Wspólny projekt OZE realizowany na terytorium UE

 Im większy rynek, tym większe możliwości dla działań efektywnościowych ekonomicznie. Pomimo iż filarem UE jest wspólny rynek wewnętrzny, to w dyrektywie 2009/28/WE jeszcze nie zdecydowano się na ogólnounijny rynek wartości związanych z energetyką odnawialną. To powoduje, iż niezbędne stało się wprowadzenie mechanizmów okresu przejściowego pomiędzy rynkami krajowymi a wspólnym rynkiem. Jednym z przykładów takiego społeczno-ekonomicznie uzasadnionego mechanizmu jest konstrukcja wspólnego projektu. Jego zastosowanie w celu rozwoju energetyki odnawialnej jest czymś oczywistym i wartym rozważenia na tle regulacji prawa unijnego w kontekście projektowanego prawa polskiego.

Dla Polski w pierwszej fazie wdrażania zrównoważonej gospodarki niskoemisyjnej, szczególne znaczenie ma wspólny projekt OZE, realizowany na terytorium UE. Może on być wykorzystany zarówno do przeprowadzenia inwestycji w OZE na terytorium RP, jak również może zostać wykorzystany przez podmioty krajowe do realizacji inwestycji w innym państwie członkowskim. Rozważany mechanizm należy zarówno do projektowych instrumentów elastycznych, jak i do form współpracy pomiędzy państwami członkowskimi. Rodzi to pewne konsekwencje, których świadomość jest niezwykle przydatna przy konstruowaniu prawa polskiego, a następnie przy realizacji wspólnych projektów.

 

Zastosowanie takich mechanizmów jak wspólny projekt OZE realizowany na terytorium UE czy wspólny projekt OZE na terytorium państwa trzeciego, jest oczywiste w przypadku nadmiernych kosztów osiągnięcia pełnego celu wyłącznie środkami wewnętrznymi danego państwa. Jeżeli krajowy system wsparcia energetyki odnawialnej nie wystarcza, pojawia się potrzeba zastosowania mechanizmów elastycznych jako dodatkowej opcji. Następuje wykorzystanie różnic pomiędzy państwami w celu realizacji określonych zadań, przy obopólnej korzyści.

Omawiając zagadnienie wspólnego projektu OZE, należy zdawać sobie sprawę z korzeni konstrukcji prawnej przyjętej przez prawodawcę unijnego w dyrektywie 2009/28/WE. Bez uświadomienia sobie tego oraz bez skorzystania z doświadczeń wynikających z funkcjonowania prawa międzynarodowego, niezwykle trudno będzie wdrożyć taki projekt. Analizowany instrument nie jest nowym pomysłem. Jego pierwowzór stanowi koncepcja wspólnie wdrażanych działań, posiadająca dwie odmiany.

 

Pierwsza sprowadza się do działania podmiotów, których państwa są zobowiązane do pewnych działań i nosi nazwę mechanizmu wspólnych wdrożeń – Joint Implementation. Jest to instrument elastyczny globalnego prawa klimatycznego, przewidziany w art. 6 protokołu z Kioto. Najogólniej można scharakteryzować JI jako wspólne przedsięwzięcie podmiotów, zwykle prywatnych, które mają interes w realizacji pewnego projektu, ze względu na obowiązki wynikające z prawa międzynarodowego i prawa krajowego. Projekt jest zależny od linii bazowej, a jego cel stanowi dodatkowa i mierzalna redukcja emisji. Państwami uczestniczącymi mogą być tylko strony protokołu z Kioto, zobowiązane do redukcji i ograniczenia emisji. W tym zakresie mechanizm JI jest pierwowzorem dla wspólnego projektu OZE, realizowanego przez podmioty unijne na terytorium jednego z państw członkowskich.

 

Doświadczenia ze stosowania mechanizmu JI wskazują, iż tam, gdzie mamy do czynienia z pewnymi barierami w wykreowaniu wspólnego rynku a zarazem istnieje wspólny cel, można pokusić się o wspólną aktywność podmiotów prywatnych ponad granicami państw w celu realizacji celu publicznego.

Drugą odmianą koncepcji wspólnych wdrażanych działań jest mechanizm czystego rozwoju – Clean Development Mechanizm (CDM). Został on przewidziany w art. 12 protokołu z Kioto i stanowi kolejny mechanizm elastyczny. Jest niezwykle podobny w konstrukcji do mechanizmu JI. Jednak projekt realizuje podmiot prywatny państwa wymienionego w Załączniku I do Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (które ma pułap emisyjny) na terytorium innego państwa niewymienionego w tym załączniku ( które nie ma pułapu emisyjnego). Inwestycja ma na celu redukcję, uniknięcie lub pochłanianie gazów cieplarnianych. W tym zakresie mechanizm CDM jest pierwowzorem wspólnego projektu OZE, realizowanego przez podmiot państwa członkowskiego na terytorium państwa trzeciego, czyli poza terytorium unijnym. Tego typu wspólne przedsięwzięcia energetyczne mają istotne znaczenie dla transferu technologii oraz współpracy z państwami trzecimi w zakresie rozwoju energetyki odnawialnej. Jest to jeden z mechanizmów bliskiego związania państw trzecich z UE. Następuje integracja regionalnych rynków energetycznych państw sąsiednich ze wspólnym rynkiem UE, co jest niezwykle ważne dla wspólnego obszaru regulacji i funkcjonowania Europejskiej Wspólnoty Energetycznej. Inwestycje energetyczne tego typu mogą stanowić impuls do zastosowania w większym zakresie postanowień Traktatu Karty Energetycznej.

Z pewnością wspomniane rodzaje działań inwestycyjnych są niezwykle atrakcyjne, głównie dzięki dodatkowym bodźcom, które wiążą się z uzyskaniem wartości, mającej znaczenie przy realizacji obowiązków nałożonych w prawie krajowym.

 

Na poziomie unijnym zagadnienie wspólnych projektów OZE uregulowano przez dyrektywę 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającą i w następstwie uchylającą dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE. Analizowany mechanizm jest częścią większego filaru współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, o którym prawodawca wspomina w pkt 25 i w pkt 35 preambuły do dyrektywy (preambuła nie ma charakteru normatywnego, jednak jest niezwykle pomocna przy interpretacji postanowień normatywnych dyrektywy). Cześć wspomnianego filaru współpracy nie posiada bezpośredniego charakteru majątkowego i wiąże się, przykładowo, z wymianą informacji. Natomiast część będzie powiązana z aspektem majątkowym, choćby wspólne projekty OZE realizowane na terytorium UE. Część instrumentów współpracy nie będzie miała wpływu na wypełnianie obowiązku osiągnięcia celu. Natomiast niektóre mogą mieć taki wpływ. Do tych ostatnich prawodawca zalicza: transfer statystyczny między państwami członkowskimi, wspólne projekty i wspólne systemy wsparcia.

 

O ile zasadniczo wszelkie formy współpracy dwustronnej i wielostronnej są preferowane przez prawodawcę unijnego, o tyle mechanizmy, które wpływają na wypełnianie obowiązku osiągnięcia indywidualnych celów poszczególnych państw członkowskich zostały enumeratywnie wymienione w dyrektywie. W treści analizowanego aktu unijnego uregulowano zasady tych form współpracy.

Kwestia uregulowania przez prawodawcę unijnego pewnych form współpracy pomiędzy państwami członkowskim jest oczywistą konsekwencją wspólnego celu unijnego w zakresie rozwoju OZE. Wspólna aktywność jest ze wszech miar pożądana. Dodatkowym powodem, dla którego zdecydowano się na tak szerokie unormowanie pewnych form współpracy jest konieczność kierowania się efektywnością ekonomiczno-społeczną przy realizacji celu unijnego. Oczywiste jest, iż działania wewnętrzne państw członkowskich w postaci krajowych systemów wsparcia będą posiadały podstawowe znaczenie. Aczkolwiek w przypadku niektórych państw członkowskich mogą okazać się niewystarczające do osiągnięcia indywidualnych celów. Z drugiej strony inne państwa członkowskie dysponują znaczącym potencjałem rozwoju OZE. Niezbędne jest zaprojektowanie i wdrożenie odpowiednich mechanizmów. Połączenie wzajemnych potrzeb i możliwości wymagałoby zasadniczo przygotowywania umów międzynarodowych pomiędzy zainteresowanymi państwami. Zawieranie takich umów może być niezwykle żmudne, kosztowne i czasochłonne. Aby usprawnić i uprościć współpracę, prawodawca unijny przewidział ramy współpracy w dyrektywie 2009/28/WE. Stanowi to istotne uproszczenie dla zainteresowanych państw członkowskich.

 

Kolejnym argumentem za wprowadzeniem mechanizmów współpracy jest dążenie do coraz bliższych kontaktów w zakresie rozwoju OZE i zbliżanie ich interesów. Mechanizmy takie można uznać za namiastkę wspólnego rynku.

Prawodawca unijny, pomimo wcześniejszej propozycji, nie zdecydował się ostatecznie na stworzenie wspólnego unijnego rynku wartości związanych z energetyką odnawialną. Uznano, iż państwa członkowskie mają różny potencjał w zakresie OZE i na szczeblu krajowym posługują się różnymi systemami wspierania. Wspólny rynek znacząco mógłby się przyczynić do wzrostu efektywności ekonomiczno-społecznej podczas realizacji celu ogólnounijnego w wysokości 20% udziału OZE w całkowitej konsumpcji energii w 2020 r. Rynek wewnętrzny jest podstawą funkcjonowania UE. Skoro istnieje rynek wewnętrzny i jest motorem zmian w sektorze gazu i sektorze elektroenergetycznym, to powinien być również odnosić się do wartości związanych z energetyką odnawialną. Sprzeciw państw członkowskich spowodował, iż przez dyrektywę 2009/28/WE nie wprowadzono ogólnounijnego rynku. Bynajmniej nie oznacza, to, iż zrezygnowano z tego zamysłu. Uznano, iż należy wprowadzić okres przejściowy pomiędzy rynkami krajowymi a wspólnym rynkiem. Charakterystyczne dla wspomnianego okresu przejściowego są takie mechanizmy jak wspólne projekty OZE realizowane na terytorium UE. Pracodawca unijny w ten sposób przekazał inicjatywę tworzenia wspólnego rynku państwom członkowskim. Jeżeli podmioty prywatne będą widziały korzyści we wspólnym rynku wartości związanych z OZE, zaczną przekonywać państwa do wspólnych inicjatyw.

 

Jak zauważył prawodawca unijny w preambule do dyrektywy 2009/28/WE, większość państw członkowskich stosuje systemy wsparcia, w których korzyści wiążą się wyłącznie ze stosowaniem energii z OZE wyprodukowanej na ich terytorium. Fundamentalne znaczenie posiada sprawne funkcjonowanie krajowych systemów wsparcia. Zarazem celem prawodawcy unijnego jest wspieranie energii wytworzonej w źródłach odnawialnych poprzez współpracę państw członkowskich, bez wpływania na krajowe systemy wsparcia. Wprowadza się opcjonalne mechanizmy współpracy pomiędzy państwami członkowskimi. Ramy współpracy pozwalają ustalić zakres, w jakim jedno państwo członkowskie będzie wspierało wytwarzanie energii w innym państwie członkowskim, oraz zakres, w jakim wytwarzanie energii z OZE powinno być zaliczane na poczet celów krajowych. Aby zagwarantować skuteczność krajowych systemów wsparcia oraz mechanizmów współpracy, niezbędne jest, aby państwa członkowskie mogły określać, czy i w jakim zakresie ich krajowe systemy wsparcia mają zastosowanie do energii wytworzonej w OZE znajdujących się na terytorium innych państw członkowskich, przez zastosowanie mechanizmów współpracy przewidzianych w dyrektywie 2009/28/WE. Każe państwo zachowuje prawo do wyrażenia zgody w tej kwestii. Wspomniane postanowienia pkt 25 preambuły do dyrektywy dotyczą w całości wspólnego projektu OZE na terytorium UE.

 

Konstrukcja omawianego mechanizmu została przedstawiona w art. 7 dyrektywy. Państwa członkowskie mogą współpracować w zakresie wszystkich rodzajów wspólnych projektów odnoszących się do wytwarzania energii elektrycznej, ciepła lub chłodu pochodzących z OZE.. Zasadniczo w ten sposób prawodawca odniósł się do publicznoprawnego charakteru celu unijnego w zakresie energetyki odnawialnej. Uznano, iż wspólne projekty OZE realizowane na terytorium UE opierają się na porozumieniu o charakterze publicznoprawnym. Podstawą omawianego instrumentu jest zgoda organizacji publicznych w postaci zainteresowanych państw członkowskich. To na nich ciążą obowiązki dotyczące udziału energii z OZE w całkowitej konsumpcji energii, i to właśnie na ich zobowiązania będą oddziaływały wspólne przedsięwzięcia. Państwo goszczące, na którego terytorium dokonywane jest przedsięwzięcie, będzie przekazywało pewną wartość związaną z ilością energii wytworzonej na rzecz państwa inwestora. Oznacza to, iż pewna ilość energii, pomimo iż zostanie wytworzona na terytorium jednego państwa członkowskiego, będzie uznana na poczet celu krajowego innego państwa UE.

 

W analizowanym mechanizmie interes publiczny niezwykle mocno przeplata się z interesem prywatnym, co zostało zaznaczone przez prawodawcę unijnego. W dyrektywie wspomniano, iż współpraca w postaci wspólnych projektów może obejmować podmioty prywatne. Jest to konstrukcja zaczerpnięta z art. 6 protokołu z Kioto. Doświadczenia na tle mechanizmu wspólnych wdrożeń pokazują, iż to podmioty prywatne będą przeprowadzały konkretne inwestycje. Jest to w pełni oczywiste ze względu na charakter omawianych inwestycji. Zasadniczo ich realizacja będzie związana z prowadzeniem działalności gospodarczej, a więc sferą inicjatywy prywatnej. Trudno oczekiwać od państw członkowskich, aby zajmowały się prowadzeniem działalności gospodarczej w omawianym obszarze.

Natomiast rolą państw jest umożliwienie przeprowadzenia przedsięwzięcia, chociażby przez odpowiednie regulacje krajowe oraz kontrolę rzetelności działalności prywatnej. Również w zakres obowiązków o charakterze publicznym będzie wchodziło powiadomienie przez państwo członkowskie Komisji o proponowanym wspólnym projekcie. Będą się tam znajdowały informacje o udziale lub ilości energii wytworzonej w OZE na terytorium państwa członkowskiego, co stanowi wspólne przedsięwzięcie, w sytuacji, w której ten udział lub ilość energii mają zostać uznane na poczet indywidualnego celu krajowego innego państwa UE. W konsekwencji należy stwierdzić, iż wspólne projekty OZE realizowane na terytorium UE będą angażowały zarówno podmioty publiczne, jak i uczestników prywatnych.

 

Prawodawca unijny w miarę dokładnie określił, jakie przedsięwzięcia będą mogły być realizowane w ramach wspólnych projektów. Będą to inwestycje w OZE, w wyniku których wytwarzane są: energia elektryczna, ciepło oraz chłód. Wspólne przedsięwzięcia mogą sprowadzać się do uruchomienia nowych źródeł oraz do modernizacji istniejących, co prowadzi do powiększenia ich potencjału wytwarzania. Aby udział lub ilość energii mogły zostać uznane na poczet celu krajowego innego państwa członkowskiego, odnawialne źródło energii albo zmodernizowane źródło powinny być oddane do eksploatacji po 25 czerwca 2009 r. Oznacza to, iż przedsięwzięcia, których eksploatacja rozpoczęła się przed 26 czerwca 2009 r., nie będą objęte regulacją dyrektywy 2009/28/WE.

Warto pamiętać, iż przed dokonaniem notyfikacji przez państwo goszczące o wspólnym projekcie, trzeba ustalić szereg szczegółowych kwestii. Dotyczą one między innymi: udziału lub ilość energii elektrycznej, ciepła lub chłodu wytworzonych w OZE, które mają zostać uznana na poczet indywidualnego celu krajowego innego państwa członkowskiego, a także okresu w pełnych latach kalendarzowych, podczas którego energia wytworzona w OZE ma być uznawana na poczet celu krajowego innego państwa członkowskiego. Doświadczenia z zastosowania mechanizmu IJ, wskazują jasno, iż niekoniecznie cała ilość energii otrzymanej w wyniku przeprowadzenia wspólnego przedsięwzięcia energetycznego musi być zaliczona na rzecz państwa inwestora.

 

Warto również pamiętać, iż, zgodnie z ust. 4 art. 7 dyrektywy 2009/28/WE, czas trwania wspólnego przedsięwzięcia energetycznego może wykraczać poza 2020 r. Zarazem okres, podczas którego energia wytworzona w OZE może być uznawana na poczet celu krajowego innego państwa członkowskiego, nie powinna przekraczać 2020 r.

O ile w art. 7 dyrektywy odniesiono się do notyfikacji szacunkowej skierowanej do Komisji, o tyle w art. 8 skupiono się na informacji o faktycznym rezultacie wspólnego przedsięwzięcia. W ostatnim wspomnianym artykule dyrektywy 2009/28/WE uregulowano kwestie określenia dokładnej wartości, która będzie zaliczana na poczet indywidualnego celu krajowego innego państwa członkowskiego.

Państwo goszczące w terminie trzech miesięcy od końca każdego roku objętego okresem rozliczeniowym przekazuje państwu inwestora oraz Komisji pismo powiadamiające, w którym informuje o faktycznej ilości lub udziale energii wytworzonej w OZE w ramach wspólnego projektu, która będzie zaliczana na poczet indywidualnego celu krajowego innego państwa członkowskiego.

 

Postanowienia dyrektywy 2009/28/WE w zakresie wspólnych projektów OZE realizowanych na terytorium UE stanowią istotne wyzwanie dla polskiego prawodawcy. Zwłaszcza iż krajowe prawo w omawianym obszarze musi być mocno powiązane z prawem UE i obecnie niedopuszczalne jest wprowadzanie barier i granic pomiędzy obydwoma systemami prawa przy omawianiu tego instrumentu. Niezbędne jest zachowanie płynności oraz elastyczności prawa stanowionego i pozostawienie istotnej swobody dla organów krajowych, które będą uczestniczyły w procesie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie realizacji wspólnego celu unijnego. Wydaje się, iż w procedurze wydawania decyzji administracyjnej, w której minister właściwy do spraw gospodarki będzie wydawał zgodę na realizację wspólnego projektu, powinien uczestniczyć również prezes URE jako organ ekspercki.

Zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do przeprowadzenia projektu nie jest wskazane w początkowej fazie tej formy współpracy. Zbyt duże ograniczenia we wspomnianej kwestii mogą spowodować, iż liczba podmiotów, które będą mogły złożyć wniosek i zrealizować przedsięwzięcie, okaże się zbyt niska.

Istotnym problemem może być zastosowana terminologia. W polskiej wersji językowej dyrektywy 2009/28/WE przedmiot analizy został określony jako wspólny projekt.

 

Tymczasem w projekcie ustawy o odnawialnych źródłach energii funkcjonuje termin wspólne przedsięwzięcie energetyczne. Wydaje się, iż na tle dorobku z zastosowania mechanizmów elastycznych protokołu z Kioto propozycja terminologiczna dyrektywy jest bardziej adekwatna, a wprowadzanie dwóch różnych terminów na określenie tego samego instrumentu z pewnością może spowodować wiele kłopotów.

Dostrzegając możliwość pewnych modyfikacji w projekcie ustawy o odnawialnych źródłach energii, należy zarazem podkreślić generalną zasadność propozycji ustawodawczej w omawianym zakresie. Przygotowane postanowienia zmierzają do usytuowania Polski wśród państw członkowskich, które zamierzają skorzystać z szansy, jaką mogą dać wspólne projekty OZE realizowane na terytorium UE. Taka inicjatywa jest tym bardziej uzasadniona, iż Polska posiada doświadczenie w realizacji mechanizmu wspólnych wdrożeń.

 

dr Leszek Karski, UKSW