Psucie przestrzeni

Zacznijmy od przepisów. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 3 mówi, iż: „kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, (…) należy do zadań własnych gminy”. I dalej, w art. 4: „ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. (…) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu”. Bardzo ważna jest treść art. 6 ww. ustawy: „ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych”, zaś w art. 7 jest mowa o tym, że „rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta (…) o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu (…) nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego”.

Z przytoczonych przepisów wynika, iż tzw. władztwo planistyczne jest przypisane gminie i stanowi jej zadanie własne. Zapisy te wskazują także granice swobody zagospodarowania przez właściciela terenu, który do niego należy, konieczność ochrony jego interesu prawnego przez osoby trzecie oraz prawo organu wykonawczego gminy do podejmowania rozstrzygnięć, niepodlegających zaskarżeniu.

Miasto takie jak Luboń stanowi część dużego organizmu, jakim jest aglomeracja poznańska, jest też obszarem w wysokim stopniu zainwestowanym. Mało tego, zbliża się do granicy swojej chłonności, jeśli idzie o liczbę mieszkańców. W tej sytuacji tym bardziej istotne jest opanowanie żywiołu budowlanego, a także dążenie do zapewnienia mieszkańcom godziwych warunków życia, na które składają się: wyposażenie w infrastrukturę techniczną oraz dostęp do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, instytucji oświatowych, ochrony zdrowia, kultury, sportu itp. W procesie planowania udział bierze także wiele podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, zabytki itd., które opiniują lub uzgadniają rozwiązania planistyczne. Plan musi być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z dokumentami planistycznymi – regionalnym i krajowym.

Proces planowania polega na wynegocjowaniu akceptowalnego kompromisu pomiędzy rozbieżnymi zazwyczaj interesami właścicieli nieruchomości, którzy obszar objęty planem zamieszkują, korzystają z niego w celach gospodarczych czy mają zamiar tam zainwestować a czymś, co nazywamy „interesem publicznym” albo „dobrem wspólnym”. Strażnikiem tego ostatniego przepisy ustanowiły samorząd, a w szczególności jego organ wykonawczy, czyli burmistrza. To on, korzystając z merytorycznej pomocy gminnej komisji urbanistycznej, planistów opracowujących plan i własnych służb, musi podejmować decyzje rozstrzygające spory odnośnie sposobu zagospodarowania terenu. Kolejną instancją jest rada gminy, która potwierdza (lub nie) stanowisko burmistrza, zaś w ostateczności, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”.

Co szczególnie ważne, opracowania planistyczne realizowane zgodnie z elementarnymi zasadami tej sztuki obejmują części jednostek osadniczych stanowiących funkcjonalną całość. W ramach procesu planistycznego analizuje się zarówno wszelkie powiązania zewnętrzne obszaru, jak i jego strukturę wewnętrzną, a w jej ramach dostępność komunikacyjną, infrastrukturę komunalną i zagadnienia środowiskowe. Możliwość realizowania inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy była wprowadzona do ustawodawstwa jako mechanizm stosowany w sytuacjach wyjątkowych, gdy brakuje planu miejscowego. Chodziło o to, by nie blokować procesów inwestycyjnych. Tymczasem wyjątkowa jest sytuacja, w której gmina posiada plan miejscowy. Poza tym zakres analiz prowadzonych podczas przygotowywania decyzji o warunkach zabudowy jest ograniczony, znacznie mniej instytucji uczestniczy w jej uzgadnianiu i do czasu niedawnego wyroku sądu (NSA II OSK 1250/08) instancje odwoławcze powszechnie przyjmowały, że nie musi ona być zgodna ze studium. Powodowało to popełnianie błędów, skutkujących potem np. koniecznością wykupu domu postawionego w pasie drogowym, którego dokładna trasa została ustalona później – na etapie sporządzania planu dla całego obszaru funkcjonalnego.

Doświadczenie wskazuje także, że projekty decyzji, przygotowywane przez uprawnionych projektantów (zwłaszcza tych, którzy nie są pracownikami administracji), sporządzane są pod dyktando właścicieli nieruchomości lub inwestorów, mających na względzie wyłącznie osiągnięcie jak największego zysku. Krótko mówiąc, szerokie korzystanie z możliwości podejmowania decyzji dotyczących planowania w trybie decyzji o warunkach zabudowy powoduje wyzwalanie mechanizmów korupcyjnych, a dalej – poprzez uproszczone procedury – „psucie przestrzeni”. W konsekwencji przekłada się to na spadek wartości niektórych nieruchomości i szereg dodatkowych problemów, z którymi musi borykać się samorząd. Takie powody legły u podstaw decyzji o podjęciu prac planistycznych na skalę dotąd w Luboniu niespotykaną, z zamiarem objęcia planami całego obszaru miasta.

Marian Walny, zastępca burmistrza, Luboń