Ustawa krajobrazowa okiem prawnika

Ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (tzw. ustawa krajobrazowa) po ponad 18-miesięcznym okresie prac parlamentarnych została uchwalona przez Sejm. Przyjęta ustawa w wielu miejscach znacząco odbiega od pierwotnych założeń projektu wniesionego przez Prezydenta RP – uchwalona 20 marca br. wersja ustawy przewiduje węższy katalog środków mających służyć ochronie krajobrazu, aniżeli katalog przewidziany we wniesionym w lipcu 2013 r. projekcie. Należy jednak zaznaczyć, że przyjęty tekst ustawy zawiera nadal szereg rozwiązań, które mogą przyczynić się do zwiększenia ochrony krajobrazu.

W ramach niniejszego artykułu omówione zostaną różnice pomiędzy pierwotnym tekstem projektu prezydenckiego a uchwalonym brzmieniem ustawy oraz wskazane kierunkowe konsekwencje prawne wprowadzonych przez Sejm poprawek.

Po pierwsze zauważyć trzeba, że w przyjętym przez Sejm tekście ustawy zrezygnowano z wprowadzenia kontrowersyjnego pojęcia „dominanty krajobrazowej”, które w pierwotnym brzmieniu projektu miało identyfikować obiekty o wiodącym oddziaływaniu wizualnym w krajobrazie, czyli m.in. wielokondygnacyjne wieżowce, czy też maszty elektrowni wiatrowych, których lokalizacja miała być dokonywana na szczególnych zasadach. Pierwotny projekt ustawy zakładał wprowadzenie licznych ograniczeń związanych z lokalizacją dominant krajobrazowych m.in. przewidując, że mogą one powstawać wyłącznie w oparciu o przepisy planów miejscowych. Sejm zrezygnował z tak rygorystycznego rozwiązania, pozostawiając tym samym możliwość lokalizacji omawianych obiektów na zasadach ogólnych, w tym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Drugą istotną różnicą w uchwalonym przez Sejm tekście ustawy w porównaniu z pierwotnym brzmieniem projektu prezydenckiego jest wycofanie się w toku prac parlamentarnych z dwuetapowej procedury planowania ochrony krajobrazu na szczeblu wojewódzkim. W uchwalonej wersji ustawy zrezygnowano z nadania sejmikowi województwa kompetencji do uchwalania urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu stanowiących akty prawa miejscowego, które regulować miały normy ładu przestrzennego dla tzw. krajobrazów priorytetowych. Gwoli przypomnienia, za pomocą urbanistycznych zasad sejmik miał uzyskać kompetencje do wprowadzania szeregu obostrzeń na obszarach priorytetowego krajobrazu m.in. dotyczących wysokości zabudowy, czy też stosowanych przy budowie obiektów budowlanych materiałów. W związku ze znaczącym wpływem, jaki miały wywierać urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu na proces planowania przestrzennego na poziomie gminnym, pojawiły się względem tak zakreślonej regulacji znaczące wątpliwości natury konstytucyjnej, o których szerzej pisaliśmy na Portalu w artykule „Konsekwencje prawne wprowadzenia urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu dla gmin”. W przyjętej przez Sejm wersji ustawy zrezygnowano z instytucji urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu. Ustawodawca pozostawił jednak w gestii sejmiku kompetencje do wyznaczenia rekomendacji, co do kierunków lokalnej polityki przestrzennej w ramach przeprowadzonych audytów krajobrazu. Zgodnie z nowym przepisem art. 38a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym audyt krajobrazowy ma być sporządzany dla obszaru całego województwa, a jego zadaniem ma być m.in. identyfikacja krajobrazów występujących na obszarze danego województwa oraz ustalenie lokalizacji krajobrazów priorytetowych. W audycie mają zostać wskazane także granice i lokalizacje parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu oraz parków kulturowych, a także obiektów znajdujących się, lub proponowanych do umieszczenia na listach prowadzonych przez UNESCO. Celem audytu ma być m.in. wskazanie zagrożeń dla możliwości zachowania ww. obszarów i obiektów, jak i przygotowanie rekomendacji i wniosków mających przysłużyć się ich ochronie. Audyt ma być sporządzany nie rzadziej niż raz na 20 lat. W toku procedury jego uchwalania przewidziano obowiązek uzyskania opinii szeregu organów w tym m.in. regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz rad gmin położonych na terenie województwa. Wskazać należy, że w toku procedury opiniowania ustawodawca przewidział wyjątkowo silne, jak na taką procedurę, uprawnienia gmin, których opinie nie zostaną uwzględnione przez zarząd województwa. Stosownie do uchwalonych rozwiązań, gminy będą mogły żądać od sejmiku województwa wydania uchwały rozstrzygającej o zasadności nieuwzględnienia konkretnej opinii przez zarząd województwa. Co więcej, ustawodawca wyraźnie przewiduje, że rozstrzygnięcie sejmiku województwa w tej sprawie będzie miało charakter wiążący, co oznacza, że w razie uwzględnienia przez sejmik opinii rady będzie musiała ona znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści audytu.

W świetle uchwalonej ustawy, audyt krajobrazowy ma mieć charakter dokumentu mocno technicznego. Ze względu na znacznie niższy stopień szczegółowości audytu, aniżeli zakładany pierwotnym projektem stopień szczegółowości urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu, jego wpływ na treść rozwiązań planistycznych na szczeblu gminnym będzie znacznie słabszy. Uchwała w przedmiocie audytu nie będzie przy tym stanowić aktu prawa miejscowego, lecz dokument programowy. Warto jednak wskazać, że w uchwalonym tekście ustawy przewidziano, niejako w zastępstwie urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu, nową instytucję w postaci kompetencji sejmiku województwa do przyjęcia uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) w sprawie wyznaczenia, w granicach krajobrazów priorytetowych zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, stref ochrony krajobrazu stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, istotne dla zachowania walorów krajobrazowych obszaru chronionego krajobrazu. W wyznaczonej uchwałą strefie sejmik będzie mógł wprowadzić szereg zakazów, których katalog będzie uzależniony od tego, czy na obszarze danej strefy obowiązuje, czy też nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, kiedy taki plan został uchwalony, sejmik będzie mógł wprowadzić zakazy lokalizowania nowych obiektów budowlanych oraz zalesiania. Natomiast w przypadku, gdy na obszarze danej strefy plan nie obowiązuje sejmik będzie mógł dodatkowo wprowadzić zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych odbiegających od lokalnej formy architektonicznej lub zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych o wysokości przekraczającej 2 kondygnacje lub 7 m. Co ważne, przyjęcie omawianej uchwały przez sejmik w części dotyczącej wprowadzenia ww. zakazów będzie wymagać uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Rada gminy będzie mogła odmówić uzgodnienia projektu uchwały, w przypadku, gdy wprowadzenie zakazów prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości, jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić.

Podsumowując, przyjęty przez Sejm tekst ustawy stanowi niewątpliwie kompromis pomiędzy głosami różnych środowisk zainteresowanych wprowadzeniem do polskiego porządku prawnego narzędzi służących ochronie krajobrazu. Niewykluczone jednak, że w przyjętym przez Sejm tekście ustawy dojdzie jeszcze do zmian, gdyż aktualnie ustawa jest przedmiotem obrad Senatu. Na dzień dzisiejszy, tzn. przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, a nawet przed ostatecznym ustaleniem ich brzmienia, trudno prognozować, czy spełnią one pokładane w nich nadzieje.

Anna Kudra, Tymoteusz Mądry
Kancelaria Prawna Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu

Artykuł opublikowany w serwisie www.prawodlasamorzadu.pl