Rewolucja czy ewolucja?

W dużym uproszczeniu projekt przewiduje przekazanie gminom pełnego władztwa nad odpadami komunalnymi oraz pozbawienie właścicieli nieruchomości, jako wytwórców tego rodzaju odpadów, swobody wyboru przedsiębiorcy, który na podstawie umowy cywilnoprawnej je odbiera. Według projektu, zadania te bezpośrednio przejęłaby gmina, która decydowałaby, kto wykonywałby usługi w tym zakresie na danym terenie (na podstawie zamówienia publicznego albo przez powierzenie ich swojemu zakładowi budżetowemu). Wiąże się to również z nałożeniem na właścicieli nieruchomości powszechnej opłaty („śmieciowej”) z tytułu odbioru, odzysku oraz unieszkodliwiania odpadów.

Już pobieżna analiza proponowanych rozwiązań jednoznacznie wskazuje, że nowy system stanowi zmianę o charakterze rewolucyjnym.

 

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że obecny system kształtował się prawie 20 lat w duchu społeczeństwa obywatelskiego w oparciu o zasady subsydiarności (pomocniczości) oraz współpracy w trójkącie gmina – właściciele nieruchomości – przedsiębiorcy działający w warunkach wolnej konkurencji. Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami ustaw o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o odpadach, gmina spełnia funkcje reglamentacyjne, kontrolne i „egzekucyjne”. Przejawia się to m.in. tym, że wydaje szczegółowe regulacje w tym zakresie (regulamin utrzymania porządku i czystości, plan gospodarki odpadami oraz wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenia), udziela przedsiębiorcom zezwoleń na odbieranie odpadów komunalnych oraz ustala w nich szczegółowe warunki wykonywania tych usług (np. określa wiążące miejsca odzysku lub unieszkodliwiania), a także kontroluje ich realizację (w razie potrzeby zmienia je, a nawet cofa). Ponadto gmina prowadzi ewidencję nieruchomości, których właściciele zawarli umowy z przedsiębiorcami na odbiór odpadów, w celu uchwycenia wytwórców śmieci uchylających się od ustawowego obowiązku, ustala tzw. górne (maksymalne) stawki, jakie przedsiębiorcy mogą pobierać za odbiór odpadów, oraz organizuje kontrole właścicieli nieruchomości, a w razie potrzeby zarządza tzw. wykonanie zastępcze obowiązków tych wytwórców odpadów na bazie górnych stawek. Wreszcie samorząd rozpatruje roczne sprawozdania przedsiębiorców, dotyczące masy, rodzajów oraz sposobu zagospodarowania odebranych odpadów.

Z kolei przedsiębiorcy, rywalizując na zasadach wolnej konkurencji, są odpowiedzialni za współpracę z gminami w tym zakresie, a w szczególności za wykonanie umów zawartych z właścicielami nieruchomości oraz zgodne z wymogami prawa i zezwoleń zagospodarowanie odebranych odpadów. Przedsiębiorcy przed przekazaniem odpadów do ostatecznego miejsca odzysku (recyklingu) lub unieszkodliwiania mogą je sortować lub w inny sposób przetwarzać w ramach tzw. odzysku wstępnego R15. Chodzi o to, aby w instalacjach dokonywać efektywnych czynności gospodarczych w celu oddzielenia tzw. surowców wtórnych (odpady opakowaniowe) oraz odpadów biodegradowalnych od reszty śmieci kwalifikujących się jedynie do składowania lub termicznego przekształcenia. Kończąc ten wątek, warto przytoczyć, że gminy stopniowo wycofywały się z operacyjnego organizowania i wykonywania czynności gospodarczych w tym zakresie na pozycję regulatora, inspiratora i kontrolera. Dowodem tego jest to, że większość z nich sprywatyzowała własne przedsiębiorstwa lub zakłady budżetowe w zamian za wpływy do lokalnych budżetów oraz efekty z tzw. pakietów inwestycyjnych.

 

Jak wynika z powyższego zestawienia tego, co jest i co ma być, nowe propozycje rozwiązań stanowią radykalną zmianę systemu. Jako uzasadnienie ich autorzy podają trzy grupy przyczyn. Pierwsza to zagrożenie wykonania zobowiązań akcesyjnych Polski wobec UE w zakresie zamykania niestandardowych składowisk oraz osiągnięcia obowiązujących poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, a także redukcji deponowania odpadów biodegradowalnych. Druga to brak zdolności obecnego systemu do budowy instalacji umożliwiających intensywne zagospodarowanie odpadów, a przez to zagrożenie dla absorpcji środków unijnych przeznaczonych na wsparcie tej dziedziny w Polsce, głównie z powodu niemożliwości zapewnienia tzw. wsadu do nowoczesnych, ale kosztownych zakładów (np. spalarni). Trzecia jest ideologiczna – proponowany system sprawdza się w większości krajów „starej” Unii, a obecny jest nieekologiczny (trzy śmieciarki na jednej ulicy) lub nieegzekwowalny (uchylanie się właścicieli nieruchomości, nadużycia ze strony przedsiębiorców itp.).

Odnosząc się do tych argumentów, należy przede wszystkim zauważyć, że w sferze użyteczności publicznej, w tym w dziedzinie ochrony środowiska, podstawowym celem jest realizacja zadań w sposób optymalny, przy możliwie niskich kosztach społeczno-gospodarczych. Gwarancję taką daje jedynie społeczna gospodarka wolnorynkowa, z koniecznymi elementami regulacyjnymi. Z tego punktu widzenia trzeba podkreślić, że koniecznym elementem każdego systemu są bodźce ekonomiczne, stymulujące pożądany kierunek aktywności przedsiębiorców. W przypadku gospodarki odpadami komunalnymi zaistniały one od 1 stycznia 2008 r., a realnie – dopiero z początkiem 2009 r. Wprowadzona wówczas, radykalnie podwyższona do 100 zł za 1 Mg, opłata środowiskowa za składowanie zmieszanych odpadów komunalnych stworzyła warunki do planowania i budowy alternatywnych, intensywnych metod gospodarki odpadami. Jednocześnie wypada zauważyć, że już wcześniej powstały w Polsce dziesiątki instalacji do przetwarzania odpadów w celu ich przygotowania do odzysku i recyklingu w postaci sortowni odpadów lub zakładów produkcji paliw alternatywnych przeznaczonych do współspalania (np. w cementowniach).

Obecnie Polska wykonuje wynikające ze stosownych dyrektyw poziomy odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. Realizacja pozostałych zobowiązań przedakcesyjnych wymaga skoordynowanych działań państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz przedsiębiorców. Radykalna zmiana systemu, którego ewentualne wdrożenie potrwałoby minimum trzy lata, zapewne temu nie pomoże, a może wręcz zaszkodzić.

Co do absorpcji środków unijnych, to nie są one celem samym w sobie, lecz instrumentem wspierającym pożądany model gospodarki odpadami. Opiera się on na kilku regułach: po pierwsze, zapobiegać powstawaniu odpadów, po drugie, zapewnić ich ponowne gospodarcze wykorzystanie (produkt – odpad – surowiec wtórny – recykling – produkt), a dopiero na końcu poddać odpad niekwalifikujący się do recyklingu odzyskowi poprzez odzyskanie energii w procesie spalania lub współspalania (rysunek).

Jak z tego wynika, Polsce nie są potrzebne wyłącznie spalarnie, lecz przede wszystkim setki lokalnych instalacji umożliwiających efektywny odzysk wstępny surowców wtórnych „u źródła”.

Z tego punktu widzenia przekazanie strukturom biurokratycznym pełnego władztwa nad odpadami komunalnymi oraz pozbawienie możliwości ich zagospodarowania przez przedsiębiorców odniesie skutek odwrotny do zamierzonego.

 

Należy też postawić retoryczne pytanie, czy w dobie rosnącego deficytu finansów publicznych samorządy stać na tzw. udział własny w projektach unijnych oraz czy mają one budżet i dysponują odpowiednim personelem menedżerskim w celu zorganizowania proponowanego systemu. Nowy system przyniósłby wpływy do kasy gmin nie wcześniej niż po upływie roku. Warto podkreślić, że niedomagania obecnego systemu można stosunkowo łatwo wyeliminować, w szczególności poprzez doprecyzowanie oraz uszczelnienie przepisów obecnie obowiązujących ustaw, a zwłaszcza przez przekazanie gminom jednoznacznie sprecyzowanego uprawnienia do kierowania strumieni zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z ich sortowania do ściśle określonych miejsc odzysku i unieszkodliwiania (samorządy otrzymają swój oczekiwany tzw. wsad do instalacji).

Ponadto należy narzucić przedsiębiorcom jeszcze ostrzejsze wymagania i standardy co do warunków kwalifikujących do otrzymania zezwolenia (kontrole masy odpadów na poszczególnych etapach ich zagospodarowania, wyposażenie pojazdów w GPS itp.) oraz wprowadzić zaostrzone sankcje finansowe i karne, a wreszcie skuteczną kontrolę oraz egzekucję obowiązków od właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców (stworzenie tzw. policji śmieciowej w strukturach straży miejskiej). Nie mniej istotne jest kontynuowanie, w perspektywie wieloletniej, procesu podwyższania stawek opłat środowiskowych za składowanie odpadów komunalnych (tylko w 2008 r. zebrano ok. 700 mln zł, które można by przeznaczyć na doskonalenie systemu i zamykanie niestandardowych składowisk) oraz wprowadzenie systemu sankcyjnego, premiującego przedsiębiorców redukujących w procesie odzysku R15 masy odpadów przeznaczonych do składowania.

 

A zatem proponowany system nie jest dobrym rozwiązaniem, gdyż automatycznie oddaje samorządom duży segment rynku, wyjmując go spod reguł wolnej konkurencji nawet w miastach (gminach), które rozwiązują ten obszar zadań wręcz modelowo (np. na zasadzie partnerstwa publiczno-prywatnego), oraz spowoduje ewidentny wzrost obciążeń dla społeczeństwa w postaci powszechnej opłaty śmieciowej, której wysokość będzie bardzo trudna do ustalenia w drodze logicznej taryfikacji. Ponadto godzi on w zasadę „zanieczyszczający płaci” (naprawdę trudno porównać sytuację np. właściciela małego domku jednorodzinnego z operatorem wielkiego hotelu lub biurowca, którzy też wytwarzają głównie odpady komunalne). Negatywną konsekwencją proponowanych rozwiązań będzie też wygenerowanie biurokratycznego systemu, którego koszty organizacji i utrzymania pochłoną znaczną część opłaty śmieciowej (gminy wiedzą, jak trudno wyegzekwować podatki lokalne np. od nieruchomości lub od posiadania psów), a w efekcie w dłuższym terminie spowoduje wzrost obciążeń dla ludności. Najprawdopodobniej nie będzie on również zgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim doprowadzi do rekomunalizacji rynku w gminach, które uprzednio sprywatyzowały swoje przedsiębiorstwa (prawa nabyte). I wreszcie – przekreśli zasadę pomocniczości, zastępując aktywność obywateli i przedsiębiorców, w ramach współpracy z samorządami, organizacją biurokratyczną (przetargi, liczne rady nadzorcze, setki nowych posad).

Trudno doprawdy dociec, dlaczego zamiast stopniowego, konsekwentnego doskonalenia obecnego systemu, usuwania krok po kroku jego luk, wad i niedoskonałości, chce się „zafundować” obywatelom iluzję nowego, ogólnopolskiego, wielkiego programu. Warto pamiętać, że marzenia rzadko się spełniają, a w praktyce sukces przynosi praca organiczna. I jeszcze jedna refleksja: czy Polska zawsze musi iść utartym szlakiem, po którym często błądzi „stara” Unia (wiele krajów szuka sposobów wyjścia z obecnego systemu)? Może choć raz warto wyprzedzić czas i pokazać własne nowatorskie oraz innowacyjne rozwiązania. Ponadto po prostu egzekwować od wszystkich obowiązujące prawo.

 

 

Marian Mazurek,

Izba Przemysłowo Handlowa Inwestorów Zagranicznych w Polsce