Zmiany w egzekucji opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi

Nowe rozwiązania ustawowe

W ustawie nowelizującej przywrócono zasadę ogólną, iż organem egzekucyjnym w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponownie ma zostać naczelnik urzędu skarbowego lub organ wykonawczy określonych miast. Przewidziano jednakże wyjątek. Zgodnie ze znowelizowanym art. 6qa u.c.p.g., właściwy organ gminy, do której nie stosuje się art. 19 § 2 u.p.e.a. (czyli gminy, której na mocy tego przepisu organ wykonawczy nie jest organem egzekucyjnym), a także zarząd związku międzygminnego, realizujący zadania określone w u.c.p.g., może wykonywać zadania z zakresu egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie porozumienia z naczelnikiem urzędu skarbowego. Porozumienie nie może dotyczyć prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z nieruchomości. Jednocześnie w zakresie kwestii szczegółowych ustawodawca odesłał w tym zakresie do postanowień zawartych w art. 8 ust. 2b-5 u.s.g.

Powyższe rozwiązanie oznacza, iż gminy (związki międzygminne) zainteresowane dalszym samodzielnym prowadzeniem postępowań egzekucyjnych będą mogły na zasadzie wyjątku przejąć to zadanie od organów egzekucyjnych o właściwości ogólnej na podstawie porozumienia administracyjnego. Gminy (związki międzygminne), które nie są tym zainteresowane, nie muszą podejmować w tym zakresie żadnych dodatkowych działań.

Należy jednakże w tym kontekście zwrócić uwagę na szereg kwestii o charakterze szczegółowym. Po pierwsze, przedmiotowe porozumienie jest dwustronną formą działania administracji o charakterze dobrowolnym. Oznacza to, iż do zawarcia porozumienia dochodzi w wyniku zgodnych oświadczeń organu egzekucyjnego (co do zasady, naczelnika urzędu skarbowego) oraz organu wykonawczego gminy (związku międzygminnego). Innymi słowy, żadna ze stron porozumienia nie ma instrumentów prawnych służących „przymuszeniu” drugiej strony do zawarcia porozumienia. Brak woli zawarcia porozumienia z którejkolwiek strony uniemożliwia jego zawarcie. Kwestia ta ma tym większe znaczenie, w kontekście przytaczanego powyżej stanowiska Ministerstwa Finansów, mogącego mieć wpływ na działania naczelników urzędów skarbowych. Co więcej, w przypadku gminy zawarcie porozumienia uzależnione jest od uprzedniej zgody ze strony organu uchwałodawczego. Do tego typu porozumienia powinien bowiem znaleźć zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 11 u.s.g. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku związków międzygminnych, gdzie zawarcie porozumienia powinno być poprzedzone zgodą zgromadzenia związku. Co więcej, zasadne wydaje się przyjęcie tezy, iż z uwagi na celowy charakter związków międzygminnych, które realizować mogą wyłącznie zadania, które na ich rzecz przeniosły gminy członkowskie, możliwość zawierania tego typu porozumień powinna wynikać ze statutu związku międzygminnego. Odmienna teza oznaczałaby bowiem, iż związek międzygminny niezależnie od woli gmin członkowskich może poszerzać zakres swoich zadań. Jednocześnie podkreślić należy, iż przedmiotowe porozumienie dla swej skuteczności wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Po drugie, wskazać należy, iż zawarcie przedmiotowego porozumienia skutkować będzie realizacją przez gminę (związek międzygminny) zadania z zakresu administracji publicznej, jakim jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Tym samym finansowanie tego zadania nie może w dalszym ciągu odbywać się ze środków własnych gminy, pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Realizacja tego zadania winna być zatem wyłączona z kosztów obsługi administracyjnej systemu, o których mowa w art. 6r ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Innymi słowy, koszty z tym związane, w tym koszty związane z zatrudnieniem pracowników realizujących te zadania, nie będą mogły być wliczane do kalkulacji stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku, gdy przed wejściem w życie analizowanych zmian kalkulacja stawki uwzględniała te elementy, należy rozważyć dokonanie jej aktualizacji, która w skrajnych przypadkach skutkować może koniecznością obniżenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Źródłem finansowania realizacji zadań przejętych na podstawie porozumienia winna być dotacja celowa przekazywana przez organ egzekucyjny na rzecz gminy (związku międzygminnego) w wysokości określonej w treści porozumienia. Dotacja ta powinna w całości pokrywać koszty realizowanych zadań. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 u.s.g., do którego odsyła znowelizowany art. 6qa ust. 2 u.c.p.g., gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań przejętych na podstawie porozumienia. Porozumienie winno jednocześnie określać szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych. Podkreślić przy tym należy, iż organy nadzoru finansowego słusznie wskazują, iż przeznaczenie na realizację zadań przejętych na podstawie porozumienia środków własnych stanowić może naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Jednocześnie przepisy u.s.g., do których odsyła znowelizowana u.c.p.g., stanowią, że spory majątkowe wynikłe z przedmiotowych porozumień rozpatruje sąd powszechny.

Terminy przejściowe

Znowelizowane przepisy u.c.p.g. dotyczące egzekucji administracyjnej opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wejdą w życie później niż zasadnicza część ustawy nowelizującej, która obowiązuje od 1 lutego 2015 r. Ustawodawca wyznaczył bowiem trzymiesięczny okres przejściowy, w którym gminy (związki międzygminne) mają możliwość zawarcia przedmiotowych porozumień. Jeżeli w tym czasie do tego dojdzie, organy gmin (związków międzygminnych) nie będą zobligowane do przekazywania do naczelników urzędów skarbowych akt spraw w toczących się postępowaniach egzekucyjnych. Jeżeli gminy (związki międzygminne) nie będą zainteresowane zawarciem przedmiotowego porozumienia albo nie uda się w tym terminie dopełnić wszystkich formalności, zgodnie z ustawą nowelizującą w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie przedmiotowych przepisów (tj. od 18 kwietnia 2015 r.) obowiązkiem organów wykonawczych będzie przekazanie akt toczących się postępowań egzekucyjnych. Akta przekazywane będą na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego zawierającego wykaz przekazywanych spraw oraz wykaz przekazywanych dokumentów. Wyjątkiem w tym zakresie są akta spraw, w których wniesione zostały podania zobowiązanych. Sprawy te będą w dalszym ciągu rozpatrywane przez właściwe organy gmin (związków międzygminnych), bez względu na to, czy przedmiotowe porozumienie zostało zawarte, czy też nie.

W przepisach przejściowych określono ponadto, iż postanowienia wydane w postępowaniach egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie analizowanych przepisów oraz czynności egzekucyjne dokonane przed tym dniem z zachowaniem przepisów dotychczasowych są skuteczne. W postępowaniach tych nie znajdzie zastosowania art. 64c § 11 i 12 u.p.e.a., dotyczący kosztów postępowania egzekucyjnego.

Jednocześnie podkreślić należy, iż w zakresie wejścia w życie analizowanych przepisów nie będzie znajdował zastosowania art. 6qa ust. 4 znowelizowanej u.c.p.g., stanowiący, iż organy egzekucyjne właściwe w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego pozostają właściwe do czasu zakończenia postępowania. Przepis ten bowiem dotyczy późniejszego zawierania bądź wypowiadania przedmiotowych porozumień, tj. zdarzeń mających miejsce po 18 kwietnia 2015 r. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, iż brak jest przeszkód prawnych, aby porozumienie w przedmiotowej kwestii zostało zawarte w okresie późniejszym (w takiej sytuacji po 18 kwietnia 2015 r. obecne organy egzekucyjne przekazują akta prowadzonych spraw, zaś po zawarciu w przyszłości porozumienia rozpoczynają prowadzenie spraw „nowych” bez przejmowania spraw wszczętych) bądź też aby porozumienie zawarte obecnie w przyszłości zostało wypowiedziane.

Wątpliwości i pytania

Przepisy procedowane na ostatnim etapie prac parlamentarnych nad nowelizacją u.c.p.g. w praktyce budzą szereg wątpliwości i pytań. Pytanie podstawowe dotyczy stanowiska naczelników skarbowych w przedmiotowej kwestii. W przypadku braku woli z ich strony może się okazać, iż analizowane przepisy nie znajdą praktycznego zastosowania. Równie dużo pytań powstaje w kontekście sposobu określenia wysokości kosztów, które winny być pokrywane na podstawie porozumienia przez organy administracji rządowej. Nie wiadomo także, z którym naczelnikiem urzędu skarbowego należy zawrzeć przedmiotowe porozumienia. Co do zasady, będzie to naczelnik urzędu skarbowego właściwy miejscowo dla danej gminy. Organ ten jednak prowadzić będzie postępowania egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych nie tylko przez organ wykonawczy gminy, która zainteresowana jest zawarciem porozumienia. Należy bowiem pamiętać o tytułach wykonawczych wystawionych w tym zakresie przez inne organy, w których jako dłużnika wskazuje się mieszkańca gminy zainteresowanej zawarciem porozumienia. Czy zatem przedmiotowe porozumienie powinno dotyczyć tylko postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez organ gminy zainteresowanej zawarciem porozumienia. czy też wszystkich, co do których postępowanie egzekucyjne będzie prowadzone na jej terenie?

Wątpliwości budzi także możliwość subdelegacji kompetencji organu egzekucyjnego na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych. Szereg pytań powstaje także w przypadku związków międzygminnych i kwestii związanych z ich funkcjonowaniem w tym zakresie. Wreszcie należy postawić pytania o wpływ analizowanych zmian na wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Nie ulega wątpliwości, iż zmiany dotyczące egzekucji opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią istotne novum w systemie prawa samorządowego. Czas pokaże, w jaki sposób organy gmin oraz naczelnicy urzędów skarbowych podejdą do możliwości przewidzianych w znowelizowanej u.c.p.g. Istotne jest przy tym, aby ewentualne działania poprzedzone były gruntowną i wszechstronną analizą prawną, która zminimalizuje ryzyko popełnienia błędów mogących wpływać na skuteczność prowadzonych postępowań egzekucyjnych.

Maciej Kiełbus
prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu

Źródła

1. Ustawa z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2011 r. nr 152, poz. 897, z późn. zm.).
2. Ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. DzU z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.).
3. Ustawa z 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DzU z 2013 r. poz. 228).
4. Ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. DzU z 2014 r. poz. 1619, z późn. zm.)
5. Druk Sejmu VII Kadencji nr 1000.
6. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DzU z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.).
7. Stanowisko XIV Kongresu Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie wdrażania systemu zagospodarowania odpadów komunalnych oraz niezbędnych zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Serock, 15-16 października 2013 r.
8. Stanowisko XXXV Zgromadzenia Ogólnego Związku Miast Polskich w sprawie zagospodarowania odpadów – prac nad zmianami w ustawie, Zabrze 13-14 marca 2014 r.
9. Gruszecki K.: Komentarz do zmiany art.6(qa) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, 2013, System Informacji Prawnej LEX
10. Druk Sejmu VII Kadencji nr 2377.
11. Pismo Burmistrza Kórnika do Marszałka Senatu RP z 20 października 2014 r., znak: SK-POL.6232.116.2014.
12. Pismo Przewodniczącego Zarządu Międzygminnego Związku Gospodarki Odpadami Komunalnymi „ODRA-NYSA-BÓBR” z 21 października 2014 r., znak: MZGOK.030.2014.WZ.
13. Ustawa z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2015 r. poz. 87).
14. Protokół z posiedzenia sejmowej Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (nr 159) oraz sejmowej Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej (nr 308) w dniu 26 listopada 2014 r.

Artykuł opublikowany w “Przeglądzie Komunalnym” (3/2015)