania tzw. decyzji zobowiązującej (art. 15 ust. 1), a w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. W takim kontekście przepis ust. 6 jest niezbędny dla wskazania, że zgłaszająca organizacja lub organ mogą brać udział w postępowaniu na prawach strony, a nie jako strona, gdyż wykazanie posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. byłoby trudne. Jest też niezbędny ze względu na wymagania dyrektywy stwierdzające, iż takie uprawnienia należy przyznać organizacji ekologicznej.
Rozstrzyganie o przyjęciu bądź odmowie przyjęcia zgłoszenia w drodze postanowienia, które zgodnie z k.p.a. musi być przekazane zainteresowanym, spełnia wymóg dyrektywy przekazywania zgłaszającym takich informacji. Kopia zgłoszenia (ale tylko uznanego) powinna być przez organ przekazana Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, zobowiązanemu do prowadzenia ewidencji różnych zgłoszeń wymaganych ustawą.
prof. dr hab. Marek Górski
kierownik Zakładu Prawa Ochrony Środowiska, Uniwersytet Łódzki
Śródtytuły od redakcji
Odpowiedzialność za szkody w środowisku, ustanowiona przepisami ustawy z 13 kwietnia 2007 r. (DzU nr 75, poz. 493), ma charakter głównie administracyjno-prawny, co wynika z faktu, że egzekwowana jest przede wszystkim za pomocą instrumentów prawnych o takim właśnie charakterze i przez wskazane organy administracji.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i ich naprawę jest wojewoda. Przyjmując takie założenie, ustawa podtrzymała zmienianą ostatnio konstrukcję podziału kompetencji pomiędzy organy administracji w sprawach związanych z ochroną środowiska, gdzie organom administracji rządowej przyznawane są głównie funkcje nadzorcze. Jedynym wyjątkiem są działania związane z postępowaniem z organizmami genetycznie modyfikowanymi, gdzie organem właściwym jest minister środowiska.
W sytuacji, gdy szkoda w środowisku lub bezpośrednie nią zagrożenie wystąpiły na obszarze dwóch lub więcej województw, właściwy jest wojewoda, który pierwszy powziął informację o ich wystąpieniu. Powinien on wówczas podjąć niezbędne działania w porozumieniu z innymi wojewodami, na których obszarze działania wystąpiła szkoda lub zagrożenie nią (art. 7 ust. 2 i 3). Jest to dość nietypowe, ale słuszne rozwiązanie ewentualnych sporów o właściwość. Argumentem przemawiającym za nim jest częsta konieczność natychmiastowego podejmowania odpowiednich działań, bowiem jakakolwiek zwłoka mogłaby powodować zdecydowane pogorszenie sytuacji. Należy jednak zauważyć, że może zdarzyć się sytuacja, w której zobowiązany organ będzie powstrzymywał się od podjęcia działań, licząc na to, że podejmie je inny wojewoda.
Pewnego rodzaju zabezpieczeniem przed takim działaniem jest instytucja zgłaszania bezpośrednich zagrożeń szkodą i zaistniałych szkód. Artykuł 24 ust. 1 ustawy zakłada bowiem, iż organ ochrony środowiska jest obowiązany od każdego przyjąć zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku. Kolejny przepis (art. 24 ust. 2) stwierdza natomiast, że jeśli zagrożenie dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna. Przedłożenie zgłoszenia niejako „upublicznia” sprawę i tym samym ogranicza możliwość niepodejmowania niezbędnych działań.
Zgłaszanie szkód
Sama instytucja zgłaszania szkód jest konstrukcją dość ciekawą, dającą podstawę do formułowania pewnych uwag. Wprowadzono ją do ustawy przy wykonaniu zobowiązania wynikającego z art. 12 dyrektywy 2004/35. Przepis ten zakłada, iż osoby fizyczne lub prawne, które są narażone lub zostały dotknięte szkodami wyrządzonymi środowisku naturalnemu, ewentualnie są zainteresowane podejmowaniem decyzji odnoszących się do takich szkód czy też stwierdzają naruszenie prawa w tym zakresie, powinny być uprawnione do przedkładania właściwym władzom wszelkich uwag związanych z przypadkami szkód wyrządzanych środowisku naturalnemu lub bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem takich szkód, których są im znane, a także do żądania podjęcia działań przez właściwe władze. Podmioty takie powinny mieć również możliwość skorzystania z procedur odwoławczych w sądzie (podobnej instytucji) w celu oceny decyzji, działań lub zaniechania działania właściwych władz pod kątem ich proceduralnej i merytorycznej zgodności z prawem.
Przepisy zawarte w art. 24 ustawy o szkodach mają realizować wskazane obowiązki, wprowadzając niejako dwie kategorie podmiotów uprawnionych do przedłożenia zgłoszenia. Zgodnie z ust. 1 są to wszystkie podmioty dotknięte zagrożeniem lub szkodą, natomiast w oparciu o ust. 2 – organizacje ekologiczne lub organy administracji, działające w interesie środowiska traktowanego jako dobro wspólne. Ustęp 1 nie jest jednoznacznie sformułowany, jednak ograniczenie wskazane wyżej (uprawnienie dotyczy podmiotów bezpośrednio zainteresowanych) należałoby wyprowadzić z porównania treści obu przepisów (ust. 1 i 2), a także z treści art. 12 dyrektywy (art. 12 ust. 1 pkt 1 mówi wyraźnie o osobach fizycznych lub prawnych, które zostały dotknięte szkodami lub mogły zostać nimi dotknięte). Wobec powyższego zgłoszenie w oparciu o ust. 1 mógłby złożyć każdy, kto szkodą w środowisku w rozumieniu ustawy byłby dotknięty w tym sensie, że szkoda taka spowodowałaby lub mogła spowodować dla niego szkodę na mieniu lub osobie. Natomiast organizacja ekologiczna lub organ administracji nie muszą być już bezpośrednio dotknięci szkodą czy zagrożeniem, powinni jednak wykazać zagrożenie lub szkodę w środowisku. Od obu bowiem grup podmiotów art. 24 ust. 3 wymaga zawarcia w zgłoszeniu, w miarę możliwości, dokumentacji potwierdzającej wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku bądź wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska. Przede wszystkim jednak zgłoszenie powinno zawierać imię i nazwisko albo nazwę podmiotu zgłaszającego i jego adres zamieszkania (siedziby) oraz określenie rodzaju, opis, wskazanie miejsca i datę wystąpienia bezpośredniego zagrożenia lub samej szkody.
Niezbędny zapis
Ustawa zakłada, że odmowa uznania zgłoszenia powinna mieć formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Konstrukcja ta wygląda na niekonsekwentną, bowiem w przypadku określonym w ust. 1 ustawa nie daje zgłaszającym podmiotom statusu strony w ewentualnie wszczętym przez wojewodę postępowaniu. Taki wniosek można byłoby wyprowadzić z treści art. 24 ust. 6: podmioty wymienione w ust. 2, które dokonały zgłoszenia, mają prawo uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Jednak taki wniosek byłby zbyt daleko idący i nie wydaje się, że wskazany przepis mógłby wyłączyć art. 28 k.p.a. (ustalający, kto może być stroną postępowania administracyjnego). Jeżeli szkoda zagraża lub dotknęła zgłaszającego w sposób wskazany wyżej, to niewątpliwie ma on interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu wszczętym przez wojewodę i w takim sensie jego zgłoszenie można byłoby potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5 organ, uznając zgłoszenie za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania tzw. decyzji zobowiązującej (art. 15 ust. 1), a w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. W takim kontekście przepis ust. 6 jest niezbędny dla wskazania, że zgłaszająca organizacja lub organ mogą brać udział w postępowaniu na prawach strony, a nie jako strona, gdyż wykazanie posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. byłoby trudne. Jest też niezbędny ze względu na wymagania dyrektywy stwierdzające, iż takie uprawnienia należy przyznać organizacji ekologicznej.
Rozstrzyganie o przyjęciu bądź odmowie przyjęcia zgłoszenia w drodze postanowienia, które zgodnie z k.p.a. musi być przekazane zainteresowanym, spełnia wymóg dyrektywy przekazywania zgłaszającym takich informacji. Kopia zgłoszenia (ale tylko uznanego) powinna być przez organ przekazana Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, zobowiązanemu do prowadzenia ewidencji różnych zgłoszeń wymaganych ustawą.
prof. dr hab. Marek Górski
kierownik Zakładu Prawa Ochrony Środowiska, Uniwersytet Łódzki
Śródtytuły od redakcji
