Różnicowanie stawek „opłat za śmieci” w zależności od wielkości gospodarstwa domowego

Gminy, które zdecydowały się wybrać metodę naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, dokonując jednocześnie różnicowania stawek w zależności od jego wielkości, muszą liczyć się z niespodziewanymi trudnościami.

Jaką metodę wybrać?

Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: ucpg] w dalszym ciągu są źródłem rozbieżnych interpretacji i orzeczeń, zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych. Dotyczy to nie tylko regulacji wprowadzonych do ustawy w wyniku ostatniej nowelizacji ucpg, ale także przepisów obowiązujących już od kilkunastu czy kilkudziesięciu miesięcy. W niektórych przypadkach rozbieżności w tym zakresie uznać można za dość „zaskakujące” bowiem uwidaczniają się one po dość długim okresie stosunkowo jednolitej interpretacji i braku sporów na ich podstawie. Przykładem tego typu sytuacji może być sposób interpretacji przepisów stanowiących podstawę wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Pierwotnie, tj. po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 1 lipca 2011 roku, która zapoczątkowała tzw. „rewolucję śmieciową”, rada gminy mogła dokonać wyboru jednej z czterech metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

1) od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość,

2) od ilości zużytej wody z danej nieruchomości,

3) od powierzchni lokalu mieszkalnego,

4) od gospodarstwa domowego.

Bardzo szybko okazało się, że powyższe rozwiązanie jest zbyt mało elastyczne, zaś rady gmin mają problem z dokonaniem wyboru wyłącznie jednej spośród ww. metod. W konsekwencji już w styczniu 2013 roku przyjęto kolejną nowelizację ucpg(obowiązującą od dnia 6 marca 2013r.). Nowelizacja ta umożliwiała z jednej strony dokonanie wyboru więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy, z drugiej zaś umożliwiła różnicowanie stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.

W oparciu o znowelizowane przepisy szereg gmin na terenie całego kraju zdecydowało się wybrać metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, jednocześnie różnicując stawkę opłaty w zależności od liczby mieszkańców. Przykładowo wprowadzono podział na: gosp. domowe zamieszkałe przez 1 osobę, gosp. domowe zamieszkałe przez 2 – 3 osoby, gosp. domowe zamieszkałe przez więcej niż 3 osoby.

Jak wynika z opracowania „Wytyczne dotyczące ustalenia maksymalnych i minimalnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z analizą kosztów gospodarki odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę”[1]przygotowanego przez prof. S. Grzymałę, dra M. Golenia oraz mec. P. Hossę na zlecenie Ministerstwa Środowiska spośród 422 gmin stosujących metodę od gospodarstwa domowego wyłącznie 73 (17,3%) stosuje jednolitą metodę niezależną od wielkości gospodarstwa. W przypadku 349 gmin w Polsce przyjęto różnicowanie stawek opłat w oparciu o metodę od gospodarstwa domowego, a działanie takie w żadnym przypadku nie spotkało się dotychczas z negatywną reakcją organów nadzorów w tym zakresie.

Zaskakujące orzeczenia

Powyższy sposób interpretacji przepisów w większości przypadków nie był dotychczas kwestionowany przez organy nadzoru i sądy administracyjne.

Zmiana w tym zakresie nastąpiła w ostatnim czasie, kiedy to zaczęły pojawiać się rozstrzygnięcia nadzorcze oraz orzeczenia sądów administracyjnych kwestionujące możliwość różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy wyborze metody od gospodarstwa domowego. Przykładami w tym zakresie mogą być orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (nieprawomocny wyrok z dnia 17 lutego 2015r., sygn. I SA/Gd 17/15; prawomocny wyrok z dnia 14 listopada 2014r., sygn. I SA/Gd 1256/14) oraz wcześniejsze orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (prawomocny wyrok z dnia 11 czerwca 2014r., sygn. II SA/Bd 114/14) czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (prawomocny wyrok z dnia 5 marca 2014r., sygn. I SA/Go 51/14). W ocenie Sądów w sytuacji, gdy rada gminy dokona wyboru metody od gospodarstwa domowego, wówczas „rezygnuje ona m.in z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 upcg i ustala ona jedną, stała stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie zróżnicować tylko od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 ucpg).”.

Orzeczenia te wpływają na organy nadzoru, które w ostatnim czasie stwierdzają nieważność uchwał rad gmin stosujących różnicowanie stawek w przypadku wyboru metody od gospodarstwa domowego (np. Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi). Sytuacja ta ma miejsce nawet w przypadku tych gmin, w których tego typu rozwiązanie zostało uprzednio zaakceptowane przez organy nadzoru i w niezmieniony sposób funkcjonowało od blisko dwóch lat.

Co na to Ministerstwo?

Odmienne zdanie zdaje się zajmować w przedmiotowej sprawie Ministerstwo Środowiska. W opublikowanej niedawno interpretacji dotyczącej ulg w opłatach za odpady komunalne dla rodzin wielodzietnych wyraźnie wskazało, iż jednym z instrumentów prawnych pozwalających na wprowadzenie takich ulg jest różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od m.in. liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Opinia ta jest zgodna z wcześniejszymi stanowiskami zajmowanymi w podobnych sprawach przez Ministerstwo Środowiska.

Przykładowo w odpowiedzi na interpelację poselską w sprawie umożliwienia wprowadzenia zniżek dla rodzin wielodzietnych w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi jednoznacznie wskazano, iż „gmina ma możliwość dużej elastyczności w uchwalaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, m.in. możliwe jest ustalenie przy metodzie opłaty zależnej od gospodarstwa domowego, że powyżej określonej liczby osób w gospodarstwie domowym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie będzie rosnąć (co może mieć zastosowanie przy promowaniu wielodzietności). [wytł. własne]”^[2].

Kto ma rację w tym sporze?

W przedmiotowej sprawie należy przyznać rację stanowisku prezentowanemu przez Ministerstwo Środowiska, które wynika nie tylko z wykładni literalnej ucpg, ale także z wykładni celowościowej i systemowej.

Po pierwsze art. 6j ust. 2a ucpg, który pozwala na różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odnosi się do wszystkich stawek, bez względu na metodę w oparciu o którą zostały one ustalone.

Po drugie z dostępnych materiałów legislacyjnych związanych z nowelizacją ucpg z 2013r. wynika, iż miała ona na celu „wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami”[3]. Jak wynika z uzasadniania do projektu nowelizacji wprowadzenie przepisu art. 6j ust. 2a ucpg miało na celu umożliwienie gminom wyboru różnych metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z materiałów tych wynika także, iż podczas dyskusji na posiedzeniach właściwych komisji sejmowych wskazywano, iż dodania do ustawy art. 6j ust. 2a „poszerza oczekiwaną możliwość różnicowania stawek”[4]. Jednocześnie z dokumentów tych wynika, że świadomie zrezygnowano w art. 6j ust. 2a ucpg z kryterium różnicowania stawki w postaci wielkości gospodarstwa domowego, albowiem po konsultacjach z legislatorem stwierdzono, że pojęcie to jest tożsame i pokrywa się z pojęciami określonymi w tym przepisie „powierzchnią lokalu mieszkalnego, liczbą mieszkańców zamieszkujących nieruchomość”[5]. W toku prac parlamentarnych wskazywano, że „właściwe byłoby zrezygnowanie z <wielkości gospodarstwa domowego> przy pozostawieniu <powierzchni lokalu mieszkalnego> i <liczby osób zamieszkujących nieruchomość>, gdyż w zasadzie to wyczerpuje sformułowanie <wielkość gospodarstwa domowego>”.

Po trzecie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość różnicowania stawek opłat w przypadku wyboru metody od gospodarstwa domowego. Przykładowo, w prawomocnym wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. I SA/Gd 1256/14), wskazał, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie komunalnymi od gospodarstwa domowego, ale może też, stosownie do art. 6j ust. 2a ucpg,zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich oraz rodzaju zabudowy. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 roku (sygn. II SA/Kr 822/13) w sposób jednoznaczny zaakceptował możliwość zastosowania dwóch kryteriów różnicujących stawki opłat – ze względu na ilość osób w gospodarstwie domowym oraz w zależności od nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej.

Po czwarte w najnowszym piśmiennictwie przyjmuje się interpretację zbieżną ze stanowiskiem Ministerstwa Środowiska. Przykładowo wskazuje się, iż „w myśl art. 6j ust. 2a (…) w odniesieniu do metody ustalania wysokości opłaty na podstawie stawki dla gospodarstwa domowego jej zróżnicowania można dokonać wyłącznie w zależności od:

–      powierzchni lokalu mieszkalnego,

–      liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość,

–      odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich,

–      rodzaju zabudowy”[6].

Podnosi się także, że „przepis ust. 2a wprowadzony ustawą zmieniającą z 25 stycznia 2013 r. należy odczytywać nie tylko w kontekście ust. 2 stanowiącego podstawę do wprowadzenia stawki ryczałtowej, lecz także w kontekście ust. 1 komentowanego przepisu”[7], a „wprowadzenie możliwości różnicowania stawki w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (…) można odczytywać w kontekście socjalnym, tj. zmniejszeniu obciążeń z tytułu opłaty w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych”[8].

Prezentowany jest także pogląd, iż „ustawodawca w 2013 r. świadomie wprowadził przepisy pozwalające na różnicowanie stawek opłat za odbiór odpadów komunalnych[9]”, a „przyjęcie wykładni, że w przypadku ustalenia opłaty za odpady od gospodarstwa domowego stawka tej opłaty musi być jedna i nie może być w żaden sposób zróżnicowana, jest zbyt dużym ograniczeniem swobody gminy w sposobie ustalania opłaty[10]”.

Po piąte możliwość różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku wyboru każdej z czterech metod, potwierdza także wykładnia systemowa. Odwołując się do argumentum a rubrica wskazać należy, iż art. 6j ust. 2a ucpg został celowo zamieszczony przez prawodawcę bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 ucpg, gdyż odnosi się on do stawek opłat ustalonych na podstawie metod wskazanych w obu tych przepisach. Tym samym ustawodawca mając na celu zachowanie skrótowości tekstu prawnego wspólny element norm prawnych wyrażonych w art. 6j ust. 1 oraz art. 6j ust. 2 zamieścił w odrębnym przepisie umiejscowionym bezpośrednio po nich.

Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał umożliwić różnicowanie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie w przypadku wyboru jednej z trzech metod określonych w art. 6j ust. 1 ucpg mógłby uczynić wprost.

Po szóste, analogiczny do ministerialnego sposób wykładni przepisów ucpg przyjęła także Najwyższa Izba Kontroli podczas realizacji zadania kontrolnego „Przygotowanie wybranych gmin do wprowadzenia nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi”. Pomimo stwierdzenia w kontrolowanych gminach, iż przyjęto zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości gospodarstwa domowego (por. str. 29) NIK nie uznał tego za nieprawidłowość, ani nie sformułował w tym zakresie żadnych zastrzeżeń (por. str. 12).

Podsumowanie

Opisany w niniejszym artykule „spór” prawny dotyczący możliwości różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku wyboru metody od gospodarstwa domowego może mieć daleko idące konsekwencje dla gmin, które zdecydowały się na wybór takiego rozwiązania. W oparciu o niekorzystne orzeczenia sądów administracyjnych mogą być formułowane kolejne skargi wnoszone nie tylko przez właścicieli nieruchomości, ale także przez organy nadzoru bądź prokuratorów. Stwierdzenie nieważności dotychczasowych uchwał może wpłynąć na stabilność finansową gminy. Jednocześnie w przypadku takich gmin trudności rodzić może późniejsze dokonywanie zmian w uchwałach stanowiących podstawę funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Należy mieć nadzieję, iż w kolejnych sprawach sądy administracyjne uwzględnią argumenty prezentowane w niniejszych artykule i wydadzą w tym zakresie słuszne rozstrzygnięcia.

Maciej Kiełbus
Kancelaria Prawna Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu

Artykuł opublikowany w serwisie www.prawodlasamorzadu.pl