Ochrona prawna zieleni, drzew i krzewów Cz. I.
Kształtowanie się koncepcji
Prawna potrzeba ochrony zieleni zrodziła się w latach trzydziestych ubiegłego wieku, jednak pierwsze obowiązujące przepisy pojawiły się dopiero w 1980 r. Obecnie obowiązuje ustawa, którą przygotowano i uchwalono w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej.
Kiedy w drugiej połowie XIX wieku rodził się ruch ochrony przyrody jako konserwacji pozostałości szczególnie cennych terenów i obiektów przyrodniczych, główny wysiłek został skierowany na ochronę poszczególnych obiektów, zwanych zrazu zabytkami, następnie pomnikami przyrody, nieco później zaś na ochronę większych terenów w postaci rezerwatów przyrody i parków narodowych. W tym ruchu nie mieściła się jeszcze powszechna ochrona zieleni, drzew i krzewów poza lasami. Wprawdzie archetypem zabytku przyrody (właśnie zabytku, która to nazwa podkreślała związek nowego kierunku ze starszą ochroną zabytków) było stare i piękne drzewo, ale do ochrony całej zieleni jako elementu przyrody było jeszcze daleko.
Pierwsze kroki
W piśmiennictwie polskim pierwsze wzmianki o potrzebie objęcia ochroną zieleni także poza terenami podlegającymi ochronie konserwatorskiej, zieleni jako namiastki żywej przyrody w miastach, pojawiły się w latach trzydziestych ubiegłego wieku, ale ta myśl nie znalazła żadnego odzwierciedlenia w pierwszej polskiej ustawie o ochronie przyrody z 10 marca 1934 r.
Zalążki regulacji prawnej ochrony drzew i krzewów w kształcie zbliżonym do dziś obowiązującego znajdujemy w Ustawie z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody, w której ustawodawca zobowiązał ówczesnego Ministra Leśnictwa do wydania rozporządzenia zawierającego przepisy o ochronie zadrzewień i wskazał, że takie rozporządzenie może uzależnić usuwanie drzew i krzewów od pozwolenia władzy lub od ponownego zadrzewienia lub zakrzewienia.
Przewidziane tymi przepisami rozporządzenie nigdy nie zostało wydane. Podejmowano, niezbyt zresztą udane, próby zapewnienia drzewom ochrony w przepisach prawa miejscowego, wydawanych przez ówczesne rady narodowe, zwłaszcza w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia. Pojawiły się wówczas tzw. wojewódzkie cenniki drzew, przewidujące obowiązek ponoszenia opłat za drzewa usuwane w związku z realizacją inwestycji. Kres temu położyło już w latach osiemdziesiątych orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który tego rodzaju cenniki uznał za pozbawione podstawy prawnej.
Historia regulacji
Powszechnie obowiązujący mechanizm prawny ochrony zieleni, drzew i krzewów został wprowadzony Ustawą z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Dział II tej ustawy „Podstawowe kierunki ochrony środowiska” zawierał rozdział „Ochrona zieleni w miastach i wsiach” złożony z siedmiu przepisów, które zobowiązywały ówczesne rady narodowe, terenowe organy administracji państwowej i jednostki organizacyjne do tworzenia terenów zieleni miejskiej, których układ miał zapewnić właściwe warunki zdrowotne, klimatyczne i wypoczynkowe. Wprowadzały one regulacje nakazujące ochronę zieleni przy stosowaniu środków chemicznych oraz wykonywaniu różnego rodzaju robót. Nakładały obowiązek obsadzania roślinnością terenów nieprzeznaczonych pod zabudowę lub przewidzianych do zagospodarowania w późniejszym terminie. Rozciągały także przepisy o zieleni miejskiej na obszary wsi o zwartej zabudowie oraz dawały podstawę do uznawania położonych na obszarach wsi terenów pokrytych drzewostanem o charakterze parkowym za parki wiejskie. Zobowiązywały także użytkowników nieruchomości do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na tych nieruchomościach, z jednoczesnym uzależnieniem usuwania drzew i krzewów od zezwolenia właściwego organu.
Przewidziany w tamtej ustawie oraz w uzupełniających go przepisach o opłatach i karach pieniężnych mechanizm ochrony drzew i krzewów poza lasami opierał się na czterech filarach. Były to: obciążający użytkowników nieruchomości obowiązek utrzymywania drzew i krzewów we właściwym stanie, uzależnienie usunięcia drzew lub krzewów od zezwolenia organu administracji państwowej stopnia podstawowego, z dopuszczeniem wyjątków, opłaty za usuwanie drzew i krzewów na podstawie zezwolenia, z normatywnie wskazanymi zwolnieniami z obowiązku opłat oraz kary pieniężne za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, a także za ich niszczenie w kilku normatywnie wyróżnionych sytuacjach.
Zamieszczone w tej ustawie przepisy o ochronie drzew i krzewów zmieniały się wielokrotnie w szczegółach. Ważnym rysem ewolucji było rozbudowywanie przepisów ustawowych, które przejmowały regulacje występujące wcześniej w przepisach wykonawczych, sprowadzając te ostatnie do przepisów o charakterze „rachunkowym”. Niemniej jednak wprowadzone w 1980 r. instrumentarium prawne pozostało bez zasadniczych zmian koncepcyjnych aż do uchylenia ustawy z 31 stycznia 1980 r., czyli do 30 września 2001 r. Kiedy w trakcie prac nad nowym kształtem prawa ochrony środowiska, sfinalizowanych uchwaleniem 27 kwietnia 2001 r. ustawy – Prawo ochrony środowiska, zorientowano się, że przepisy o ochronie drzew i krzewów nie mieszczą się w koncepcji nowej ustawy jako ustawy zawierającej (obok tzw. regulacji horyzontalnych: dostęp do informacji, oceny oddziaływania na środowisko, środki ekonomiczne, instrumenty odpowiedzialności) przepisy szczegółowe o charakterze „emisyjnym”, zdecydowano się na przeniesienie tych regulacji do Ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. To przedsięwzięcie legislacyjne zostało zrealizowane Ustawą z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Tą ustawą dokonano kilkunastu zmian w ustawie o ochronie przyrody, w tym włączono do niej nowy rozdział zatytułowany „Ochrona walorów krajobrazowych, terenów zieleni, drzew i krzewów”, który regulował kwestie ochrony walorów krajobrazowych, terenów zieleni oraz ochrony drzew i krzewów. W ten sposób ochrona zieleni, drzew i krzewów wróciła tam, gdzie jest jej miejsce – do ustawy o ochronie przyrody.
Nowelizacja weszła w życie z dniem 1 października 2001 r., z tą samą datą utraciły moc przepisy odnoszące się do ochrony drzew i krzewów zamieszczone w poprzedniej ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska. Nowa regulacja ochrony zieleni, drzew i krzewów nie wprowadziła rewolucji w porównaniu z poprzednią. Cztery filary, na których opierał się mechanizm prawny ochrony drzew i krzewów (obowiązek dbałości, zezwolenie na usuwanie, opłaty, kary pieniężne), pozostały co do istoty tożsame. Można więc ocenić, że została zachowana niezbędna ciągłość regulacji prawnej.
Ochrona dzisiaj
W związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, w szczególności wobec potrzeby stworzenia należytych podstaw prawnych realizacji Europejskiej Sieci Natura 2000, doszło do konieczności przygotowania i uchwalenia nowej ustawy o ochronie przyrody. Projekt wpłynął do Parlamentu 19 września 2003 i stosunkowo szybko, bo 11 marca 2004 r., został uchwalony przez Sejm. Do tekstu Senat wprowadził kilkadziesiąt poprawek, które w większości zostały przyjęte i ustawa została ponownie uchwalona przez Sejm 16 kwietnia 2004 r. i weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., uchylając ustawę z 1991 r. Tak więc normatywną podstawą ochrony zieleni, drzew i krzewów jest dziś Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU rr 92, poz. 880 ze zm.), składająca się ze 162 artykułów podzielonych na 13 rozdziałów. Rozdział 4 ustawy „Ochrona terenów zieleni i zadrzewień” obciąża rady gmin obowiązkiem zakładania i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień (art. 78), z możliwością zakładania zadrzewień poza obszarami o zwartej zabudowie (art. 79) oraz zobowiązuje ministrów właściwych do spraw środowiska, rolnictwa i transportu do wydania przepisów wykonawczych dotyczących zadrzewień w ogóle i zadrzewień przydrożnych w szczególności (art. 80). Reguluje także zagadnienia związane z gminnymi parkami (art. 81) oraz ochroną drzew i krzewów przy wykonywaniu prac ziemnych i stosowaniu środków chemicznych (art. 82). Ponadto obejmuje zezwolenia na usuwanie drzew (art. 83), i opłaty za usuwanie drzew na podstawie zezwolenia (art. 84-87) oraz administracyjne kary pieniężne za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za ich niszczenie w następstwie niewłaściwego wykonywania robót lub niewłaściwej pielęgnacji (art. 88-89). Kompetencję wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w przypadku usuwana lub niszczenia drzew i krzewów na nieruchomościach będących własnością gminy (art.90) przekazane zostały staroście.
Prawna potrzeba ochrony zieleni zrodziła się w latach trzydziestych ubiegłego wieku, jednak pierwsze obowiązujące przepisy pojawiły się dopiero w 1980 r. Obecnie obowiązuje ustawa, którą przygotowano i uchwalono w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej.
Kiedy w drugiej połowie XIX wieku rodził się ruch ochrony przyrody jako konserwacji pozostałości szczególnie cennych terenów i obiektów przyrodniczych, główny wysiłek został skierowany na ochronę poszczególnych obiektów, zwanych zrazu zabytkami, następnie pomnikami przyrody, nieco później zaś na ochronę większych terenów w postaci rezerwatów przyrody i parków narodowych. W tym ruchu nie mieściła się jeszcze powszechna ochrona zieleni, drzew i krzewów poza lasami. Wprawdzie archetypem zabytku przyrody (właśnie zabytku, która to nazwa podkreślała związek nowego kierunku ze starszą ochroną zabytków) było stare i piękne drzewo, ale do ochrony całej zieleni jako elementu przyrody było jeszcze daleko.
Pierwsze kroki
W piśmiennictwie polskim pierwsze wzmianki o potrzebie objęcia ochroną zieleni także poza terenami podlegającymi ochronie konserwatorskiej, zieleni jako namiastki żywej przyrody w miastach, pojawiły się w latach trzydziestych ubiegłego wieku, ale ta myśl nie znalazła żadnego odzwierciedlenia w pierwszej polskiej ustawie o ochronie przyrody z 10 marca 1934 r.
Zalążki regulacji prawnej ochrony drzew i krzewów w kształcie zbliżonym do dziś obowiązującego znajdujemy w Ustawie z 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody, w której ustawodawca zobowiązał ówczesnego Ministra Leśnictwa do wydania rozporządzenia zawierającego przepisy o ochronie zadrzewień i wskazał, że takie rozporządzenie może uzależnić usuwanie drzew i krzewów od pozwolenia władzy lub od ponownego zadrzewienia lub zakrzewienia.
Przewidziane tymi przepisami rozporządzenie nigdy nie zostało wydane. Podejmowano, niezbyt zresztą udane, próby zapewnienia drzewom ochrony w przepisach prawa miejscowego, wydawanych przez ówczesne rady narodowe, zwłaszcza w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia. Pojawiły się wówczas tzw. wojewódzkie cenniki drzew, przewidujące obowiązek ponoszenia opłat za drzewa usuwane w związku z realizacją inwestycji. Kres temu położyło już w latach osiemdziesiątych orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który tego rodzaju cenniki uznał za pozbawione podstawy prawnej.
Historia regulacji
Powszechnie obowiązujący mechanizm prawny ochrony zieleni, drzew i krzewów został wprowadzony Ustawą z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Dział II tej ustawy „Podstawowe kierunki ochrony środowiska” zawierał rozdział „Ochrona zieleni w miastach i wsiach” złożony z siedmiu przepisów, które zobowiązywały ówczesne rady narodowe, terenowe organy administracji państwowej i jednostki organizacyjne do tworzenia terenów zieleni miejskiej, których układ miał zapewnić właściwe warunki zdrowotne, klimatyczne i wypoczynkowe. Wprowadzały one regulacje nakazujące ochronę zieleni przy stosowaniu środków chemicznych oraz wykonywaniu różnego rodzaju robót. Nakładały obowiązek obsadzania roślinnością terenów nieprzeznaczonych pod zabudowę lub przewidzianych do zagospodarowania w późniejszym terminie. Rozciągały także przepisy o zieleni miejskiej na obszary wsi o zwartej zabudowie oraz dawały podstawę do uznawania położonych na obszarach wsi terenów pokrytych drzewostanem o charakterze parkowym za parki wiejskie. Zobowiązywały także użytkowników nieruchomości do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na tych nieruchomościach, z jednoczesnym uzależnieniem usuwania drzew i krzewów od zezwolenia właściwego organu.
Przewidziany w tamtej ustawie oraz w uzupełniających go przepisach o opłatach i karach pieniężnych mechanizm ochrony drzew i krzewów poza lasami opierał się na czterech filarach. Były to: obciążający użytkowników nieruchomości obowiązek utrzymywania drzew i krzewów we właściwym stanie, uzależnienie usunięcia drzew lub krzewów od zezwolenia organu administracji państwowej stopnia podstawowego, z dopuszczeniem wyjątków, opłaty za usuwanie drzew i krzewów na podstawie zezwolenia, z normatywnie wskazanymi zwolnieniami z obowiązku opłat oraz kary pieniężne za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, a także za ich niszczenie w kilku normatywnie wyróżnionych sytuacjach.
Zamieszczone w tej ustawie przepisy o ochronie drzew i krzewów zmieniały się wielokrotnie w szczegółach. Ważnym rysem ewolucji było rozbudowywanie przepisów ustawowych, które przejmowały regulacje występujące wcześniej w przepisach wykonawczych, sprowadzając te ostatnie do przepisów o charakterze „rachunkowym”. Niemniej jednak wprowadzone w 1980 r. instrumentarium prawne pozostało bez zasadniczych zmian koncepcyjnych aż do uchylenia ustawy z 31 stycznia 1980 r., czyli do 30 września 2001 r. Kiedy w trakcie prac nad nowym kształtem prawa ochrony środowiska, sfinalizowanych uchwaleniem 27 kwietnia 2001 r. ustawy – Prawo ochrony środowiska, zorientowano się, że przepisy o ochronie drzew i krzewów nie mieszczą się w koncepcji nowej ustawy jako ustawy zawierającej (obok tzw. regulacji horyzontalnych: dostęp do informacji, oceny oddziaływania na środowisko, środki ekonomiczne, instrumenty odpowiedzialności) przepisy szczegółowe o charakterze „emisyjnym”, zdecydowano się na przeniesienie tych regulacji do Ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. To przedsięwzięcie legislacyjne zostało zrealizowane Ustawą z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Tą ustawą dokonano kilkunastu zmian w ustawie o ochronie przyrody, w tym włączono do niej nowy rozdział zatytułowany „Ochrona walorów krajobrazowych, terenów zieleni, drzew i krzewów”, który regulował kwestie ochrony walorów krajobrazowych, terenów zieleni oraz ochrony drzew i krzewów. W ten sposób ochrona zieleni, drzew i krzewów wróciła tam, gdzie jest jej miejsce – do ustawy o ochronie przyrody.
Nowelizacja weszła w życie z dniem 1 października 2001 r., z tą samą datą utraciły moc przepisy odnoszące się do ochrony drzew i krzewów zamieszczone w poprzedniej ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska. Nowa regulacja ochrony zieleni, drzew i krzewów nie wprowadziła rewolucji w porównaniu z poprzednią. Cztery filary, na których opierał się mechanizm prawny ochrony drzew i krzewów (obowiązek dbałości, zezwolenie na usuwanie, opłaty, kary pieniężne), pozostały co do istoty tożsame. Można więc ocenić, że została zachowana niezbędna ciągłość regulacji prawnej.
Ochrona dzisiaj
W związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, w szczególności wobec potrzeby stworzenia należytych podstaw prawnych realizacji Europejskiej Sieci Natura 2000, doszło do konieczności przygotowania i uchwalenia nowej ustawy o ochronie przyrody. Projekt wpłynął do Parlamentu 19 września 2003 i stosunkowo szybko, bo 11 marca 2004 r., został uchwalony przez Sejm. Do tekstu Senat wprowadził kilkadziesiąt poprawek, które w większości zostały przyjęte i ustawa została ponownie uchwalona przez Sejm 16 kwietnia 2004 r. i weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., uchylając ustawę z 1991 r. Tak więc normatywną podstawą ochrony zieleni, drzew i krzewów jest dziś Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU rr 92, poz. 880 ze zm.), składająca się ze 162 artykułów podzielonych na 13 rozdziałów. Rozdział 4 ustawy „Ochrona terenów zieleni i zadrzewień” obciąża rady gmin obowiązkiem zakładania i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień (art. 78), z możliwością zakładania zadrzewień poza obszarami o zwartej zabudowie (art. 79) oraz zobowiązuje ministrów właściwych do spraw środowiska, rolnictwa i transportu do wydania przepisów wykonawczych dotyczących zadrzewień w ogóle i zadrzewień przydrożnych w szczególności (art. 80). Reguluje także zagadnienia związane z gminnymi parkami (art. 81) oraz ochroną drzew i krzewów przy wykonywaniu prac ziemnych i stosowaniu środków chemicznych (art. 82). Ponadto obejmuje zezwolenia na usuwanie drzew (art. 83), i opłaty za usuwanie drzew na podstawie zezwolenia (art. 84-87) oraz administracyjne kary pieniężne za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za ich niszczenie w następstwie niewłaściwego wykonywania robót lub niewłaściwej pielęgnacji (art. 88-89). Kompetencję wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w przypadku usuwana lub niszczenia drzew i krzewów na nieruchomościach będących własnością gminy (art.90) przekazane zostały staroście.
|
Warte uwagi
|
|
Obecnie normatywną podstawą ochrony zieleni, drzew i krzewów jest Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU nr 92, poz. 880 ze zm.), rozdział 4 ustawy "Ochrona terenów zieleni i zadrzewień" uzupełnione przepisami wykonawczymi:
– Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306), – Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (DzU nr 219, poz. 2229), – Rozporządzeniem Ministra Środowiska z 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (DzU nr 230, poz. 1960). |
Wprawdzie zmiany są daleko idące, ale podstawowe instrumenty ochronne, w postaci zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów a także opłat za usuwanie drzew na podstawie zezwolenia i kar pieniężnych za ich usuwanie bez wymaganego zezwolenia oraz za niszczenie, pozostały w kształcie takim samym co do konstrukcji prawnej (aczkolwiek poważnie różniącym się w szczegółach), jak wprowadzone w 1980 r. w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Założeniem ustawowym jest, że stawki opłat (i stanowiące ich trzykrotność stawki kar) podlegają corocznej waloryzacji. Ich wysokość na 2006 rok ustalił Minister Środowiska w Obwieszczeniu z 18 października 2005 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006 (M.P. nr 62, poz. 861).
prof. dr hab. Wojciech Radecki
Instytut Nauk Prawnych PAN
