Droga prywatna?
Partnerstwo publiczno-prywatne
Remonty, utrzymanie oraz budowa nowych dróg na terenach miejskich to zadania, na które notorycznie nie wystarcza środków, a skala wydatków w poszczególnych latach często jest bardzo zróżnicowana. Efekty są znane użytkownikom, czyli nam wszystkim.
Budowa drogi, za używanie której nie można pobierać opłaty przejazdowej, czyli „myta”, nie może być finansowo opłacalna. W takiej sytuacji znajdują się wszystkie drogi gminne, miejskie czy powiatowe.
Dodatkowym czynnikiem zwracającym uwagę na problem drogowy są liczne inwestycje lokalne współfinansowane ze środków unijnych. Na tle nowo wybudowanych lub wyremontowanych dróg te, które od lat są jedynie łatane, wyglądają coraz mniej interesująco.
Jasne jest, że wszystkich dróg nie da się wyremontować ze środków budżetowych, również środki pochodzące z funduszy strukturalnych mają ograniczone możliwości wykorzystania. Nawet zakładając pełną absorpcję w działania transportu drogowego oraz optymalne wykorzystanie środków własnych, wciąż nie możemy liczyć, że będziemy jeździć i chodzić bezpiecznie.
W wielu gminach wydatki na utrzymanie dróg są trudne do jednoznacznego określenia, a precyzyjne obliczenie kosztu utrzymania kilometra bieżącego drogi (z podziałem na utrzymanie zimowe i letnie) czasem wręcz niewykonalne ze względu na nieregularne wydatkowanie środków. Tymczasem bez stworzenia wiarygodnej i dokładnej bazy danych, która informuje nas o kosztach, nie da się stworzyć wieloletniego (ponadkadencyjnego) planu utrzymania dróg. Kraje, w których podziwiamy jakość dróg, już od lat finansują je tzw. długimi pieniędzmi, posiłkując się finansowaniem z sektora prywatnego na bazie wieloletnich planów utrzymania i modernizacji. Jednak bez podstawowej wiedzy o kosztach własnych jesteśmy pozbawieni możliwości rozwiązania problemu.
Stosunkowo niedawno wprowadzone narzędzie finansowania usług publicznych w postaci ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym może okazać się użyteczne w finansowaniu infrastruktury drogowej na terenie gminy, powiatu lub lepiej – związków gmin.
Atrakcyjny projekt drogowy
Dotychczas finansowanie drogi „na raty” na podstawie wieloletniej umowy z prywatnym operatorem nie wydawało się samorządom atrakcyjne, ze względu na kilka podstawowych problemów. Przykładowo brakuje informacji o kosztach własnych, a w istniejącym zakładzie komunalnym, „łatającym” drogi i będącym często jednostką budżetową, analiza kosztów nie zawsze jest widziana jako priorytetowe zadanie. Ponadto czasem trudno przekonać radnych, że warto się „zapożyczyć” bądź przeciwnie – bardziej zapożyczyć się już nie wolno. Niekiedy też po prostu brakuje pomysłu na alternatywne wynagrodzenie potencjalnego oferenta.
Do tej listy każdy samorząd może dopisać wiele innych powodów, dla których nasze drogi pozostają takie, jakie są. Czy jednak wyborcy zawsze będą tolerować obecny stan?
Są drogi, które nigdy i dla nikogo nie będą interesujące jako lokata kapitału czy też pozycja w budżecie, jednakże istnieje wiele dróg w opłakanym stanie, które stanowią potencjalnie atrakcyjny projekt drogowy. Przeszkoda mentalna w rozpoznawaniu takich projektów i odpowiednim ich traktowaniu leży w „izolacji zadań”. Izolacja zadań to traktowanie projektu drogowego jako samej drogi, bez brania pod uwagę oświetlenia, stacji benzynowej, dostępu do działki gminnej odpowiedniej dla działalności gospodarczej, reklam przydrożnych, przystanków z otoczeniem komercyjnym, połączenia z atrakcyjnym terenem na osi kierunków rozwoju regionalnego itp.
Takie zdefiniowanie projektu drogowego, aby przy okazji jego wykonania pojawiły się dodatkowe przepływy pieniężne, w identyfikacji których partner prywatny oferuje zwykle nieocenioną pomoc, jest warunkiem powstania atrakcyjnego projektu drogowego.
Dlatego też postawienie zadania pt. budowa drogi nie wyczerpuje tematu, a jedynie ogranicza możliwości przekazania składnika majątkowego przez podmiot publiczny partnerowi prywatnemu.
Czym ryzykujemy?
Zmienność przepisów, niestabilność firm, kłopoty z podjęciem decyzji wykraczającej poza ramy czasowe urzędowania oraz postawienie kroku na ścieżce w nieznane jeszcze przez jakiś czas będą paraliżowały ruchy wielu samorządów. Jedynie w momencie podjęcia dobrze przygotowanej próby takiego wyzwania mgliste do tej pory ryzyka i problemy zaczynają przybierać realnych kształtów i większość z nich daje się rozwiązać.
Bez dobrego przygotowania zmian nie będzie. Trzeba zawczasu pomyśleć, jak zabezpieczyć miejsca pracy w lokalnym zakładzie gospodarki komunalnej, jak przygotować do projektu innych członków samorządu, wreszcie jak zdefiniować projekt, aby był atrakcyjny dla prywatnego oferenta.
Każdy projekt traktowany odpowiedzialnie wymaga środków na przygotowanie i wdrożenie i te środki muszą znaleźć się w budżecie. Projekt, który traktowany jest po macoszemu, nikomu nie przyniesie pożytku. Jedynie poznanie natury zagadnień i problemów związanych z realizacją zadania pozwoli nam odpowiedzieć na pytanie: czym ryzykujemy? Wówczas najczęściej okazuje się, że to, co uważaliśmy za największy problem, jest nie takie trudne, a jednocześnie pojawiają się inne przeszkody, o których istnieniu nie wiedzieliśmy wcześniej.
Zakładając, że przedsięwzięcie od początku posiada w miarę staranną obsługę prawną i ekonomiczną, redukujemy nasze ryzyko poprzez nabywanie wiedzy o istniejących wymogach i sposobach sprostania im. Nie ma wątpliwości, że rozplątywanie naszego systemu prawnego zabierze jeszcze wiele lat, może więc w sytuacji, gdy interpretacja naszego postępowania przez inne urzędy nie jest pewna i łączy się ze stresem, lepiej jeździć po łatanej drodze?
Partnerstwo publiczno-prywatne dopuszcza konsultacje z potencjalnymi oferentami na długo przed ogłoszeniem przetargu. Oczywiście dokumentowanie treści takich konsultacji oraz uczciwe i obiektywne ich prowadzenie jest bardzo pomocne. Niestety, do tej pory wielu samorządowców nie zdaje sobie sprawy z tego, jakie istnieją możliwości i co „wolno” w postępowaniu w ramach przedsięwzięcia w trybie PPP.
Tradycyjnie najtrudniejszym zagadnieniem jest wybór partnera prywatnego gotowego podjąć świadczenie usługi publicznej w odpowiedzialny i jakościowy sposób przez wiele lat. Oczywiście tradycyjne myślenie w oparciu o kryteria ustawy Prawo zamówień publicznych neguje taką możliwość, ponieważ bycie zmuszonym do wyboru najtańszej oferty oznacza, że dotychczasowe łatanie dziur będzie przebiegać w podobny sposób, z tym że pozbawieni pracy drogowcy gminni będą mieli uzasadnione pretensje.
Wybór oferenta na podstawie ustawy o PPP z 28 lipca 2005 r. przebiega na innych zasadach i nie każdy, kto chciałby oferować swoje usługi, może być zaproszony do wzięcia udziału w postępowaniu przetargowym. Od rzeczowego wyboru kryteriów i postawienia zadania w taki sposób, aby czerpane przez partnera prywatnego pożytki mogły w jakimś stopniu odciążyć budżet gminny, zależy atrakcyjność projektu i możliwości jego realizacji.
Dobrze przygotowana umowa na wykonanie zadania w trybie partnerstwa publiczno-prywatnego w dużym stopniu redukuje kwestię zaufania do partnera i zamienia ją w kwestię symetrycznie sformułowanych wzajemnych zobowiązań. W sytuacji, kiedy obie strony widzą pożytek w partnerstwie, zaufanie buduje się samo.
Czy nas na to stać?
Wymagania dotyczące przygotowania postępowania w trybie PPP często bywają krytykowane, co najprawdopodobniej wpłynie na zmianę rozporządzeń wykonawczych do ustawy o PPP. Niezależnie od tego przygotowanie wcale nie musi być bardzo drogie w stosunku do wartości projektu i dla projektu o wartości 10-20 mln zł może się zamknąć w kwocie od 1,5% do 2% wartości projektu, podczas gdy sumienne i prawidłowe przygotowanie standardowego zamówienia publicznego będzie o ok. 0,5 – 0,8% tańsze.
Nie powinniśmy zapominać o tym, że dołożenie należytej staranności w realizacji zamówienia publicznego oznacza znacznie szerszy zakres czynności niż to było przyjęte do momentu akcesji Polski do UE. Przygotowanie studium wykonalności, sporządzenie analizy ekonomicznej i finansowej przedsięwzięcia oraz wykonanie badań prawnych i rzeczoznawczych towarzyszą obecnie każdej poważnej inwestycji. Dla samorządów, które przygotowały wnioski o finansowanie w ramach ZPORR, z pewnością obliczanie wartości bieżącej netto na okres następnych 20 lat nie jest już obce.
Jedynie rozbudowana o analizę ryzyka dotychczasowa analiza wrażliwości projektu może na początku stanowić pewien problem.
Wiele samorządów wykształciło już kadry zdolne zarówno do prowadzenia analiz, jak i do zarządzania inwestycjami, co w znacznej mierze zredukuje wydatki. Oczywiście trzeba zachować trzeźwy punkt widzenia, który praktycznie wyklucza opłacalność realizacji zadania o wartości 2-4 mln zł w trybie PPP.
Czy to jest trudne?
W porównaniu do inwestycji budowy metra, lotniska, sieci kanalizacyjnej oraz wielu innych zadań wykonywanych na całym świecie w trybie PPP budowa i utrzymanie drogi w tym systemie jest zadaniem prostym i warto od niego zacząć, chociaż w tym wypadku błędów, na których można się uczyć, będzie znacznie mniej. Sprawą niebanalną będzie wspomniane wcześniej zdefiniowanie projektu w oparciu o istniejące możliwości prowadzenia działań komercyjnych przy okazji budowy drogi oraz w oparciu o dobrą znajomość kosztów własnych. Właśnie dlatego samorządy powinny liczyć koszty własne, kontrolować je i sumować, nie zapominając o kosztach administracji, zarządzania, a także o społecznych kosztach niewykonania inwestycji. O kosztach politycznych nie wspominam.
Podjęcie zadania w trybie PPP nie musi być trudne i nie będzie takie, jeżeli od samego początku przedsięwzięcie będzie dobrze przygotowywane na bazie wiedzy oraz z uwzględnieniem tego, co czyni projekt atrakcyjnym. Początek nowej kadencji samorządu jest idealnym punktem wyjścia dla planowania zadań, które wymagają czasu i uwagi, a których rezultaty będą widoczne przez wiele lat.
Witold Grzybowski
ekspert w dziedzinie PPP
partner Dolnośląskiej Grupy Doradczej
Remonty, utrzymanie oraz budowa nowych dróg na terenach miejskich to zadania, na które notorycznie nie wystarcza środków, a skala wydatków w poszczególnych latach często jest bardzo zróżnicowana. Efekty są znane użytkownikom, czyli nam wszystkim.
Budowa drogi, za używanie której nie można pobierać opłaty przejazdowej, czyli „myta”, nie może być finansowo opłacalna. W takiej sytuacji znajdują się wszystkie drogi gminne, miejskie czy powiatowe.
Dodatkowym czynnikiem zwracającym uwagę na problem drogowy są liczne inwestycje lokalne współfinansowane ze środków unijnych. Na tle nowo wybudowanych lub wyremontowanych dróg te, które od lat są jedynie łatane, wyglądają coraz mniej interesująco.
Jasne jest, że wszystkich dróg nie da się wyremontować ze środków budżetowych, również środki pochodzące z funduszy strukturalnych mają ograniczone możliwości wykorzystania. Nawet zakładając pełną absorpcję w działania transportu drogowego oraz optymalne wykorzystanie środków własnych, wciąż nie możemy liczyć, że będziemy jeździć i chodzić bezpiecznie.
W wielu gminach wydatki na utrzymanie dróg są trudne do jednoznacznego określenia, a precyzyjne obliczenie kosztu utrzymania kilometra bieżącego drogi (z podziałem na utrzymanie zimowe i letnie) czasem wręcz niewykonalne ze względu na nieregularne wydatkowanie środków. Tymczasem bez stworzenia wiarygodnej i dokładnej bazy danych, która informuje nas o kosztach, nie da się stworzyć wieloletniego (ponadkadencyjnego) planu utrzymania dróg. Kraje, w których podziwiamy jakość dróg, już od lat finansują je tzw. długimi pieniędzmi, posiłkując się finansowaniem z sektora prywatnego na bazie wieloletnich planów utrzymania i modernizacji. Jednak bez podstawowej wiedzy o kosztach własnych jesteśmy pozbawieni możliwości rozwiązania problemu.
Stosunkowo niedawno wprowadzone narzędzie finansowania usług publicznych w postaci ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym może okazać się użyteczne w finansowaniu infrastruktury drogowej na terenie gminy, powiatu lub lepiej – związków gmin.
Atrakcyjny projekt drogowy
Dotychczas finansowanie drogi „na raty” na podstawie wieloletniej umowy z prywatnym operatorem nie wydawało się samorządom atrakcyjne, ze względu na kilka podstawowych problemów. Przykładowo brakuje informacji o kosztach własnych, a w istniejącym zakładzie komunalnym, „łatającym” drogi i będącym często jednostką budżetową, analiza kosztów nie zawsze jest widziana jako priorytetowe zadanie. Ponadto czasem trudno przekonać radnych, że warto się „zapożyczyć” bądź przeciwnie – bardziej zapożyczyć się już nie wolno. Niekiedy też po prostu brakuje pomysłu na alternatywne wynagrodzenie potencjalnego oferenta.
Do tej listy każdy samorząd może dopisać wiele innych powodów, dla których nasze drogi pozostają takie, jakie są. Czy jednak wyborcy zawsze będą tolerować obecny stan?
Są drogi, które nigdy i dla nikogo nie będą interesujące jako lokata kapitału czy też pozycja w budżecie, jednakże istnieje wiele dróg w opłakanym stanie, które stanowią potencjalnie atrakcyjny projekt drogowy. Przeszkoda mentalna w rozpoznawaniu takich projektów i odpowiednim ich traktowaniu leży w „izolacji zadań”. Izolacja zadań to traktowanie projektu drogowego jako samej drogi, bez brania pod uwagę oświetlenia, stacji benzynowej, dostępu do działki gminnej odpowiedniej dla działalności gospodarczej, reklam przydrożnych, przystanków z otoczeniem komercyjnym, połączenia z atrakcyjnym terenem na osi kierunków rozwoju regionalnego itp.
Takie zdefiniowanie projektu drogowego, aby przy okazji jego wykonania pojawiły się dodatkowe przepływy pieniężne, w identyfikacji których partner prywatny oferuje zwykle nieocenioną pomoc, jest warunkiem powstania atrakcyjnego projektu drogowego.
Dlatego też postawienie zadania pt. budowa drogi nie wyczerpuje tematu, a jedynie ogranicza możliwości przekazania składnika majątkowego przez podmiot publiczny partnerowi prywatnemu.
Czym ryzykujemy?
Zmienność przepisów, niestabilność firm, kłopoty z podjęciem decyzji wykraczającej poza ramy czasowe urzędowania oraz postawienie kroku na ścieżce w nieznane jeszcze przez jakiś czas będą paraliżowały ruchy wielu samorządów. Jedynie w momencie podjęcia dobrze przygotowanej próby takiego wyzwania mgliste do tej pory ryzyka i problemy zaczynają przybierać realnych kształtów i większość z nich daje się rozwiązać.
Bez dobrego przygotowania zmian nie będzie. Trzeba zawczasu pomyśleć, jak zabezpieczyć miejsca pracy w lokalnym zakładzie gospodarki komunalnej, jak przygotować do projektu innych członków samorządu, wreszcie jak zdefiniować projekt, aby był atrakcyjny dla prywatnego oferenta.
Każdy projekt traktowany odpowiedzialnie wymaga środków na przygotowanie i wdrożenie i te środki muszą znaleźć się w budżecie. Projekt, który traktowany jest po macoszemu, nikomu nie przyniesie pożytku. Jedynie poznanie natury zagadnień i problemów związanych z realizacją zadania pozwoli nam odpowiedzieć na pytanie: czym ryzykujemy? Wówczas najczęściej okazuje się, że to, co uważaliśmy za największy problem, jest nie takie trudne, a jednocześnie pojawiają się inne przeszkody, o których istnieniu nie wiedzieliśmy wcześniej.
Zakładając, że przedsięwzięcie od początku posiada w miarę staranną obsługę prawną i ekonomiczną, redukujemy nasze ryzyko poprzez nabywanie wiedzy o istniejących wymogach i sposobach sprostania im. Nie ma wątpliwości, że rozplątywanie naszego systemu prawnego zabierze jeszcze wiele lat, może więc w sytuacji, gdy interpretacja naszego postępowania przez inne urzędy nie jest pewna i łączy się ze stresem, lepiej jeździć po łatanej drodze?
Partnerstwo publiczno-prywatne dopuszcza konsultacje z potencjalnymi oferentami na długo przed ogłoszeniem przetargu. Oczywiście dokumentowanie treści takich konsultacji oraz uczciwe i obiektywne ich prowadzenie jest bardzo pomocne. Niestety, do tej pory wielu samorządowców nie zdaje sobie sprawy z tego, jakie istnieją możliwości i co „wolno” w postępowaniu w ramach przedsięwzięcia w trybie PPP.
Tradycyjnie najtrudniejszym zagadnieniem jest wybór partnera prywatnego gotowego podjąć świadczenie usługi publicznej w odpowiedzialny i jakościowy sposób przez wiele lat. Oczywiście tradycyjne myślenie w oparciu o kryteria ustawy Prawo zamówień publicznych neguje taką możliwość, ponieważ bycie zmuszonym do wyboru najtańszej oferty oznacza, że dotychczasowe łatanie dziur będzie przebiegać w podobny sposób, z tym że pozbawieni pracy drogowcy gminni będą mieli uzasadnione pretensje.
Wybór oferenta na podstawie ustawy o PPP z 28 lipca 2005 r. przebiega na innych zasadach i nie każdy, kto chciałby oferować swoje usługi, może być zaproszony do wzięcia udziału w postępowaniu przetargowym. Od rzeczowego wyboru kryteriów i postawienia zadania w taki sposób, aby czerpane przez partnera prywatnego pożytki mogły w jakimś stopniu odciążyć budżet gminny, zależy atrakcyjność projektu i możliwości jego realizacji.
Dobrze przygotowana umowa na wykonanie zadania w trybie partnerstwa publiczno-prywatnego w dużym stopniu redukuje kwestię zaufania do partnera i zamienia ją w kwestię symetrycznie sformułowanych wzajemnych zobowiązań. W sytuacji, kiedy obie strony widzą pożytek w partnerstwie, zaufanie buduje się samo.
Czy nas na to stać?
Wymagania dotyczące przygotowania postępowania w trybie PPP często bywają krytykowane, co najprawdopodobniej wpłynie na zmianę rozporządzeń wykonawczych do ustawy o PPP. Niezależnie od tego przygotowanie wcale nie musi być bardzo drogie w stosunku do wartości projektu i dla projektu o wartości 10-20 mln zł może się zamknąć w kwocie od 1,5% do 2% wartości projektu, podczas gdy sumienne i prawidłowe przygotowanie standardowego zamówienia publicznego będzie o ok. 0,5 – 0,8% tańsze.
Nie powinniśmy zapominać o tym, że dołożenie należytej staranności w realizacji zamówienia publicznego oznacza znacznie szerszy zakres czynności niż to było przyjęte do momentu akcesji Polski do UE. Przygotowanie studium wykonalności, sporządzenie analizy ekonomicznej i finansowej przedsięwzięcia oraz wykonanie badań prawnych i rzeczoznawczych towarzyszą obecnie każdej poważnej inwestycji. Dla samorządów, które przygotowały wnioski o finansowanie w ramach ZPORR, z pewnością obliczanie wartości bieżącej netto na okres następnych 20 lat nie jest już obce.
Jedynie rozbudowana o analizę ryzyka dotychczasowa analiza wrażliwości projektu może na początku stanowić pewien problem.
Wiele samorządów wykształciło już kadry zdolne zarówno do prowadzenia analiz, jak i do zarządzania inwestycjami, co w znacznej mierze zredukuje wydatki. Oczywiście trzeba zachować trzeźwy punkt widzenia, który praktycznie wyklucza opłacalność realizacji zadania o wartości 2-4 mln zł w trybie PPP.
Czy to jest trudne?
W porównaniu do inwestycji budowy metra, lotniska, sieci kanalizacyjnej oraz wielu innych zadań wykonywanych na całym świecie w trybie PPP budowa i utrzymanie drogi w tym systemie jest zadaniem prostym i warto od niego zacząć, chociaż w tym wypadku błędów, na których można się uczyć, będzie znacznie mniej. Sprawą niebanalną będzie wspomniane wcześniej zdefiniowanie projektu w oparciu o istniejące możliwości prowadzenia działań komercyjnych przy okazji budowy drogi oraz w oparciu o dobrą znajomość kosztów własnych. Właśnie dlatego samorządy powinny liczyć koszty własne, kontrolować je i sumować, nie zapominając o kosztach administracji, zarządzania, a także o społecznych kosztach niewykonania inwestycji. O kosztach politycznych nie wspominam.
Podjęcie zadania w trybie PPP nie musi być trudne i nie będzie takie, jeżeli od samego początku przedsięwzięcie będzie dobrze przygotowywane na bazie wiedzy oraz z uwzględnieniem tego, co czyni projekt atrakcyjnym. Początek nowej kadencji samorządu jest idealnym punktem wyjścia dla planowania zadań, które wymagają czasu i uwagi, a których rezultaty będą widoczne przez wiele lat.
Witold Grzybowski
ekspert w dziedzinie PPP
partner Dolnośląskiej Grupy Doradczej
