Zatwierdzanie taryf, czyli o czym zapomniał ustawodawca
Ustawa z 22 kwietnia 2005 r. nowelizująca ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zakresie procedury zatwierdzania taryf wprowadziła kilka istotnych zmian, komentowanych szeroko na łamach prasy branżowej i samorządowej. Kontrowersyjnych kwestii jest kilka.
Kompetencja rady do odmowy zatwierdzenia taryf
Jedną z nich jest przyznanie wprost radzie gminy uprawnienia do odmowy zatwierdzenia taryf ze względu na ich niezgodność z przepisami prawa. Przed nowelizacją ustawy kwestia ta była sporna zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie odmawiał radzie gminy takiego prawa, uznając, iż art. 24 nie konstytuuje dla niej przedmiotowej kompetencji (wyrok NSA – Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z 9 września 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1040/03). Ostatecznie jednak uznał, iż rada prawo takie posiada (uchwała NSA w Warszawie z 11 kwietnia 2005 r., II OPS 1/05).
Niespójność terminów
Kolejny problem to poddanie uchwał rady gminy, zarówno w sprawie zatwierdzenia taryf, jak i odmowy ich zatwierdzenia, procedurze nadzorczej ze strony wojewody. Zgodnie z art. 24 ust. 5a stwierdzenie przez organ nadzoru, czyli wojewodę, nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenie nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf skutkuje przedłużeniem czasu obowiązywania dotychczasowych taryf o 90 dni i wszczęciem nowej procedury taryfowej. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 5b stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf powoduje, iż wchodzą one w życie po upływie 14 dni. Niestety, zarysowana procedura pełna jest luk i błędów. Terminy przedłużenia czasu obowiązywania taryf liczone są od daty doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięć nadzorczych, zaś żaden przepis proceduralny nie przewiduje takiego doręczenia, bowiem przedsiębiorstwo nie jest stroną postępowania nadzorczego. Terminy wejścia w życie taryf oraz przedłużenia czasu ich obowiązywania nie są skorelowane z terminami wskazanymi w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, regulującymi postępowanie nadzorcze. Stąd w praktyce wystąpiły już sytuacje w których de facto przedsiębiorstwa nie mają formalnych podstaw do stosowania ani starych taryf (które wygasły, a jeszcze nie zostały zgodnie z art. 24 ust. 5a lub 5b przywrócone), ani nowych, których zatwierdzenia odmówiła rada. Ponadto brak jest w ustawie jakiegokolwiek odniesienia do ewentualnych skutków w zakresie stosowania taryf w sytuacji, w której rozstrzygnięcie nadzorcze nie zakończy prawomocnie „postępowania taryfowego”, tzn. kiedy wszczęte zostanie w tej sprawie postępowanie przed sądami administracyjnymi.
Wejście taryf z mocy prawa
Istotne jest także doprecyzowanie art. 24 ust. 8, stanowiącego aktualnie, że warunkiem wejścia w życie taryf z mocy prawa jest nie tylko bezczynność rady gminy w tym zakresie, ale również dokonanie weryfikacji taryf przez organ wykonawczy gminy. Przepis ten może mieć doniosłe skutki praktyczne, bowiem – przynajmniej z formalnego punktu widzenia – bezczynność obu organów gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta oraz rady gminy) w zakresie sprawdzenia i weryfikacji wniosku taryfowego oraz zatwierdzenia taryf może prowadzić do sytuacji, gdy przedsiębiorstwo nie będzie mieć podstaw prawnych do stosowania jakichkolwiek cen i stawek opłat.
Polityczne przedłużenie czasu obowiązywania taryf
Nowością jest również wprowadzenie do ustawy (art. 24 ust. 9a-c) niespójnej z pozostałymi ustawowymi zasadami kalkulacji i kształtowania cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków instytucji uzasadnionego wniosku o przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf. Wniosek taki przedsiębiorstwo przedkłada radzie gminy, która w drodze uchwały ma prawo przedłużyć czas obowiązywania dotychczasowych taryf (lecz nie dłużej niż o rok). Należy dodać, iż w uzasadnieniu wniosku przedsiębiorstwo zamieszcza w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf. Nie dołącza jednak do wniosku szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń. Taki model omawianej instytucji wskazuje na jej stricte polityczny charakter. Ustawa i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie (przede wszystkim „rozporządzenie taryfowe”) określają przecież szczegółowo, w jaki sposób przedsiębiorstwo zobowiązane jest ustalać (na podstawie uzasadnionych przychodów skalkulowanych w oparciu o koszty) ceny i stawki opłat. Tymczasem w przypadku uzasadnionego wniosku o przedłużenie czasu obowiązywania taryf przedsiębiorstwo nie ma obowiązku przedłożenia ani szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat, ani wieloletniego planu, co oznacza, iż nie jest zobligowane do ich przygotowania. Na jakiej zatem podstawie przedsiębiorstwo może uznać, iż dalsze stosowanie dotychczasowych cen jest uzasadnione?
Problemowe jest także dodanie do ustawy art. 24a. Zgodnie z nim w okresie pierwszych 18 miesięcy od podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Przepis ten wyłącza procedurę uchwalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, określoną w art. 24, a zatem wyłącza inicjatywę przedsiębiorstwa w tym zakresie, przekazując ją w ręce organu wykonawczego gminy. Warto jednak zauważyć, iż wszystkie te zmiany dotyczą etapu samego zatwierdzania taryf przez radę gminy, natomiast nie odnoszą się do etapu sprawdzenia i weryfikacji wniosku taryfowego przez organ wykonawczy gminy (lub związku międzygminnego). Tymczasem procedura ustawowa w tym zakresie opisana jest nader lakonicznie, co rodzi poważne wątpliwości interpretacyjne i problemy praktyczne.
Weryfikacja i sprawdzenie wniosku taryfowego
Zgodnie z ustawą (art. 24 ust. 1-3), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w terminie 70 dni przed planowanym wejściem taryf w życie przedstawia wójtowi, burmistrzowi bądź prezydentowi miasta (lub odpowiednio zarządowi związku międzygminnego) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku przedsiębiorstwo dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zadaniem organu wykonawczego gminy jest sprawdzenie, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz zweryfikowanie kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy (a więc kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy), pod względem celowości ich ponoszenia.
Ustawa nie określa, jak w sensie praktycznym ma wyglądać realizacja obowiązków organu wykonawczego gminy w zakresie sprawdzenia legalności wniosku taryfowego i weryfikacji wskazanych w nim kosztów przedsiębiorstwa.
Budzi to jednak szereg pytań, np. do jakiego typu postępowania można zaliczyć działania organu wykonawczego gminy związane z kontrolą wniosku taryfowego, a co się z tym wiąże, jaki ma być formalny wyraz dokonania tejże kontroli? Moim zdaniem, nie sposób przypisać tym działaniom charakteru postępowania administracyjnego i w związku z tym nie można domagać się, by jego wynikiem było wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jeżeli jednak ustawodawca zadecydował, iż rzeczywiste dokonanie sprawdzenia i weryfikacji wniosku ma doniosłe skutki prawne (np. przy bezczynności rady gminy decyduje o wejściu taryf w życie z mocy prawa), należałoby w trzech miejscach doprecyzować ustawę. Po pierwsze, poprzez wskazanie terminu, w jakim organ wykonawczy winien zrealizować swoje obowiązki kontrolne. Po drugie, poprzez wyraźne wskazanie, w jaki sposób (przede wszystkim – w jakiej formie) i w jakim terminie o dokonaniu weryfikacji organ wykonawczy gminy winien powiadomić przede wszystkim przedsiębiorstwo, ale również radę gminy. Po trzecie zaś, jakie są skutki niedotrzymania tychże terminów. W dzisiejszym stanie prawnym z formalnego punktu widzenia do czasu przedłożenia radzie gminy przez organ wykonawczy gminy projektu stosownej uchwały taryfowej przedsiębiorstwo nie posiada żadnego dowodu dokonania bądź niedokonania weryfikacji, zaś rada gminy teoretycznie może otrzymać projekt uchwały na kilka dni przed upływem 45-dniowego terminu wskazanego w art. 24 ust. 5 ustawy, co uniemożliwia jakąkolwiek analizę sytuacji.
W ustawie nie jest też wskazany sposób postępowania organu wykonawczego gminy w przypadku, gdy sprawdzając formalną poprawność wniosku taryfowego i weryfikując zawarte w nim koszty uzna, iż z jakichś względów (formalnych i/lub merytorycznych) wniosek taryfowy został przygotowany wadliwie. Co wówczas? Pomijając istniejącą praktykę nieformalnych ustaleń co do treści wniosku, prowadzonych przez przedsiębiorstwo i organy gminy, która zwykle jest właścicielem tegoż przedsiębiorstwa, do ostatnich minut przed podjęciem uchwały taryfowej, trzeba stwierdzić, iż kwestia ta może rodzić wiele problemów.
Dwa modele postępowania
Możliwie są do zaprezentowania co najmniej dwa modele postępowania. Pierwszy z nich to model odwołujący się do zdrowego rozsądku i nakazujący organowi wykonawczemu gminy zwrócić się w takiej sytuacji do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o złożenie odpowiednich autopoprawek do wniosku. Słabość tego modelu tkwi jednak w tym, iż aktualnie – zgodnie z ustawą – organ wykonawczy gminy na swoje czynności kontrolne posiada teoretycznie aż 45 dni. Oczywiście w praktyce czas ten jest krótszy, bowiem projekt odpowiedniej uchwały musi być radnym przedłożony co najmniej z kilkudniowym wyprzedzeniem. Jednakże w sytuacji, w której przedsiębiorstwo składałoby autopoprawki, wniosek winien być ponownie sprawdzony jako całość przez organ wykonawczy gminy, tymczasem czas na powtórzenie procedury byłby znacznie krótszy od wskazanego w ustawie. W jaki jednak sposób odróżnić sytuację, kiedy w związku z uwagami organu wykonawczego gminy przedsiębiorstwo jeszcze składa autopoprawki, a kiedy de facto zupełnie nowy wniosek? Jak wówczas odnieść się do 70-dniowego terminu, w jakim przed wejściem w życie planowanych taryf przedsiębiorstwo winno złożyć wniosek (art. 24 ust. 2 ustawy)?
Drugi z modeli zakłada, iż organ wykonawczy gminy dokonuje sprawdzenia wniosku taryfowego i weryfikuje koszty ponoszone przez przedsiębiorstwo, po czym – w zależności od wyniku postępowania – przedkłada radzie gminy albo projekt uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf, albo projekt uchwały w sprawie odmowy ich zatwierdzenia. Aktywność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego kończy się tu w momencie złożenia wniosku. Słabością tego modelu jest oczywiście brak możliwości usunięcia przez przedsiębiorstwo nawet drobnych czy przypadkowych błędów we wniosku, wykrytych przez organ wykonawczy gminy. Bez względu na to, jaki model zostanie zastosowany, nierozwiązana pozostaje ważna kwestia formalna, a mianowicie, w jaki sposób organ wykonawczy gminy powinien przygotować projekt lub projekty uchwał na sesję „taryfową”. Czy radni najpierw winni głosować, zgodnie z sugestią organu wykonawczego, nad uchwałą w sprawie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia taryf, zaś w razie jej niepodjęcia winni przystąpić do głosowania nad uchwałą o przeciwnym skutku? Czy może niepodjęcie uchwały o zatwierdzeniu taryf jest jednoznaczne z odmową zatwierdzenia i odwrotnie, niepodjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia jest równoznaczne z podjęciem uchwały o ich zatwierdzeniu? Oczywiście warianty można mnożyć, zwłaszcza że w „odwodzie” zawsze pozostaje norma art. 24 ust. 8, na podstawie której można całkiem zasadnie uznać, iż jeżeli rada gminy nie podjęła uchwały o zatwierdzeniu ani o odmowie zatwierdzenia taryf, to mimo iż głosowała nad jedną z nich, a może i nad obiema, taryfy wejdą w życie z mocy prawa.
Z pewnością najbezpieczniej byłoby, gdyby zgodnie z pierwszym opisanym wariantem na sesję trafiały dwa przeciwstawne projekty, głosowane według kolejności zaproponowanej przez organ wykonawczy gminy, zgodnie z wynikami przeprowadzonego postępowania kontrolnego.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Nowelizacja ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w swoisty sposób uregulowała kwestię procedury, w jakiej rozstrzygane są spory między przedsiębiorstwem a organami gminy, co do formalnej poprawności przedłożonych taryf.
Wojewoda jako organ nadzoru, badając uchwałę o zatwierdzeniu taryf lub o odmowie ich zatwierdzenia, sprawdza ich zgodność z obowiązującymi przepisami prawa (wszystkimi, nie tylko ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i jej aktami wykonawczymi). Problem w tym, że przedsiębiorstwo nie jest stroną postępowania nadzorczego, a zatem nie ma prawa zaskarżyć rozstrzygnięcia wojewody do sądu administracyjnego. Ochrona praw przedsiębiorstwa jest więc w tym zakresie iluzoryczna.
Odrębną kwestią jest absolutny brak w ustawie zasad rozstrzygania ewentualnego sporu między organem wykonawczym gminy a przedsiębiorstwem w zakresie celowości ponoszenia określonych kosztów.
Reasumując, należy stwierdzić, iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w części określającej sposób sprawdzania i weryfikacji wniosku taryfowego oraz zatwierdzania taryf wymaga doprecyzowania. Dziś wiele z niedociągnięć ustawy jest tuszowanych w drodze nieformalnych uzgodnień między organami gmin i przedsiębiorstwami. Umożliwia to status prawny przedsiębiorstw wodociągowo kanalizacyjnych, w znakomitej większości działających jako zakłady budżetowe lub jednoosobowe spółki gmin.
Łukasz Ciszewski
Business Lex, Poznań
Kompetencja rady do odmowy zatwierdzenia taryf
Jedną z nich jest przyznanie wprost radzie gminy uprawnienia do odmowy zatwierdzenia taryf ze względu na ich niezgodność z przepisami prawa. Przed nowelizacją ustawy kwestia ta była sporna zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie odmawiał radzie gminy takiego prawa, uznając, iż art. 24 nie konstytuuje dla niej przedmiotowej kompetencji (wyrok NSA – Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z 9 września 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1040/03). Ostatecznie jednak uznał, iż rada prawo takie posiada (uchwała NSA w Warszawie z 11 kwietnia 2005 r., II OPS 1/05).
Niespójność terminów
Kolejny problem to poddanie uchwał rady gminy, zarówno w sprawie zatwierdzenia taryf, jak i odmowy ich zatwierdzenia, procedurze nadzorczej ze strony wojewody. Zgodnie z art. 24 ust. 5a stwierdzenie przez organ nadzoru, czyli wojewodę, nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenie nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf skutkuje przedłużeniem czasu obowiązywania dotychczasowych taryf o 90 dni i wszczęciem nowej procedury taryfowej. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 5b stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf powoduje, iż wchodzą one w życie po upływie 14 dni. Niestety, zarysowana procedura pełna jest luk i błędów. Terminy przedłużenia czasu obowiązywania taryf liczone są od daty doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięć nadzorczych, zaś żaden przepis proceduralny nie przewiduje takiego doręczenia, bowiem przedsiębiorstwo nie jest stroną postępowania nadzorczego. Terminy wejścia w życie taryf oraz przedłużenia czasu ich obowiązywania nie są skorelowane z terminami wskazanymi w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, regulującymi postępowanie nadzorcze. Stąd w praktyce wystąpiły już sytuacje w których de facto przedsiębiorstwa nie mają formalnych podstaw do stosowania ani starych taryf (które wygasły, a jeszcze nie zostały zgodnie z art. 24 ust. 5a lub 5b przywrócone), ani nowych, których zatwierdzenia odmówiła rada. Ponadto brak jest w ustawie jakiegokolwiek odniesienia do ewentualnych skutków w zakresie stosowania taryf w sytuacji, w której rozstrzygnięcie nadzorcze nie zakończy prawomocnie „postępowania taryfowego”, tzn. kiedy wszczęte zostanie w tej sprawie postępowanie przed sądami administracyjnymi.
Wejście taryf z mocy prawa
Istotne jest także doprecyzowanie art. 24 ust. 8, stanowiącego aktualnie, że warunkiem wejścia w życie taryf z mocy prawa jest nie tylko bezczynność rady gminy w tym zakresie, ale również dokonanie weryfikacji taryf przez organ wykonawczy gminy. Przepis ten może mieć doniosłe skutki praktyczne, bowiem – przynajmniej z formalnego punktu widzenia – bezczynność obu organów gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta oraz rady gminy) w zakresie sprawdzenia i weryfikacji wniosku taryfowego oraz zatwierdzenia taryf może prowadzić do sytuacji, gdy przedsiębiorstwo nie będzie mieć podstaw prawnych do stosowania jakichkolwiek cen i stawek opłat.
Polityczne przedłużenie czasu obowiązywania taryf
Nowością jest również wprowadzenie do ustawy (art. 24 ust. 9a-c) niespójnej z pozostałymi ustawowymi zasadami kalkulacji i kształtowania cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków instytucji uzasadnionego wniosku o przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf. Wniosek taki przedsiębiorstwo przedkłada radzie gminy, która w drodze uchwały ma prawo przedłużyć czas obowiązywania dotychczasowych taryf (lecz nie dłużej niż o rok). Należy dodać, iż w uzasadnieniu wniosku przedsiębiorstwo zamieszcza w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf. Nie dołącza jednak do wniosku szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń. Taki model omawianej instytucji wskazuje na jej stricte polityczny charakter. Ustawa i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie (przede wszystkim „rozporządzenie taryfowe”) określają przecież szczegółowo, w jaki sposób przedsiębiorstwo zobowiązane jest ustalać (na podstawie uzasadnionych przychodów skalkulowanych w oparciu o koszty) ceny i stawki opłat. Tymczasem w przypadku uzasadnionego wniosku o przedłużenie czasu obowiązywania taryf przedsiębiorstwo nie ma obowiązku przedłożenia ani szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat, ani wieloletniego planu, co oznacza, iż nie jest zobligowane do ich przygotowania. Na jakiej zatem podstawie przedsiębiorstwo może uznać, iż dalsze stosowanie dotychczasowych cen jest uzasadnione?
Problemowe jest także dodanie do ustawy art. 24a. Zgodnie z nim w okresie pierwszych 18 miesięcy od podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Przepis ten wyłącza procedurę uchwalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, określoną w art. 24, a zatem wyłącza inicjatywę przedsiębiorstwa w tym zakresie, przekazując ją w ręce organu wykonawczego gminy. Warto jednak zauważyć, iż wszystkie te zmiany dotyczą etapu samego zatwierdzania taryf przez radę gminy, natomiast nie odnoszą się do etapu sprawdzenia i weryfikacji wniosku taryfowego przez organ wykonawczy gminy (lub związku międzygminnego). Tymczasem procedura ustawowa w tym zakresie opisana jest nader lakonicznie, co rodzi poważne wątpliwości interpretacyjne i problemy praktyczne.
Weryfikacja i sprawdzenie wniosku taryfowego
Zgodnie z ustawą (art. 24 ust. 1-3), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w terminie 70 dni przed planowanym wejściem taryf w życie przedstawia wójtowi, burmistrzowi bądź prezydentowi miasta (lub odpowiednio zarządowi związku międzygminnego) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku przedsiębiorstwo dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zadaniem organu wykonawczego gminy jest sprawdzenie, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz zweryfikowanie kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy (a więc kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy), pod względem celowości ich ponoszenia.
Ustawa nie określa, jak w sensie praktycznym ma wyglądać realizacja obowiązków organu wykonawczego gminy w zakresie sprawdzenia legalności wniosku taryfowego i weryfikacji wskazanych w nim kosztów przedsiębiorstwa.
Budzi to jednak szereg pytań, np. do jakiego typu postępowania można zaliczyć działania organu wykonawczego gminy związane z kontrolą wniosku taryfowego, a co się z tym wiąże, jaki ma być formalny wyraz dokonania tejże kontroli? Moim zdaniem, nie sposób przypisać tym działaniom charakteru postępowania administracyjnego i w związku z tym nie można domagać się, by jego wynikiem było wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jeżeli jednak ustawodawca zadecydował, iż rzeczywiste dokonanie sprawdzenia i weryfikacji wniosku ma doniosłe skutki prawne (np. przy bezczynności rady gminy decyduje o wejściu taryf w życie z mocy prawa), należałoby w trzech miejscach doprecyzować ustawę. Po pierwsze, poprzez wskazanie terminu, w jakim organ wykonawczy winien zrealizować swoje obowiązki kontrolne. Po drugie, poprzez wyraźne wskazanie, w jaki sposób (przede wszystkim – w jakiej formie) i w jakim terminie o dokonaniu weryfikacji organ wykonawczy gminy winien powiadomić przede wszystkim przedsiębiorstwo, ale również radę gminy. Po trzecie zaś, jakie są skutki niedotrzymania tychże terminów. W dzisiejszym stanie prawnym z formalnego punktu widzenia do czasu przedłożenia radzie gminy przez organ wykonawczy gminy projektu stosownej uchwały taryfowej przedsiębiorstwo nie posiada żadnego dowodu dokonania bądź niedokonania weryfikacji, zaś rada gminy teoretycznie może otrzymać projekt uchwały na kilka dni przed upływem 45-dniowego terminu wskazanego w art. 24 ust. 5 ustawy, co uniemożliwia jakąkolwiek analizę sytuacji.
W ustawie nie jest też wskazany sposób postępowania organu wykonawczego gminy w przypadku, gdy sprawdzając formalną poprawność wniosku taryfowego i weryfikując zawarte w nim koszty uzna, iż z jakichś względów (formalnych i/lub merytorycznych) wniosek taryfowy został przygotowany wadliwie. Co wówczas? Pomijając istniejącą praktykę nieformalnych ustaleń co do treści wniosku, prowadzonych przez przedsiębiorstwo i organy gminy, która zwykle jest właścicielem tegoż przedsiębiorstwa, do ostatnich minut przed podjęciem uchwały taryfowej, trzeba stwierdzić, iż kwestia ta może rodzić wiele problemów.
Dwa modele postępowania
Możliwie są do zaprezentowania co najmniej dwa modele postępowania. Pierwszy z nich to model odwołujący się do zdrowego rozsądku i nakazujący organowi wykonawczemu gminy zwrócić się w takiej sytuacji do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o złożenie odpowiednich autopoprawek do wniosku. Słabość tego modelu tkwi jednak w tym, iż aktualnie – zgodnie z ustawą – organ wykonawczy gminy na swoje czynności kontrolne posiada teoretycznie aż 45 dni. Oczywiście w praktyce czas ten jest krótszy, bowiem projekt odpowiedniej uchwały musi być radnym przedłożony co najmniej z kilkudniowym wyprzedzeniem. Jednakże w sytuacji, w której przedsiębiorstwo składałoby autopoprawki, wniosek winien być ponownie sprawdzony jako całość przez organ wykonawczy gminy, tymczasem czas na powtórzenie procedury byłby znacznie krótszy od wskazanego w ustawie. W jaki jednak sposób odróżnić sytuację, kiedy w związku z uwagami organu wykonawczego gminy przedsiębiorstwo jeszcze składa autopoprawki, a kiedy de facto zupełnie nowy wniosek? Jak wówczas odnieść się do 70-dniowego terminu, w jakim przed wejściem w życie planowanych taryf przedsiębiorstwo winno złożyć wniosek (art. 24 ust. 2 ustawy)?
Drugi z modeli zakłada, iż organ wykonawczy gminy dokonuje sprawdzenia wniosku taryfowego i weryfikuje koszty ponoszone przez przedsiębiorstwo, po czym – w zależności od wyniku postępowania – przedkłada radzie gminy albo projekt uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf, albo projekt uchwały w sprawie odmowy ich zatwierdzenia. Aktywność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego kończy się tu w momencie złożenia wniosku. Słabością tego modelu jest oczywiście brak możliwości usunięcia przez przedsiębiorstwo nawet drobnych czy przypadkowych błędów we wniosku, wykrytych przez organ wykonawczy gminy. Bez względu na to, jaki model zostanie zastosowany, nierozwiązana pozostaje ważna kwestia formalna, a mianowicie, w jaki sposób organ wykonawczy gminy powinien przygotować projekt lub projekty uchwał na sesję „taryfową”. Czy radni najpierw winni głosować, zgodnie z sugestią organu wykonawczego, nad uchwałą w sprawie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia taryf, zaś w razie jej niepodjęcia winni przystąpić do głosowania nad uchwałą o przeciwnym skutku? Czy może niepodjęcie uchwały o zatwierdzeniu taryf jest jednoznaczne z odmową zatwierdzenia i odwrotnie, niepodjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia jest równoznaczne z podjęciem uchwały o ich zatwierdzeniu? Oczywiście warianty można mnożyć, zwłaszcza że w „odwodzie” zawsze pozostaje norma art. 24 ust. 8, na podstawie której można całkiem zasadnie uznać, iż jeżeli rada gminy nie podjęła uchwały o zatwierdzeniu ani o odmowie zatwierdzenia taryf, to mimo iż głosowała nad jedną z nich, a może i nad obiema, taryfy wejdą w życie z mocy prawa.
Z pewnością najbezpieczniej byłoby, gdyby zgodnie z pierwszym opisanym wariantem na sesję trafiały dwa przeciwstawne projekty, głosowane według kolejności zaproponowanej przez organ wykonawczy gminy, zgodnie z wynikami przeprowadzonego postępowania kontrolnego.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Nowelizacja ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w swoisty sposób uregulowała kwestię procedury, w jakiej rozstrzygane są spory między przedsiębiorstwem a organami gminy, co do formalnej poprawności przedłożonych taryf.
Wojewoda jako organ nadzoru, badając uchwałę o zatwierdzeniu taryf lub o odmowie ich zatwierdzenia, sprawdza ich zgodność z obowiązującymi przepisami prawa (wszystkimi, nie tylko ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i jej aktami wykonawczymi). Problem w tym, że przedsiębiorstwo nie jest stroną postępowania nadzorczego, a zatem nie ma prawa zaskarżyć rozstrzygnięcia wojewody do sądu administracyjnego. Ochrona praw przedsiębiorstwa jest więc w tym zakresie iluzoryczna.
Odrębną kwestią jest absolutny brak w ustawie zasad rozstrzygania ewentualnego sporu między organem wykonawczym gminy a przedsiębiorstwem w zakresie celowości ponoszenia określonych kosztów.
Reasumując, należy stwierdzić, iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w części określającej sposób sprawdzania i weryfikacji wniosku taryfowego oraz zatwierdzania taryf wymaga doprecyzowania. Dziś wiele z niedociągnięć ustawy jest tuszowanych w drodze nieformalnych uzgodnień między organami gmin i przedsiębiorstwami. Umożliwia to status prawny przedsiębiorstw wodociągowo kanalizacyjnych, w znakomitej większości działających jako zakłady budżetowe lub jednoosobowe spółki gmin.
Łukasz Ciszewski
Business Lex, Poznań
