Plany gospodarki odpadami – teoria i praktyka
Marian Walny
– teoria i praktyka
Już ponad rok minął od czasu, jak od zaprzyjaźnionego Jana Korytkowskiego, ongiś pracującego w Ministerstwie Środowiska, później w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy, otrzymaliśmy książeczkę zatytułowaną „Sporządzanie Gminnego lub Miejskiego Planu Gospodarki Odpadami” napisaną przez niego wspólnie z Joanną Grabowską. Prezentuje ona bardzo szerokie, interdyscyplinarne podejście do zagadnienia gwarantujące spójność Planu z innymi dokumentami opracowywanymi przez gminy, zbilansowanie finansowe przewidzianych przez niego do realizacji zadań, a także potrzeby i możliwości wdrażania przez samorząd programu eko-zarządzania. Metodologicznie jest ona bardzo dobra. W stosunku do treści stosownego rozporządzenia, określającego minimum zagadnień, jakie muszą być omówione w Planie, znacznie poszerzona. Z tego względu warto ją zarekomendować nie tylko opracowującym Plany, lecz przede wszystkim administracji samorządowej, która zamawia tego rodzaju opracowania, współpracuje przy ich realizacji i dokonuje odbiorów. Dlaczego teraz wracam do tej tematyki? Skłaniają do tego blisko dwuletnie doświadczenia wyniesione z realizacji dokumentów programowo–planistycznych, a także wnioski z dopiero co zakończonej VII Międzynarodowej Konferencji „Kompleksowa Gospodarki Odpadami”. Mając za sobą kilkunastoletnie doświadczenia, trudno oprzeć się wrażeniu, że pomimo wprowadzenia ustawowego obowiązku planowania w tej dziedzinie nic albo niewiele się w niej zmieniło, mało tego, nie widać tych zmian nawet na horyzoncie. Nadal nawet przodujące w tej dziedzinie samorządy największą uwagę zwracają na stronę techniczną i inwestycyjną, cały swój wysiłek kierując na pozyskanie funduszy z Unii Europejskiej, jednocześnie jakby zapominając o bolączce wszystkich pracujących w kraju instalacji – niedoborach surowca do przerobu.
Sytuacja ta ma swój początek w podejściu do wyżej wspomnianych Planów gospodarki odpadami. Niestety, realizacja ich w sposób proponowany przez autorów wspomnianej publikacji, jest z wielu powodów praktycznie niemożliwa. Po pierwsze, dokumenty te są bardzo często opracowywane przez firmy i osoby nieposiadające właściwego przygotowania merytorycznego, do czego przyczyniły się bardzo krótkie terminy ustawowe i brak konieczności legitymowania się przez wykonawców stosowną wiedzą i doświadczeniem, potwierdzonymi certyfikatem. Na to nakłada się niedocenianie, czasem niezrozumienie roli i wagi tych dokumentów przez samorządy, a co za tym idzie, oczekiwanie ich realizacji za minimalne kwoty niepozwalające nawet na rzetelne wywiązanie się z wymagań rozporządzenia, czemu sprzyja z jednej strony nieumiejętność pisania specyfikacji, z drugiej wzajemne „wycinanie” się firm poprzez obniżanie cen poza granice absurdu. Prócz cen, absurdalne też bywają oczekiwania odnośnie terminów, tym bardziej że w wielu przypadkach dotrzymanie ich nie zależy od wykonawcy, lecz, przede wszystkim, od możliwości pozyskania danych z gminy, uzgodnienia z administracją kilku szczebli treści dokumentacji, wreszcie od terminu obrad stosownych komisji i sesji rady. Okres wakacji, który dopiero co minął, spowodował wiele, niezależnych od wykonawców, opóźnień.
Po drugie, dostępne w gminach dane są bardzo fragmentaryczne i to w odniesieniu zarówno do odpadów komunalnych, jak i przemysłowych. Obciążeni nadmiarem obowiązków i nie dość przeszkoleni pracownicy administracji zwykle nie są przygotowani do merytorycznej współpracy. Bywa też, że nie są skłonni jej podjąć albo całą swą uwagę skupiają na modyfikacji zapisów nakładających na nich dodatkowe obowiązki. W takich sytuacjach, bez zaangażowania szefa gminy, rezultaty muszą być mierne. Trzeba bowiem zdawać sobie sprawę z tego, że nie wszystko zapisane jest w dokumentach, nie wszystkiego można dowiedzieć się z wywiadów prowadzonych przez autorów opracowań, niewiele też daje przeprowadzanie ankiet, które zwykle pozostają bez odpowiedzi, a w najlepszym wypadku wypełniane są w sposób fragmentaryczny. Bez dobrej znajomości gminy „od podszewki”, a taką może mieć wyłącznie osoba w jej organach pracująca, trudno opracować najlepszy z możliwych Plan. Po trzecie, niestety, gminy, które próbują współpracować, nie czynią tego w sposób konsekwentny. Tworzą związki celowe, które nie przejmują kompetencji w dziedzinie odpadów, ponieważ nie są wyposażone w możliwości sprawcze, albo wspólne firmy, nie budując systemu. Po czwarte, właśnie owa nieumiejętność czy niechęć do współpracy, polityka, która wkroczyła do samorządów, wzajemne sympatie lub antypatie, wreszcie lokalne ambicje sprawiają, że w miarę ich opracowywania plany coraz to niższego poziomu ulegają „rozmyciu” i przestają pełnić rolę koordynującą, która miała stanowić rację ich bytu.
Wnioski ze wspomnianej Konferencji po raz kolejny ukazują, że najtrudniejsze do pokonania dla polskich samorządów są bariery wynikające z braku umiejętności współpracy, niedoceniania wagi strony organizacyjnej, prawnej i finansowej całego systemu. Szkoda, że wśród uczestników tak mało było przedstawicieli gmin, a w szczególności ich szefów. Bardzo licznie obecni przedstawiciele firm zajmujących się gospodarką odpadami bez zdecydowanego (polegającego na podjęciu strategicznych decyzji co do referendum) przekazania kompetencji, współtworzenia związku i wsparcia gmin niczego nie zmienią. Oni reprezentują operatorów, których rolą jest funkcjonowanie w ramach systemu budowanego, formowanego i regulowanego przez samorząd lub samorządy zorganizowane w związek celowy, który działa w ich imieniu i na ich rzecz. Podmiot zarządzający systemem, niezależnie od tego, czy wcześniej zorganizowano referendum, czy też nie, musi skupiać wszystkie funkcje zarządcze i kompetencje w tej dziedzinie, a w szczególności wydawanie pozwoleń, organizowanie przetargów na obsługę poszczególnych rejonów, podpisywanie umów z wykonawcami usług, prowadzenie rozliczeń z nimi i z mieszkańcami i zarządcami, prowadzenie windykacji i zlecanie wykonań zastępczych, prowadzenie statystyk i controllingu wszystkich kosztów. Ogromna szkoda, że świadomość tego ciągle nie jest udziałem tych, od których najwięcej zależy.
Marian Walny
dyrektor ds. projektów i programów, Abrys
– teoria i praktyka
Już ponad rok minął od czasu, jak od zaprzyjaźnionego Jana Korytkowskiego, ongiś pracującego w Ministerstwie Środowiska, później w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy, otrzymaliśmy książeczkę zatytułowaną „Sporządzanie Gminnego lub Miejskiego Planu Gospodarki Odpadami” napisaną przez niego wspólnie z Joanną Grabowską. Prezentuje ona bardzo szerokie, interdyscyplinarne podejście do zagadnienia gwarantujące spójność Planu z innymi dokumentami opracowywanymi przez gminy, zbilansowanie finansowe przewidzianych przez niego do realizacji zadań, a także potrzeby i możliwości wdrażania przez samorząd programu eko-zarządzania. Metodologicznie jest ona bardzo dobra. W stosunku do treści stosownego rozporządzenia, określającego minimum zagadnień, jakie muszą być omówione w Planie, znacznie poszerzona. Z tego względu warto ją zarekomendować nie tylko opracowującym Plany, lecz przede wszystkim administracji samorządowej, która zamawia tego rodzaju opracowania, współpracuje przy ich realizacji i dokonuje odbiorów. Dlaczego teraz wracam do tej tematyki? Skłaniają do tego blisko dwuletnie doświadczenia wyniesione z realizacji dokumentów programowo–planistycznych, a także wnioski z dopiero co zakończonej VII Międzynarodowej Konferencji „Kompleksowa Gospodarki Odpadami”. Mając za sobą kilkunastoletnie doświadczenia, trudno oprzeć się wrażeniu, że pomimo wprowadzenia ustawowego obowiązku planowania w tej dziedzinie nic albo niewiele się w niej zmieniło, mało tego, nie widać tych zmian nawet na horyzoncie. Nadal nawet przodujące w tej dziedzinie samorządy największą uwagę zwracają na stronę techniczną i inwestycyjną, cały swój wysiłek kierując na pozyskanie funduszy z Unii Europejskiej, jednocześnie jakby zapominając o bolączce wszystkich pracujących w kraju instalacji – niedoborach surowca do przerobu.
Sytuacja ta ma swój początek w podejściu do wyżej wspomnianych Planów gospodarki odpadami. Niestety, realizacja ich w sposób proponowany przez autorów wspomnianej publikacji, jest z wielu powodów praktycznie niemożliwa. Po pierwsze, dokumenty te są bardzo często opracowywane przez firmy i osoby nieposiadające właściwego przygotowania merytorycznego, do czego przyczyniły się bardzo krótkie terminy ustawowe i brak konieczności legitymowania się przez wykonawców stosowną wiedzą i doświadczeniem, potwierdzonymi certyfikatem. Na to nakłada się niedocenianie, czasem niezrozumienie roli i wagi tych dokumentów przez samorządy, a co za tym idzie, oczekiwanie ich realizacji za minimalne kwoty niepozwalające nawet na rzetelne wywiązanie się z wymagań rozporządzenia, czemu sprzyja z jednej strony nieumiejętność pisania specyfikacji, z drugiej wzajemne „wycinanie” się firm poprzez obniżanie cen poza granice absurdu. Prócz cen, absurdalne też bywają oczekiwania odnośnie terminów, tym bardziej że w wielu przypadkach dotrzymanie ich nie zależy od wykonawcy, lecz, przede wszystkim, od możliwości pozyskania danych z gminy, uzgodnienia z administracją kilku szczebli treści dokumentacji, wreszcie od terminu obrad stosownych komisji i sesji rady. Okres wakacji, który dopiero co minął, spowodował wiele, niezależnych od wykonawców, opóźnień.
Po drugie, dostępne w gminach dane są bardzo fragmentaryczne i to w odniesieniu zarówno do odpadów komunalnych, jak i przemysłowych. Obciążeni nadmiarem obowiązków i nie dość przeszkoleni pracownicy administracji zwykle nie są przygotowani do merytorycznej współpracy. Bywa też, że nie są skłonni jej podjąć albo całą swą uwagę skupiają na modyfikacji zapisów nakładających na nich dodatkowe obowiązki. W takich sytuacjach, bez zaangażowania szefa gminy, rezultaty muszą być mierne. Trzeba bowiem zdawać sobie sprawę z tego, że nie wszystko zapisane jest w dokumentach, nie wszystkiego można dowiedzieć się z wywiadów prowadzonych przez autorów opracowań, niewiele też daje przeprowadzanie ankiet, które zwykle pozostają bez odpowiedzi, a w najlepszym wypadku wypełniane są w sposób fragmentaryczny. Bez dobrej znajomości gminy „od podszewki”, a taką może mieć wyłącznie osoba w jej organach pracująca, trudno opracować najlepszy z możliwych Plan. Po trzecie, niestety, gminy, które próbują współpracować, nie czynią tego w sposób konsekwentny. Tworzą związki celowe, które nie przejmują kompetencji w dziedzinie odpadów, ponieważ nie są wyposażone w możliwości sprawcze, albo wspólne firmy, nie budując systemu. Po czwarte, właśnie owa nieumiejętność czy niechęć do współpracy, polityka, która wkroczyła do samorządów, wzajemne sympatie lub antypatie, wreszcie lokalne ambicje sprawiają, że w miarę ich opracowywania plany coraz to niższego poziomu ulegają „rozmyciu” i przestają pełnić rolę koordynującą, która miała stanowić rację ich bytu.
Wnioski ze wspomnianej Konferencji po raz kolejny ukazują, że najtrudniejsze do pokonania dla polskich samorządów są bariery wynikające z braku umiejętności współpracy, niedoceniania wagi strony organizacyjnej, prawnej i finansowej całego systemu. Szkoda, że wśród uczestników tak mało było przedstawicieli gmin, a w szczególności ich szefów. Bardzo licznie obecni przedstawiciele firm zajmujących się gospodarką odpadami bez zdecydowanego (polegającego na podjęciu strategicznych decyzji co do referendum) przekazania kompetencji, współtworzenia związku i wsparcia gmin niczego nie zmienią. Oni reprezentują operatorów, których rolą jest funkcjonowanie w ramach systemu budowanego, formowanego i regulowanego przez samorząd lub samorządy zorganizowane w związek celowy, który działa w ich imieniu i na ich rzecz. Podmiot zarządzający systemem, niezależnie od tego, czy wcześniej zorganizowano referendum, czy też nie, musi skupiać wszystkie funkcje zarządcze i kompetencje w tej dziedzinie, a w szczególności wydawanie pozwoleń, organizowanie przetargów na obsługę poszczególnych rejonów, podpisywanie umów z wykonawcami usług, prowadzenie rozliczeń z nimi i z mieszkańcami i zarządcami, prowadzenie windykacji i zlecanie wykonań zastępczych, prowadzenie statystyk i controllingu wszystkich kosztów. Ogromna szkoda, że świadomość tego ciągle nie jest udziałem tych, od których najwięcej zależy.
Marian Walny
dyrektor ds. projektów i programów, Abrys
