Wszystkich nie da się zadowolić

Na jakie zagrożenia narażony jest obecnie proces absorpcji funduszy unijnych w obszarze „środowisko”?
Do najpoważniejszych zagrożeń realizacji inwestycji w tym zakresie należą przekroczenia kosztów projektowych. Dotyczy to zwłaszcza Funduszu Spójności (FS), gdzie jest to obecnie ok. 1,16 mld euro, czyli aż 27% wartości kosztów kwalifikowanych. Zostały one spowodowane m.in. wzrostem cen na rynku budowlanym, zwiększoną emigracją zarobkową wykwalifikowanych pracowników oraz niekorzystnymi zmianami kursu euro.

Poważnym problemem jest także niska zdolność instytucjonalna samorządu do realizacji inwestycji infrastrukturalnych, objawiająca się opóźnieniami w rozstrzyganiu przetargów czy przygotowywaniu dokumentacji. Wynika to przede wszystkim z braków kadrowych – mamy zbyt mało ludzi znających się na prowadzeniu projektów dofinansowanych z budżetu UE, a jednocześnie u wielu osób zaangażowanych w realizację tych projektów uwidacznia się brak wiedzy na temat zarządzania projektami infrastrukturalnymi.

Kolejną barierą są uwarunkowania finansowe jednostek samorządu terytorialnego. Chodzi o obowiązek stosowania ustawy o finansach publicznych, w tym przede wszystkim o problem 60-procentowego progu dopuszczalnego zadłużenia i związanego z tym wyczerpywania zdolności kredytowej.

Zupełnie innym zagadnieniem są problemy środowiskowe. Chodzi o niezgodność prawa polskiego z dyrektywami unijnymi – głównie w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. W związku z tym Komisja Europejska (KE) nałożyła tzw. warunki środowiskowe na 38 projektów środowiskowych z FS. Oznaczało to, że do momentu spełnienia tych warunków przez beneficjentów wstrzymane zostały płatności dla tych projektów. W efekcie prawie 50% alokacji w obszarze „środowisko” w ramach FS zostało zablokowane. Czyli z 2,85 mld euro aż 1,4 mld euro nie można było uruchomić. W tej chwili warunki postawione przez KE wypełnione zostały w 32 projektach.

Cały czas jesteśmy w kontakcie z beneficjentami, dzięki czemu na bieżąco wiemy jak zmieniają się warunki w projektach. Wiemy, w którym momencie może dojść do ewentualnych przekroczeń i czym mogą być one powodowane. Reagując na pojawiające się trudności i po to, by obniżyć koszty, często zalecamy weryfikację dokumentacji technicznej, zmiany technologiczne w projekcie lub umiejętny podział projektów w przetargu. Okazało się bowiem, że zbyt duży zakres przetargu może powodować drastyczny wzrost cen. Mądre i zgodne z Prawem zamówień publicznych podzielenie kontraktu w ramach przetargu pozwala na złożenie ofert przez większą liczbę firm, co zazwyczaj skutkuje obniżeniem kosztów. Ważne jest też dopuszczenie do przetargu średnich i małych firm i podzielenie się ryzykami, mniej więcej po połowie, pomiędzy beneficjentem a firmą wykonawczą. To bezwzględnie obniży cenę.

Nie. Dopiero pokazanie, jakie skutki rodzi niedzielenie się ryzykiem, zaczyna ich przekonywać. Jest przecież wiele projektów, w których nastąpiło przekroczenie kosztów i to spada na wykonawcę. I co on może zrobić? Albo zapłaci kary umowne i zejdzie z placu budowy, albo wystąpi na drogę sądową i będzie domagał się ugody. Sprawy te toczą się długo. Jeśli nie dochodzi do ugody, wykonawca i tak schodzi z budowy – firma bankrutuje, a beneficjent zostaje z „rozgrzebaną” budową. Aby móc kontynuować realizację inwestycji, musi przeprowadzić inwentaryzację budowy i ogłosić nowy przetarg. Wychodzi to drożej niż gdyby doszło do ugody i dużo drożej niż gdyby podzielono ryzyko, a w dodatku tracony jest czas, którego nie ma zbyt wiele.

Wracając jednak do pytania o działania podejmowane w celu rozwiązywania problemów, to przygotowaliśmy „Wytyczne w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych”. Ponadto organizujemy także kampanię informacyjną dla beneficjentów i społeczeństwa pt. „Nowe drogi rozwoju – człowiek, natura, infrastruktura”, dotyczącą m.in. przygotowywania inwestycji w zgodzie ze środowiskiem i z udziałem społeczeństwa. Wydaliśmy też publikację pod tym samym tytułem, materiały dostępne są także na płycie CD oraz w serwisie internetowym.

Istnieją obawy co do możliwości zrealizowania wszystkich zadań środowiskowych zawartych w Traktacie Akcesyjnym. Wiadomo już np., że ze względu na wysokie koszty inwestycyjne będą kłopoty z wypełnieniem wymagań z zakresu gospodarki wodno-ściekowej. Problemy będą także w gospodarce odpadami.

Jeżeli chodzi o gospodarkę wodno-ściekową, to obecnie weryfikowany i aktualizowany jest Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK). Aby go zrealizować, trzeba by dysponować ok. 60 mld zł. Tymczasem w ramach PO „Infrastruktura i Środowisko” mamy 3,2 mld euro, łącznie z wkładem krajowym. Do tego trzeba dodać środki z 16 regionalnych programów operacyjnych (RPO) –w każdym z nich na ochronę środowiska przeznaczono średnio 24% środków. Powiedzmy, że główny nacisk kładzie się właśnie na gospodarkę wodno-ściekową, zatem ok. 18-20% środków z RPO będzie przeznaczonych na tę dziedzinę. Daje to zatem ok. 3 mld euro. I to wszystko, co mamy w programach operacyjnych, łącznie z wkładem własnym. Mamy ok. 18-20 mld zł, a potrzebujemy 60 mld. Problemem jest zatem znalezienie brakujących środków. Niestety, wraz ze wzrostem cen na rynku oraz z wielkością podaży przetargów należy się spodziewać pogorszenia. I w tym kontekście zobowiązania zapisane w Traktacie Akcesyjnym są wyraźnie zagrożone. Dlatego niezwykle istotna jest modyfikacja systemów finansowania ochrony środowiska w Polsce. Bo zasoby finansowe Narodowego i wojewódzkich funduszy są ograniczone. W związku z tym potrzebne jest mądre wkomponowanie w ten system banków komercyjnych. Wracamy tu jednak do problemu zadłużenia samorządów i możliwości zaciągania przez nie zobowiązań. Pytanie zasadnicze brzmi – dlaczego barierą poziomu zadłużenia jest 60%, a nie np. 40 lub 80%. Ten ostatni poziom został przekazany jako sugestia zmian Ministerstwu Finansów.

Jeżeli chodzi o gospodarkę odpadami komunalnymi w Polsce, to w dalszym ciągu jest ona oparta na składowaniu. Jest to sytuacja wręcz dramatyczna! W dodatku część składowisk nie spełniła wymogów wynikających z dyrektywy IPPC i w zależności od wielkości będzie musiała zostać zamknięta do końca 2009 lub 2010 r.

Muszą w końcu powstać zakłady przetwarzające odpady, a dla dużych aglomeracji – systemy gospodarki odpadami, łącznie ze spalarniami. Aby móc to zrealizować, konieczne są poważne zmiany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie – zgodnie z projektem, gmina będzie absolutnym dysponentem strumienia odpadów. Zaproponowana koncepcja zmian polega na tym, że o tym, do którego zakładu trafi strumień odpadów i jak będzie przetwarzany, zadecyduje gmina, związek gmin lub zarząd rejonu gospodarki odpadami, natomiast pozostawiony zostanie wolny rynek na transport odpadów. Przewoźnik nie będzie miał wpływu na to, gdzie pojadą odpady, ani nie będzie miał do czynienia z pieniędzmi za utylizację. Będzie zawierać umowy na usługę transportową, a jego taryfy będą zatwierdzane przez gminę. Natomiast pieniądze za utylizację powinny być wpłacane przez właściciela nieruchomości bezpośrednio do gminy. I to ona będzie zarządzać tymi środkami i ogłaszać przetargi na przetwarzanie odpadów.

Wszystkie istniejące na terenie województwa obiekty muszą być wzięte pod uwagę w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Muszą być one przeanalizowane z punktu widzenia ich rozwiązań technicznych i technologicznych, musi być zbadany ich wpływ na środowisko i na podstawie tego trzeba będzie podjąć decyzję, czy ten obiekt może być w ogóle dopuszczony do eksploatacji. Jeżeli będzie dysponował wszystkimi wymaganymi decyzjami, trzeba będzie uwzględnić go przy podziale strumienia odpadów. Wtedy pozostanie tylko kwestia negocjacji cen. Taki plan powinien też uwzględniać projektowane obiekty, dla których trzeba będzie przewidzieć i zaprojektować zmianę podziału strumienia odpadów pomiędzy instalacjami. Na takim rozwiązaniu skorzystają też firmy działające na rynku, gdyż wcześniej będą wiedziały, jak będzie się zmieniał rynek i jak się do tego przygotować.

Może się okazać, że nie będzie ani planów powiatowych, ani gminnych. Nie będzie wtedy sytuacji, że w nieskończoność przeciąga się ich tworzenie – są jeszcze przecież gminy, które nie mają opracowanych planów, nie wspominając o regulaminach utrzymania porządku i czystości. W takim układzie nie będzie problemu z tworzeniem rejonów gospodarki odpadami, bo jeśli gminy się nie porozumieją, to będzie wchodzić wykonawstwo zastępcze, czyli wojewoda będzie zlecał wykonanie planu.

Obecnie nad projektowanymi zmianami pracują trzy resorty – infrastruktury, środowiska i rozwoju regionalnego. Jakiś czas temu przedstawiliśmy Ministerstwu Infrastruktury całą koncepcję tych zmian, na którą resort ten przystał, i teraz przedstawiciele trzech ministerstw (po dwie osoby) tworzą zespół dopracowujący tę koncepcję w szczegółach. W październiku projekt mógłby trafić do laski marszałkowskiej. Bo podkreślam – żeby skutecznie wydawać środki unijne, te zmiany muszą nastąpić! Ewidentnie dziś widać, że jeżeli nie zbudujemy systemów, w skład których wejdą także spalarnie odpadów, to nie będzie szans na wywiązanie się z ograniczenia składowania frakcji biodegradowalnej.

Jeszcze nie teraz. To jest system, który „nakręca” inwestycje, bo jeżeli do tej pory gmina nie robiła nic w gospodarce odpadami i deponuje na składowiskach np. 100 tys. ton odpadów rocznie, a my jej narzucimy limity: w 2009 r. będzie mogła złożyć tylko 75, w 2012 r. – 60, a w 2015 – 40 tys. ton, to do 2015 r. będzie musiała zredukować 60 tys. ton. Czyli musi zrealizować inwestycje, a możliwość sprzedaży uprawnień będzie stanowić formę zabezpieczenia kredytu. Bo własność zredukowanych limitów mogłaby być przekazana do dyspozycji bankowi, który mógłby grać nimi na giełdzie uprawnień do momentu spłacenia się kredytu.

Tego typu mechanizmy powinny być wprowadzane w momencie, gdy w systemie funduszy ekologicznych zacznie brakować pieniędzy do finansowania inwestycji. Dlatego pokazaliśmy pewną koncepcję, która jest obecnie dopracowywana, po to, by w sytuacji, kiedy trzeba będzie sięgnąć po nowe rozwiązania, były one gotowe. Na razie stary system funkcjonuje, więc nie będziemy obalać go na siłę.

KE zapowiada większy rygoryzm i składanie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) częściej niż dotychczas wniosków o nakładanie kar finansowych na państwa członkowskie. Praktycznie, gdy kary zostaną nałożone, bardzo trudno uniknąć ich płacenia. Dotychczas najczęściej do ETS trafiały sprawy przeciw Grecji i Włochom. A najwyższe kary za niedostosowanie prawa krajowego do przepisów UE zapłaciły Francja w 2005 r. – 58 mln euro za każde pół roku i w 2006 r. – 31,4 tys. euro dziennie przez dwa lata, Hiszpania w 2003 r. – 34 tys. euro dziennie i Grecja w 2002 r. – 20 tys. euro dziennie (w sumie 5,4 mln euro).

Musimy jednak zdać sobie sprawę, że kary nie pojawiają się tak od razu. Najpierw sprawa musi zostać wprowadzona przez KE do ETS, a dopiero gdy po roku czy półtora zapadnie wyrok, na kraj zostają nałożone kary. KE może jednak wycofać sprawę zgłoszoną w ETS-ie, jeżeli uzna, że państwo podjęło radykalne działania, które uzdrowią sytuację. Tak było np. w sprawie ocen oddziaływania na środowisko. Już była przygotowana skarga, ale ponieważ uzgodniliśmy z KE wytyczne w tej sprawie i pokazaliśmy gotowy projekt stosownej ustawy, KE odstąpiła od złożenia wniosku. Podobnie rzecz ma się z obszarami Natury 2000. Ponieważ do końca roku wszystkie kwestie „naturowe” zostaną w Polsce zamknięte, KE stwierdziła, że wycofa wówczas wniosek złożony w ETS-ie. I tu jest szansa! Jeżeli udałoby się zrealizować trzy czy cztery pierwsze spalarnie do 2012-2013 r., można oczekiwać, że sprawa zostanie wygaszona.

To nieprawda! W tym kraju wszyscy do wszystkich mają pretensje. Polacy nie potrafią z sobą rozmawiać o własnych problemach, tylko piszą do innych ośrodków. Swoistym kuriozum jest fakt, że najwięcej doniesień na Polskę do KE pochodzi z Polski. To świadczy, że w negocjacjach pomiędzy stronami brakuje minimum zaufania. Projekty spalarniowe ewidentnie to pokazują.

To, co zrobił Kraków i co obecnie robią inne miasta, jest rzeczą, która nie mieści się w ramach ustawowych. Kraków zlecił wykonanie tzw. oceny strategicznej – wielowariantowej analizy dotyczącej zarówno wyboru systemu gospodarki odpadami, jak i w ramach tego systemu wyboru lokalizacji spalarni. Porównano to z punktu widzenia środowiska, infrastruktury, dostępności i otoczenia społecznego. Następnie, choć nie ma takiego wymogu, zaprezentowano wyniki tych analiz społeczeństwu. Prowadzono spotkania, podczas których tłumaczono i odpowiadano na pytania, i teraz nagle część mieszkańców obudziła się, że nie brała udziału w konsultacjach. A po pierwsze – nie są to jeszcze żadne formalne konsultacje, a po drugie – gdyby zainteresowali się wcześniej, to mieli możliwość wzięcia udziału w dotychczasowych pracach.

Dzięki tym ocenom strategicznym mamy dokładne rozpoznanie, która lokalizacja ma jakie uwarunkowania i z jakim konfliktem się wiąże. I teraz w tych miastach potrzeba tylko i wyłącznie odwagi do podjęcia decyzji, a nie patrzenia przez pryzmat okresów wyborczych. Gdy zostanie podjęta konkretna decyzja, to kolejnym krokiem jest wykonanie dla tej lokalizacji raportu z oceny oddziaływania na środowisko. Do tego raportu trzeba załączyć także elementy oceny strategicznej, pokazującej, jak prowadzono wariantowanie, i dopiero wówczas wykłada się to na 21 dni i przeprowadza się, zgodne z prawem, konsultacje społeczne. I KE interesuje przede wszystkim opis tych konsultacji, które się prowadzi od momentu wyłożenia do chwili zakończenia zbierania uwag i wniosków. Natomiast bardzo podoba się jej to, że wyprzedzająco zrobiliśmy te oceny strategiczne, że odbyły się duże konsultacje, które są świetnym wprowadzeniem do zasadniczej procedury. KE trzeba udowodnić, że społeczeństwu w sposób otwarty przekazano wszystkie informacje i że mieszkańcy zaangażowali się w ten proces – złożyli uwagi i wnioski, na podstawie których podjęta została optymalna decyzja. Trzeba też pamiętać, że zawsze będą niezadowoleni, którzy woleliby, żeby taka inwestycja powstała w innej części miasta, byleby nie koło nich. Wszystkich nie da się zadowolić.

Cały czas pomagamy. Po pierwsze, to my wymyśliliśmy system ocen strategicznych i konsultacji wyprzedzających. Po drugie, wszystkie te projekty uzyskają pomoc w wyniku wdrażanego już w tej chwili projektu pomocowego – pipeline project, w którym zatrudnieni przez nas eksperci będą analizować i weryfikować wszystkie dokumenty pod kątem spełnienia wymogów formalnych i przygotowania merytorycznego. A dwa projekty będą objęte nadzorem inicjatywy Jaspers.

Cały czas prowadzona jest również ogólnokrajowa kampania uświadamiająca, odbywają się spotkania. Poza tym od września bądź października emitowany będzie cykl spotów reklamowych, które mają pomóc w przekonaniu mieszkańców.

Obowiązujący KPOŚK podlega aktualizacji, a oprócz problemów z długotrwałymi procesami inwestycyjnymi i spięciem finansowym projektów zaczęliśmy obserwować niepokojące zjawisko. Otóż przyjrzeliśmy się odzwierciedleniu poziomu redukcji związków biogennych w budowanych i modernizowanych oczyszczalniach ścieków dla aglomeracji od 15 tys. do 50 tys. RLM w odbiornikach. I okazuje się, że osiągnięcie nawet 95-procentowej redukcji azotu i fosforu w oczyszczalni może nie mieć przełożenia na jakość wód w zlewni. Porównanie danych archiwalnych z wynikami aktualnie prowadzonych (po zrealizowaniu modernizacji) pomiarów stężeń substancji biogennych w rzekach wskazuje, że w niektórych przypadkach różnice mieszczą się w granicach błędu pomiaru. Czyli nie ma efektu w rzece! To znaczy, że dominującym źródłem zanieczyszczeń jest rolnictwo i spływy powierzchniowe. W takim układzie większe efekty dałoby przesunięcie środków z modernizacji oczyszczalni na działania ochronne w rolnictwie.

KPOŚK jest zatem tylko drobnym elementem systemu, a do dziś brakuje fundamentalnego elementu ochrony wód, jakim powinny być programy ochrony zlewni. To one powinny dokładnie wskazać źródła zanieczyszczeń. Program taki powinien pokazać, jak docelowo w poszczególnych latach powinna się zmieniać jakość wody w zlewni, tak byśmy mieli wodę do picia i do zastosowań gospodarczych.

Zupełnie inną sprawą jest to, co wynegocjowaliśmy w Traktacie Akcesyjnym, tzn. że wszystkie oczyszczalnie powyżej 15 tys. RLM powinny mieć podwyższone usuwanie biogenów. W warunkach polskich jest to zbyt restrykcyjne uwarunkowanie. Trzeba uświadomić KE, że potrzebujemy dodatkowy okres przejściowy, aby do 2015 r. nie robić na siłę tych mniejszych oczyszczalni, a w zamian zastanowić się, co zrobić, aby polepszyć jakość wód w zlewniach. Trzeba by zrobić analizy dla każdej zlewni, na podstawie których można by powiedzieć, że w tej zlewni nie trzeba teraz budować małych oczyszczalni ścieków, bo nie wpływa to na jakość wód i można ich realizację przesunąć na później. A tymczasem rozpoznać, jakie działania są rzeczywiście potrzebne i te najbardziej efektywne wykonać.

KPOŚK jest po prostu wyliczeniem, ile, jakich i w jakim czasie oczyszczalni potrzeba, dokonanym na podstawie wynegocjowanych założeń. Wcale nie patrzymy na jakość wody w rzece i realizujemy dyrektywę wodno-ściekową, zapominając o dyrektywie wodnej. Trzeba zatem zacząć redukować najistotniejsze źródła zanieczyszczeń i spływów. I wtedy będzie efekt. Ale bez planów gospodarowania wodami w zlewni to będzie działanie na chybił trafił. A skutki ekonomiczne opracowania rzetelnych planów ochrony zlewni będą na pewno dużo mniejsze niż koszty działania na oślep i budowania wszystkiego, co popadnie. Tym bardziej że pieniędzy w systemie brakuje…