Wygaśnięcie pozwoleń na budowę składowisk odpadów

Właśnie taki charakter ma obszerna nowelizacja Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (DzU z 2007 r. nr 39, poz. 251, z późn. zm.), dokonana przez Ustawę z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (DzU nr 28, poz. 145 – dalej zwana ustawą zmieniającą). Zmiany z niej wynikające w dużej mierze odnoszą się do zasad prowadzenia działalności związanej z zagospodarowywaniem i unieszkodliwianiem odpadów.

W związku z tym, że tego typu działalność wykonywana jest na podstawie wielu decyzji administracyjnych, korzystających – zgodnie z art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego – z ochrony trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (a co za tym idzie – również ochrony praw nabytych), mogą być one uchylone lub zmienione tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub innych przepisach szczególnych. Dlatego też, pragnąc zintensyfikować proces dostosowywania obiektów, w których następuje zagospodarowanie lub unieszkodliwianie odpadów, do aktualnie obowiązujących standardów, niezbędne było wprowadzenie rozwiązań pozwalających na zmianę decyzji stanowiących podstawę ich funkcjonowania. W przypadku składowisk odpadów orzeczeniem determinującym proces zagospodarowania odpadów na długie lata są pozwolenia na budowę, wydawane na podstawie art. 28 ust. 1 Ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DzU z 2006 r. nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), określające m.in. warunki, jakie muszą być spełnione przy realizacji konkretnego obiektu budowlanego. Mówiąc o pozwoleniach na budowę, należy mieć jednak zawsze na uwadze to, że w zależności od rodzaju prac, jakie mają być wykonane, niektóre postanowienia pozwoleń na budowę mogą znajdować swoje umocowanie również w postanowieniach innych aktów prawnych. Właśnie taka sytuacja występuje w odniesieniu do składowisk odpadów. W art. 52 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach określono bowiem, że we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów powinna być wskazana wysokość i sposób zabezpieczenia roszczeń związanych z ich budową i funkcjonowaniem. Następstwem tego jest wynikająca z postanowień art. 53 ust. 3 pkt 15 tego aktu prawnego konieczność określenia przez organ budowlany w pozwoleniu na budowę wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń.

Proces budowy i eksploatacji składowisk odpadów ma charakter długotrwały, w związku z czym wiele tego typu obiektów zostało zbudowanych (lub jest nadal realizowanych) na podstawie pozwoleń na budowę, wydanych przed 1 stycznia 2002 r. (jest to data wejścia w życie ustawy o odpadach), w związku z czym nie zostały w nich określone wysokości i formy zabezpieczeń. Niestety, również po wejściu w życie ustawy o odpadach wiele organów administracji w pozwoleniach na budowę składowisk nie wprowadzało postanowień odnoszących się do zabezpieczenia ewentualnych roszczeń związanych z ich realizacją (ocena tego wykracza jednak poza ramy tego artykułu).

Dlatego też w celu dostosowania pozwoleń na budowę składowisk odpadów, w których nie określono wysokości i form zabezpieczeń, w art. 12 ust. 4 ustawy zmieniającej wprowadzono rozwiązania, zgodnie z którymi „Zarządzający składowiskiem odpadów, który w pozwoleniu na budowę nie ma określonej wysokości i formy zabezpieczenia roszczeń, obowiązany jest do wystąpienia w terminie do trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z wnioskiem o zmianę pozwolenia w tym zakresie”. W przeciwieństwie jednak do obowiązku dostosowania posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami, wynikającego z postanowień art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej, ustawodawca nie przewidział sankcji prawnej w postaci wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Obowiązek określenia wysokości i formy zabezpieczenia nie został bowiem wprowadzony przez ustawę zmieniającą, lecz występował w obrocie prawnym już wcześniej. Nie można więc mówić o występowaniu podstaw do wygaszenia pozwolenia na budowę w przypadku, gdy właściwy organ administracji nie wydał jeszcze decyzji je zmieniającej. Skutek taki nie został wprowadzony również w tych sytuacjach, gdy zarządzający składowiskiem odpadów w ogóle nie wystąpił o zmianę posiadanego pozwolenia w zakresie ustanowienia zabezpieczenia, co nie wydaje się dobrym rozwiązaniem. Także wysokość ustanawianych zabezpieczeń może nasuwać poważne wątpliwości, gdyż będą one ustalane w postępowaniu o zmianę decyzji administracyjnej, prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z nim zmiana decyzji może być dokonana tylko na wniosek strony, która na jej podstawie nabyła prawo, i w zakresie przez nią zaproponowanym. Takim podmiotem niewątpliwie będzie zarządzający składowiskiem odpadów, w związku z czym to właśnie on będzie określał wysokość i formę proponowanego zabezpieczenia (co zresztą bezpośrednio wynika z postanowień art. 12 ust. 5 ustawy zmieniającej), która będzie miała charakter wiążący dla organu administracji związanego wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę. W praktyce oznacza to, że organ administracji będzie miał możliwość tylko uwzględnienia wniosku o zmianę pozwolenia lub orzeczenia o odmowie jego zmiany z uwagi na to, że wysokość proponowanego zabezpieczenia bądź jego forma nie leży w interesie społecznym (a ten jest, zgodnie z art. 155 k.p.a., jedną z przesłanek uzasadniających zmianę decyzji administracyjnej). Odmowa uwzględnienia wniosku o zmianę pozwolenia (lub braku jego złożenia) nie będzie jednak skutkowała wygaszeniem pozwolenia na budowę składowiska odpadów.

 

Konsekwencja taka została natomiast przewidziana w art. 11 ustawy zmieniającej w odniesieniu do pozwoleń na budowę składowisk odpadów wydanych na podstawie Prawa budowlanego, jeżeli do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej jej nie rozpoczęto. Biorąc pod uwagę fakt, że – zgodnie z postanowieniami art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego – decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, lub została ona przerwana na czas dłuższy niż dwa lata, to należy stwierdzić, że postanowienia art. 11 ustawy zmieniającej w poważnej mierze odnosić się będą do pozwoleń na budowę składowisk odpadów wydanych w ciągu ostatnich dwóch lat, gdyż wydane wcześniej i tak wygasły na podstawie Prawa budowlanego, jeżeli nie została rozpoczęta ich budowa. Dlatego też, z punktu widzenia praktyki, bardzo ważne staje się ustalenie, od jakiego momentu można mówić o rozpoczęciu budowy. Zgodnie z postanowieniami art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, następuje to z chwilą rozpoczęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. W myśl postanowień ust. 2 tego przepisu są to wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów oraz wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Określenia te nie są zbyt precyzyjne, w związku z czym ich interpretacja w praktyce może rodzić wiele problemów. Dlatego też najlepiej odwołać się do tego, jakie znaczenie jest im nadawane w orzeczeniach sądów administracyjnych. Pozwoli to bowiem usunąć przynajmniej część występujących wątpliwości interpretacyjnych. Dla przykładu gromadzenie na przyszłym terenie budowy materiałów budowlanych nie może być uznane za prowadzenie robót budowlanych w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 31 lipca 2002 r., II SA/Ka 2207/00, niepublikowany). Również niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu i podwyższenie go, wykonywane poza terenem budowy, nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji Prawa budowlanego (wyrok NSA z 5 listopada 2003 r., IV SA 1131/02, niepublikowany). W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę na to, że „Art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. wprawdzie nakłada na inwestora obowiązek zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych właściwego organu, jednakże niedopełnienie tego obowiązku w ogóle lub w terminie wyżej przewidzianym zagrożone jest jedynie sankcją karną, określoną w art. 93 Prawa budowlanego. Nie wywołuje natomiast bezpośrednio skutków prawnych w sferze oceny legalności rozpoczętej budowy. O tym przesądzać będzie spełnienie wymogu posiadania pozwolenia na budowę (zgłoszenia) oraz prowadzenia robót zgodnie z nim. Również brak wymaganych załączników do zawiadomienia, wymienionych w ust. 4 art. 41, nie czyni go bezskutecznym. Zobowiązuje natomiast organ nadzoru budowlanego do żądania ich uzupełnienia i dopiero gdy inwestor, prawidłowo wezwany, tego nie uczyni, rodzi to skutki, o których mowa w art. 93 Prawa budowlanego” (wyrok WSA we Wrocławiu z 16 października 2008 r. II SA/Wr 195/08, Lex nr 509799).

 

W praktyce oznacza to, że każde pozwolenie na budowę składowiska odpadów będzie musiało stanowić przedmiot zindywidualizowanej i pogłębionej oceny, gdyż istotne będą ustalenia faktyczne w miejscu realizacji przedsięwzięcia, a nie brak formalnego zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych. Oczywiście, ustalenia takie będą dokonywane w ramach normalnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 163 k.p.a. w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę składowiska odpadów. Jeżeli organ budowlany stwierdzi, że rzeczywiście do rozpoczęcia budowy nie doszło, to wyda decyzję wygaszającą wydane wcześniej pozwolenie na budowę, która będzie jedynie potwierdzała wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 11 ustawy zmieniającej. Natomiast jeżeli w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że do rozpoczęcia budowy doszło przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (a zatem przed 12 marca 2010 r.), a inwestor nie dopełnił jedynie obowiązku zawiadomienia o tym fakcie, to prowadzone postępowanie w przedmiocie wygaszenia pozwolenia na budowę składowiska odpadów będzie bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i jako takie będzie musiało być umorzone, gdyż brakowało podstaw do jego prowadzenia. Ustawodawca nie przewidział natomiast żadnych możliwości dostosowania pozwoleń na budowę składowisk odpadów, których realizacji jeszcze nie rozpoczęto, w związku z czym bez względu na przyczyny takiego zjawiska będą one musiały zostać wygaszone, a podmiot zainteresowany będzie musiał uzyskać nowe pozwolenie na budowę.

 

Podsumowując zatem powyższe rozważania, należy stwierdzić, że brak wprowadzenia konsekwencji w postaci wygaszenia pozwolenia na budowę składowiska odpadów w przypadku, gdy nie została określona wysokość i forma zabezpieczenia roszczeń, nie wydaje się dobrym rozwiązaniem, bowiem w przypadku braku innych środków dyscyplinujących może zniechęcać zarządzających składowiskami odpadów do wywiązywania się z obowiązków, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy zmieniającej. Również wygaszanie pozwoleń na budowę składowisk odpadów wydanych w okresie dwóch lat przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (pozostałe – jeżeli nie nastąpiło rozpoczęcie budowy – wygasły już wcześniej na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego), nie wydaje się dobrym rozwiązaniem. Właściwsze byłoby chyba wprowadzenie rozwiązań obligujących do wygaszenia pozwoleń na budowę składowisk odpadów, wydanych wcześniej niż dwa lata przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, których budowa została przerwana. W odniesieniu do pozostałych wystarczyłoby zaś wprowadzenie obowiązku dostosowania pozwoleń na budowę składowisk odpadów pod rygorem ich wygaszenia. Z punktu widzenia Prawa budowlanego w tym okresie nie wprowadzono do instytucji pozwolenia na budowę rewolucyjnych zmian, a zatem dostosowanie wynikających z nich warunków budowy składowiska odpadów do obecnych standardów byłoby możliwe. Niestety, wszystkie pozwolenia potraktowano tak samo, w efekcie czego niektórzy inwestorzy, których pozwolenia np. nie stały się ostateczne przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (w związku z czym nie mogli oni rozpocząć ich budowy), będą musieli starać się ponownie o ich wydanie, co z punktu widzenia czasu realizacji inwestycji i kosztów z tym związanych nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia.

 

 

Krzysztof Gruszecki,

radca prawny

 

 

Śródtytuły od redakcji