Możliwości skutecznej egzekucji przepisów
w zakresie realizacji ustawowego obowiązku odzysku i recyklingu odpadów
Zasadniczym dokumentem, określającym zadania w zakresie gospodarki opakowaniami i odpadami opakowaniowymi w celu nie dopuszczenia do powstawania nowych zagrożeń ekologicznych oraz ograniczenia zagrożeń już występujących, jest dyrektywa 94/62 Rady i Parlamentu Europejskiego z 20 grudnia 1994 r. dotycząca opakowań i odpadów opakowaniowych. Dyrektywa obejmuje wszystkie rodzaje opakowań wprowadzanych na rynek i wszystkie odpady opakowaniowe.
Dyrektywa preferuje wielokrotność użycia opakowań i ich recykling. Wymaga to jednak zorganizowania systemów zbiórki opakowań i odpadów opakowaniowych. Konieczne jest także stosowanie analizy cyklu życia i wdrożenie metod ekologicznej oceny opakowań, tak aby zapewnić właściwą hierarchię ponownego użycia i przydatności opakowań zarówno do recyklingu, jak i do innych form odzysku. Za ważną część systemu odzyskiwania materiałów opakowaniowych uważany jest recykling, który prowadzi do zmniejszenia zużycia energii i surowców pierwotnych, a także do zmniejszenia ilości odpadów do ostatecznego usuwania. Zgodnie z dyrektywą, odzyskiwanie energii jest jednym z efektywniejszych sposobów odzyskiwania zużytych opakowań. Określone wielkości docelowe odzyskiwania i recyklingu odpadów opakowaniowych powinny być ustalane na takim poziomie, aby nie dopuszczać ani do powstawania barier handlowych, ani do zakłócania warunków wolnej konkurencji.
Także krajowe systemy zwrotu, gromadzenia i odzyskiwania opakowań i odpadów opakowaniowych powinny być otwarte dla wszystkich zainteresowanych stron oraz zorganizowane w taki sposób, aby nie doprowadzać do dyskryminacji wyrobów importowanych i nie tworzyć barier konkurencji. Dyrektywa uważa za niezbędne także określenie wymagań dotyczących składu opakowań, w tym określenie obecności szkodliwych metali i innych substancji.
Warunkiem osiągnięcia wysokiego poziomu recyklingu jest sortowanie odpadów u źródła, co wymaga wdrożenia systemu edukacji konsumentów jako kluczowego ogniwa w gospodarce odpadami. Także strony zaangażowane w produkcję, użytkowanie, import i dystrybucję opakowań oraz wyrobów opakowaniowych powinny być świadome swojej odpowiedzialności, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Opakowania należy oznaczać znakami identyfikującymi materiały opakowaniowe.
Zagadnienia gospodarki opakowaniami i odpadami opakowaniowymi powinny znaleźć się w planach gospodarki odpadami. Konieczne jest także utworzenie baz danych o opakowaniach i odpadach opakowaniowych w celu bieżącego monitorowania wdrażania dyrektywy. Bazy danych powinny uwzględniać problemy małych i średnich przedsiębiorstw.
Użytkownicy opakowań, w tym konsumenci, powinni być informowani o systemach zwrotu, zbiórki i odzysku opakowań, znakowaniu opakowań, a także o odpowiednich elementach planów gospodarki odpadami.
Regulacje wynikające z dyrektywy 94/62/WE zostały przeniesione do prawa polskiego poprzez ustawę z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, a także poprzez ustawę o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, wraz z całym szeregiem rozporządzeń wykonawczych do tych ustaw.
Zgodnie z ustawą o obowiązkach przedsiębiorców, karze grzywny podlega m.in. ten, kto będąc przedsiębiorcą prowadzącym organizację odzysku lub działalność polegającą na wytwarzaniu lub imporcie produktów w opakowaniach lub produktów wymienionych w ustawie, nie składa ani wymaganych zawiadomień marszałkowi województwa, ani sprawozdań o opakowaniach lub produktach, osiągniętych poziomach odzysku i recyklingu i należnej opłacie produktowej (lub składa sprawozdania nierzetelne). Na podstawie odrębnych przepisów za naruszenia te inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą nakładać grzywny w drodze mandatu karnego.
Kontrole Inspekcji Ochrony Środowiska
Przeprowadzone do tej pory przez Inspekcję Ochrony Środowiska kontrole podmiotów, których dotyczą zagadnienia wynikające z ustawy o obowiązkach przedsiębiorców potwierdzają, że zapisy przyjęte zarówno w samej ustawie, jak i w rozporządzeniach wykonawczych są niewystarczające do wdrożenia spójnego systemu realizacji wymagań art. 6 dyrektywy 94/62/WE. Nieścisłości te powodują występowanie takich niekorzystnych zachowań jak wielokrotne wykazywanie odzysku tego samego odpadu. Pojawienie się licznych organizacji odzysku także utrudnia rzetelną ocenę drogi odpadu opakowaniowego czy poużytkowego od pierwotnego wytwórcy do miejsca odzysku lub recyklingu. Przyjęty system sprawozdań i rozliczeń finansowych jest źle oceniany przez gminne jednostki organizacyjne, zajmujące się m.in. selektywną zbiórką odpadów opakowaniowych. Obecny sposób zbierania informacji o osiągniętych przez przedsiębiorców poziomach odzysku/recyklingu powoduje, że docierają one do Inspekcji Ochrony Środowiska bardzo okrężną drogą (poprzez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej), brak jest natomiast bezpośredniego przełożenia pomiędzy marszałkiem województwa a wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska. Możliwości działania samej Inspekcji Ochrony Środowiska są znacznie ograniczone, m.in. ze względu na brak wystarczającej liczby inspektorów i na ograniczenia ustawowe.
W wyniku cyklu kontrolnego zrealizowanego przez Inspekcję Ochrony Środowiska w okresie czerwiec – sierpień 2003 r., na 138 skontrolowanych podmiotów wydano 76 zarządzeń pokontrolnych, w 25 przypadkach udzielono pouczeń, skierowano 17 wystąpień do marszałka województwa, a w ośmiu przypadkach nałożono grzywnę w drodze mandatu karnego. Stan przestrzegania wymagań ustawy „produktowej” przez skontrolowanych przedsiębiorców był zróżnicowany. Wszystkie wymagane poziomy odzysku/recyklingu osiągnęło 32% podmiotów, 31% osiągnęło wymagane poziomy tylko dla niektórych opakowań i produktów wprowadzanych na rynek. W związku z tym 68% przedsiębiorców zobowiązanych było do wniesienia opłaty produktowej, z czego do dnia kontroli nie wywiązało się 31%.
Spośród kontrolowanych organizacji odzysku połowa osiągnęła zakładane poziomy odzysku/recyklingu – pozostałe wniosły opłaty produktowe. Zarówno wśród przedsiębiorców, jak i wśród organizacji odzysku stwierdzono przypadki nieprawidłowego wyliczenia wysokości tej opłaty.
Wyniki kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska prowadzą do stwierdzenia, że uzyskiwane opłaty produktowe jak dotąd nie wywierają istotnego wpływu na rozwój selektywnej zbiórki. Pojawienie się licznych organizacji odzysku stało się powodem walki konkurencyjnej poszczególnych podmiotów objętych ustawą, ze stratą dla małych i średnich gminnych jednostek organizacyjnych.
Morze możliwości nadużyć
Istniejące problemy stwarzają określone przeszkody dla przedsiębiorców i organów kontroli. Na przykład brak dodatkowej ewidencji masy i ilości opakowań wprowadzonych na rynek uniemożliwia dokładne określenie obowiązującego poziomu odzysku i recyklingu. Nieścisłości systemowe, takie jak możliwość wielokrotnego wykorzystania tej samej dokumentacji przekazania odpadu, mogą prowadzić do fałszowania dokumentacji, praktyk nieuczciwej konkurencji czy fikcyjnego obrotu gospodarczego, „handlu kwitami” poświadczającymi zebranie i przetworzenie odpadów. Pole do nadużyć wynika z faktu, że sam recykler, w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne, może prowadzić działalność w zakresie zbierania odpadów z rynku w celu poddania ich recyklingowi, w imieniu i na rzecz innych przedsiębiorców/organizacji. Ponadto samo przyjęcie przez recyklera odpadów, potwierdzone kartą przekazania odpadu i fakturą VAT, wcale nie musi oznaczać poddania tych odpadów faktycznemu recyklingowi.
Trzeci rok funkcjonowania ustawy „produktowej” to czas zbyt krótki, aby wypowiadać oceny ostateczne, ale na podstawie już przeprowadzonych kontroli można stwierdzić, że konieczna jest jej nowelizacja. Ponadto niezbędne wydaje się rozpoczęcie powszechnej działalności edukacyjnej, która ukaże wagę problemu każdemu z uczestników łańcucha wędrówki opakowań.
Podjęte do tej pory przez Inspekcję Ochrony Środowiska działania nie dają odpowiedzi na pytanie, czy w kraju powstaje wystarczający system instalacji do odzysku odpadów opakowaniowych i poużytkowych. Nie ma także wystarczających danych do oceny, jak gminy realizują obowiązek selektywnej zbiórki odpadów. Korekty wymaga również system zbierania informacji o realizacji obowiązków ustawowych. Brak jest systemu monitoringu opakowań i odpadów opakowaniowych.
Wyniki dotychczasowych kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska są zbieżne z oceną problemu, dokonaną przez Najwyższą Izbę Kontroli, która w okresie od 15 kwietnia do 15 lipca 2003 r. przeprowadziła kontrole realizacji zobowiązań negocjacyjnych rządu RP z Komisją Europejską w obszarze ochrony środowiska. W ocenie NIK zagrożenie nieterminowego wdrożenia może dotyczyć m.in. dyrektywy 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych w zakresie selektywnej zbiórki odpadów. Przeprowadzone na terenie miast i gmin kontrole wykazały powolne tempo wprowadzania selektywnej zbiórki odpadów, co może skutkować opóźnieniami we wdrożeniu wymagań tej dyrektywy. Nowelizacja ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, która dopuszcza możliwość nieznakowania opakowań, może spowodować jeszcze większe opóźnienie we wdrażaniu ww. dyrektywy. Problematyczne będzie organizowanie zbiórki tych odpadów opakowaniowych (z docelowym ich recyklingiem/odzyskiem), które nie będą posiadały oznakowania.
Wiele wniosków z kontroli przeprowadzanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska pokrywa się także z tezami opracowania Akademii Ekonomicznej w Krakowie, prezentowanego na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska.
Dyrektywa preferuje wielokrotność użycia opakowań i ich recykling. Wymaga to jednak zorganizowania systemów zbiórki opakowań i odpadów opakowaniowych. Konieczne jest także stosowanie analizy cyklu życia i wdrożenie metod ekologicznej oceny opakowań, tak aby zapewnić właściwą hierarchię ponownego użycia i przydatności opakowań zarówno do recyklingu, jak i do innych form odzysku. Za ważną część systemu odzyskiwania materiałów opakowaniowych uważany jest recykling, który prowadzi do zmniejszenia zużycia energii i surowców pierwotnych, a także do zmniejszenia ilości odpadów do ostatecznego usuwania. Zgodnie z dyrektywą, odzyskiwanie energii jest jednym z efektywniejszych sposobów odzyskiwania zużytych opakowań. Określone wielkości docelowe odzyskiwania i recyklingu odpadów opakowaniowych powinny być ustalane na takim poziomie, aby nie dopuszczać ani do powstawania barier handlowych, ani do zakłócania warunków wolnej konkurencji.
Także krajowe systemy zwrotu, gromadzenia i odzyskiwania opakowań i odpadów opakowaniowych powinny być otwarte dla wszystkich zainteresowanych stron oraz zorganizowane w taki sposób, aby nie doprowadzać do dyskryminacji wyrobów importowanych i nie tworzyć barier konkurencji. Dyrektywa uważa za niezbędne także określenie wymagań dotyczących składu opakowań, w tym określenie obecności szkodliwych metali i innych substancji.
Warunkiem osiągnięcia wysokiego poziomu recyklingu jest sortowanie odpadów u źródła, co wymaga wdrożenia systemu edukacji konsumentów jako kluczowego ogniwa w gospodarce odpadami. Także strony zaangażowane w produkcję, użytkowanie, import i dystrybucję opakowań oraz wyrobów opakowaniowych powinny być świadome swojej odpowiedzialności, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Opakowania należy oznaczać znakami identyfikującymi materiały opakowaniowe.
Zagadnienia gospodarki opakowaniami i odpadami opakowaniowymi powinny znaleźć się w planach gospodarki odpadami. Konieczne jest także utworzenie baz danych o opakowaniach i odpadach opakowaniowych w celu bieżącego monitorowania wdrażania dyrektywy. Bazy danych powinny uwzględniać problemy małych i średnich przedsiębiorstw.
Użytkownicy opakowań, w tym konsumenci, powinni być informowani o systemach zwrotu, zbiórki i odzysku opakowań, znakowaniu opakowań, a także o odpowiednich elementach planów gospodarki odpadami.
Regulacje wynikające z dyrektywy 94/62/WE zostały przeniesione do prawa polskiego poprzez ustawę z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, a także poprzez ustawę o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, wraz z całym szeregiem rozporządzeń wykonawczych do tych ustaw.
Zgodnie z ustawą o obowiązkach przedsiębiorców, karze grzywny podlega m.in. ten, kto będąc przedsiębiorcą prowadzącym organizację odzysku lub działalność polegającą na wytwarzaniu lub imporcie produktów w opakowaniach lub produktów wymienionych w ustawie, nie składa ani wymaganych zawiadomień marszałkowi województwa, ani sprawozdań o opakowaniach lub produktach, osiągniętych poziomach odzysku i recyklingu i należnej opłacie produktowej (lub składa sprawozdania nierzetelne). Na podstawie odrębnych przepisów za naruszenia te inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą nakładać grzywny w drodze mandatu karnego.
Kontrole Inspekcji Ochrony Środowiska
Przeprowadzone do tej pory przez Inspekcję Ochrony Środowiska kontrole podmiotów, których dotyczą zagadnienia wynikające z ustawy o obowiązkach przedsiębiorców potwierdzają, że zapisy przyjęte zarówno w samej ustawie, jak i w rozporządzeniach wykonawczych są niewystarczające do wdrożenia spójnego systemu realizacji wymagań art. 6 dyrektywy 94/62/WE. Nieścisłości te powodują występowanie takich niekorzystnych zachowań jak wielokrotne wykazywanie odzysku tego samego odpadu. Pojawienie się licznych organizacji odzysku także utrudnia rzetelną ocenę drogi odpadu opakowaniowego czy poużytkowego od pierwotnego wytwórcy do miejsca odzysku lub recyklingu. Przyjęty system sprawozdań i rozliczeń finansowych jest źle oceniany przez gminne jednostki organizacyjne, zajmujące się m.in. selektywną zbiórką odpadów opakowaniowych. Obecny sposób zbierania informacji o osiągniętych przez przedsiębiorców poziomach odzysku/recyklingu powoduje, że docierają one do Inspekcji Ochrony Środowiska bardzo okrężną drogą (poprzez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej), brak jest natomiast bezpośredniego przełożenia pomiędzy marszałkiem województwa a wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska. Możliwości działania samej Inspekcji Ochrony Środowiska są znacznie ograniczone, m.in. ze względu na brak wystarczającej liczby inspektorów i na ograniczenia ustawowe.
W wyniku cyklu kontrolnego zrealizowanego przez Inspekcję Ochrony Środowiska w okresie czerwiec – sierpień 2003 r., na 138 skontrolowanych podmiotów wydano 76 zarządzeń pokontrolnych, w 25 przypadkach udzielono pouczeń, skierowano 17 wystąpień do marszałka województwa, a w ośmiu przypadkach nałożono grzywnę w drodze mandatu karnego. Stan przestrzegania wymagań ustawy „produktowej” przez skontrolowanych przedsiębiorców był zróżnicowany. Wszystkie wymagane poziomy odzysku/recyklingu osiągnęło 32% podmiotów, 31% osiągnęło wymagane poziomy tylko dla niektórych opakowań i produktów wprowadzanych na rynek. W związku z tym 68% przedsiębiorców zobowiązanych było do wniesienia opłaty produktowej, z czego do dnia kontroli nie wywiązało się 31%.
Spośród kontrolowanych organizacji odzysku połowa osiągnęła zakładane poziomy odzysku/recyklingu – pozostałe wniosły opłaty produktowe. Zarówno wśród przedsiębiorców, jak i wśród organizacji odzysku stwierdzono przypadki nieprawidłowego wyliczenia wysokości tej opłaty.
Wyniki kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska prowadzą do stwierdzenia, że uzyskiwane opłaty produktowe jak dotąd nie wywierają istotnego wpływu na rozwój selektywnej zbiórki. Pojawienie się licznych organizacji odzysku stało się powodem walki konkurencyjnej poszczególnych podmiotów objętych ustawą, ze stratą dla małych i średnich gminnych jednostek organizacyjnych.
Morze możliwości nadużyć
Istniejące problemy stwarzają określone przeszkody dla przedsiębiorców i organów kontroli. Na przykład brak dodatkowej ewidencji masy i ilości opakowań wprowadzonych na rynek uniemożliwia dokładne określenie obowiązującego poziomu odzysku i recyklingu. Nieścisłości systemowe, takie jak możliwość wielokrotnego wykorzystania tej samej dokumentacji przekazania odpadu, mogą prowadzić do fałszowania dokumentacji, praktyk nieuczciwej konkurencji czy fikcyjnego obrotu gospodarczego, „handlu kwitami” poświadczającymi zebranie i przetworzenie odpadów. Pole do nadużyć wynika z faktu, że sam recykler, w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne, może prowadzić działalność w zakresie zbierania odpadów z rynku w celu poddania ich recyklingowi, w imieniu i na rzecz innych przedsiębiorców/organizacji. Ponadto samo przyjęcie przez recyklera odpadów, potwierdzone kartą przekazania odpadu i fakturą VAT, wcale nie musi oznaczać poddania tych odpadów faktycznemu recyklingowi.
Trzeci rok funkcjonowania ustawy „produktowej” to czas zbyt krótki, aby wypowiadać oceny ostateczne, ale na podstawie już przeprowadzonych kontroli można stwierdzić, że konieczna jest jej nowelizacja. Ponadto niezbędne wydaje się rozpoczęcie powszechnej działalności edukacyjnej, która ukaże wagę problemu każdemu z uczestników łańcucha wędrówki opakowań.
Podjęte do tej pory przez Inspekcję Ochrony Środowiska działania nie dają odpowiedzi na pytanie, czy w kraju powstaje wystarczający system instalacji do odzysku odpadów opakowaniowych i poużytkowych. Nie ma także wystarczających danych do oceny, jak gminy realizują obowiązek selektywnej zbiórki odpadów. Korekty wymaga również system zbierania informacji o realizacji obowiązków ustawowych. Brak jest systemu monitoringu opakowań i odpadów opakowaniowych.
Wyniki dotychczasowych kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska są zbieżne z oceną problemu, dokonaną przez Najwyższą Izbę Kontroli, która w okresie od 15 kwietnia do 15 lipca 2003 r. przeprowadziła kontrole realizacji zobowiązań negocjacyjnych rządu RP z Komisją Europejską w obszarze ochrony środowiska. W ocenie NIK zagrożenie nieterminowego wdrożenia może dotyczyć m.in. dyrektywy 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych w zakresie selektywnej zbiórki odpadów. Przeprowadzone na terenie miast i gmin kontrole wykazały powolne tempo wprowadzania selektywnej zbiórki odpadów, co może skutkować opóźnieniami we wdrożeniu wymagań tej dyrektywy. Nowelizacja ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, która dopuszcza możliwość nieznakowania opakowań, może spowodować jeszcze większe opóźnienie we wdrażaniu ww. dyrektywy. Problematyczne będzie organizowanie zbiórki tych odpadów opakowaniowych (z docelowym ich recyklingiem/odzyskiem), które nie będą posiadały oznakowania.
Wiele wniosków z kontroli przeprowadzanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska pokrywa się także z tezami opracowania Akademii Ekonomicznej w Krakowie, prezentowanego na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska.
Maria Suchy,
Wojewódzki Inspektorat
Ochrony Środowiska w Rzeszowie
