Krucha Ustawa?

Stanowisko Rady Polskiej Izby Gospodarki Odpadami do projektu Ministerstwa Budownictwa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 15 września 2006 r.

Na wstępie należy zaznaczyć, że nasza Izba z dużym zdziwieniem i zaniepokojeniem przyjęła propozycję uchwalenia nowej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (projekt z dnia 15.09.2006 r., zwany w dalszej części „Projektem” lub „projektowaną Ustawą”). Przedstawiona propozycja rewolucyjnie zmienia dotychczasowy system gospodarki odpadami komunalnymi i niweczy dotychczasowy dorobek przedsiębiorstw prywatnych w tej dziedzinie, wypracowany przez ostatnich 17 lat.
Wymaga podkreślenia, iż nie ma żadnych merytorycznych podstaw do zmiany obecnie obowiązującego systemu. W Projekcie ustawy jako jedyne uzasadnienie proponowanych zmian podaje się postanowienia Paktu Stabilizacyjnego, zawartego przez koalicję rządową w styczniu 2006 r. (na marginesie warto zauważyć, że ww. Pakt Stabilizacyjny przestał obowiązywać w marcu br., natomiast obowiązująca do niedawna umowa koalicyjna nie przewidywała żadnych rewolucyjnych zmian w systemie gospodarki odpadami komunalnymi, które są treścią projektowanej ustawy). W ocenie Izby, powołana podstawa jest zbyt krucha, aby burzyć dotychczasowy, coraz lepiej funkcjonujący system. Pragniemy podkreślić, że nasze prawo nie może być zmieniane wyłącznie z powodów politycznych. W szczególności wprowadzenie radykalnych zmian musi wynikać z obiektywnych przyczyn merytorycznych (społeczno – gospodarczych itp.), popartych odpowiednimi analizami, które tutaj nie zostały wykonane. Pragniemy również zaznaczyć, że dyrektywy unijne nie nakładają na Polskę obowiązku wprowadzenia systemu gospodarki odpadami komunalnymi na wzór innych państw Unii Europejskiej. W Europie Zachodniej systemy te wykształciły się w odmiennych warunkach, w innej sytuacji gospodarczej (w Polsce na początku lat 90–tych została przeprowadzona prywatyzacja zakładów komunalnych, co zaowocowało 52% udziałem firm prywatnych na rynku odpadów komunalnych) i społecznej (stopień zamożności społeczeństwa). Dlaczego mielibyśmy przejmować wzorce zachodnie, zupełnie nieprzystające do naszej polskiej rzeczywistości? Tym bardziej, że w Polsce zostały stworzone podstawy prawne dla nowoczesnego, modelowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, który mógłby być wzorem dla innych państw UE. W tym aspekcie musimy podkreślić, że w uzasadnianiu do Projektu, przedstawiając system z Europy Zachodniej jako wzorcowy, nie wspomniano o społecznych kosztach funkcjonowania tego systemu, tak wysokich, że pobierany tam podatek śmieciowy ze względu na jego wysokość nazywany jest „drugim czynszem”. Projekt nowej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach traktujemy jako całkowite zaprzeczenie ostatniej nowelizacji tej ustawy obowiązującej od 13 października 2005 r. (ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Dz. U. Nr 175, poz. 1458). Uchwalenie ww. ustawy nowelizującej z dnia 29 lipca 2005 r. było poprzedzone licznymi dyskusjami społecznymi oraz parlamentarnymi. Podczas debat pierwotne projekty, aby gminy „przejęły” gospodarkę odpadami komunalnymi, w tym poprzez wprowadzenie tzw. podatku śmieciowego, spotkały się z ostrą krytyką zarówno autorytetów z dziedziny prawa, jak i przedstawicieli środowisk branżowych Tymczasem przedłożony nam obecnie projekt nowej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach de facto powtarza te wszystkie rozwiązania, które podczas prac nad ostatnią nowelizacją ustawy zostały skrytykowane jako złe (niekorzystne dla naszej gospodarki i wręcz sprzeczne z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa). Uważamy, że przede wszystkim trzeba dać szansę rozwiązaniom z ww. ustawy nowelizującej z dnia 29 lipca 2005 r. Nie można uchwalać nowej ustawy, skoro jeszcze nie został zakończony proces wdrażania ostatniej nowelizacji, zmierzającej do radykalnego ulepszenia systemu. W obecnej sytuacji uchwalenie nowej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach byłoby (przede wszystkim dla inwestorów, w tym z zagranicy) dowodem na to, jak bardzo niestabilne jest nasze prawo. W takich warunkach musielibyśmy się liczyć z istotnym zahamowaniem inwestycji w branży śmieciowej (i nie tylko). Pragniemy przypomnieć, że na mocy powołanej powyżej ustawy nowelizującej z dnia 29 lipca 2005 r. gminy otrzymały szereg prerogatyw, pozwalających na zbudowanie sprawnego (szczelnego) systemu odbierania odpadów komunalnych. Przede wszystkim gminy zostały zobowiązane do:uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uwzględniającego ich lokalne potrzeby i uwarunkowania (funkcja stanowiąca), określenia wymagań, jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie i kontroli realizacji tych wymagań, prowadzenia wykazu właścicieli nieruchomości, którzy nie podpisali umowy z żadnym przedsiębiorcą na odbiór odpadów komunalnych, co zapewnia kontrolę powszechności obowiązków w tym zakresie eliminującą nielegalne składowiska odpadów itp. itd. Transparentnie do powyższego, na przedsiębiorców zostało nałożonych szereg nowych obowiązków, w tym z zakresu szerokiej sprawozdawczości (m.in. obowiązek składania szczegółowych wykazów dot. umów zawartych z właścicielami nieruchomości, masy odebranych odpadów, sposobu ich zagospodarowania itp. – żeby gmina „widziała”, jakie efekty osiągnął dany przedsiębiorca na jej terenie) . Ponadto należy podkreślić, że na mocy obecnie obowiązującej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gmina jest uprawniona do cofnięcia zezwolenia temu przedsiębiorcy, który nie wypełnia warunków określonych w zezwoleniu
(art. 9 ust. 2 ustawy). Zatem gmina dysponuje już odpowiednimi instrumentami prawnymi, aby wyeliminować z rynku tych przedsiębiorców, którzy nie realizują postanowień ustaw „odpadowych” (i implementowanych tam dyrektyw UE) i nie zapewniają odpowiedniego standardu usług. Jak wynika z powyższego, w aktualnym stanie prawnym gmina ma tak szerokie uprawnienia stanowiące i kontrolne, że może skutecznie wpływać na prawidłowy rozwój gospodarki „śmieciowej” na swoim terenie. Tymczasem według informacji przekazanych przez Urzędy Wojewódzkie (stan na 30.06.2006 r.), tylko 36,4% gmin uchwaliło regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i tylko 18,2% gmin określiło wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie. Zatem znaczna część gmin nie wykonała jeszcze swoich uprawnień
(i obowiązków) wynikających z ww. ustawy nowelizującej. Dodatkowo znaczna ilość gmin nie uchwaliła do tej pory planów gospodarki odpadami, które są fundamentem jakiejkolwiek działalności danej gminy w zakresie gospodarki odpadami (zgodnie z prawem, plany te powinny być uchwalone już 4 lata temu!). Niedopuszczalne jest zatem przekazanie gminom pełni władzy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi (do tego zmierza projektowana ustawa), skoro gminy jeszcze nie wywiązały się z łatwiejszych obowiązków i jeszcze nie sprawdzono, jak w praktyce funkcjonuje nowy, ulepszony system. Ponadto, niezależnie od powyższego, pragniemy zaznaczyć, że w przypadku gdyby projektowana ustawa stała się prawem obowiązującym (a nasza Izba ma nadzieję, że tak się jednak nie stanie) wywołałaby szereg negatywnych i niedopuszczalnych konsekwencji (wręcz katastrofalnych dla gospodarki odpadami komunalnymi) Mieszkańcy gminy zostaliby pozbawieni prawa decydowania o tym, któremu przedsiębiorcy przekażą „swoje” odpady komunalne; według Projektu gmina na mocy własnej arbitralnej decyzji może bowiem postanowić, że to ona będzie realizowała odbieranie odpadów komunalnych od mieszkańców, poprzez własne jednostki budżetowe lub poprzez wybranego przez siebie przedsiębiorcę (art. 11 ust. 5 pkt. 5 Projektu); w takiej sytuacji obywatele pozostaną stroną umowy cywilnoprawnej, płacącą za usługę, pomimo, że nie mieliby prawa wyboru kontrahenta i nie mogliby negocjować ceny za usługi. Przedstawione rozwiązanie godzi w fundamentalną zasadę swobody umów (art. 353 (1) Kodeksu cywilnego). Powyższe (pkt. 1) oznaczałoby w praktyce wprowadzenie (niejako „bocznymi drzwiami”) rozwiązania bardzo zbliżonego do tzw. podatku śmieciowego (to gmina miałaby dyktować mieszkańcom ceny za usługi gospodarowania odpadami komunalnymi); byłoby to kolejne obciążenie mieszkańców przez władzę publiczną obowiązkami finansowymi, na które mieszkańcy nie mają żadnego wpływu. Mieszkańcy nie mogliby, tak jak dotychczas, rozstrzygnąć w drodze referendum, czy w ogóle chcą, aby gmina przejęła pełnię władzy nad gospodarką odpadami komunalnymi. Pozostaje to w sprzeczności z: a) art. 170 Konstytucji RP, przyznającym mieszkańcom prawo do decydowania o sprawach dotyczących wspólnoty w drodze referendum, art. 7 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.), zgodnie z którym „przedmiotem referendum gminnego może być również samoopodatkowanie się mieszkańców n acele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy; w sprawach tych rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum”. Rozwiązania zawarte w projektowanej ustawie ewidentnie godzą w zasady wolnej konkurencji. Skoro gmina może arbitralnie przejąć obowiązki w zakresie odbierania odpadów komunalnych (art. 11 ust. 5 pkt. 5 Projektu), to tym samym gminie przyznaje się prawo do zmonopolizowania tego rynku. Jak wiadomo z doświadczenia życiowego, brak konkurencji wpływa negatywnie zarówno na jakość świadczonych usług, jak i na poziom stosowanych cen (w przypadku powstania monopoli gmin ceny na pewno zaczęłyby drastycznie rosnąć). Powyższe naruszałoby również przepisy ustawy z dnia 15grudnia 2000r.o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: DzU z 2005 r., nr 244, poz. 2080). Jeżeli gmina na mocy swojej arbitralnej decyzji przejmie zarządzanie gospodarką odpadami komunalnymi na swoim terenie (art. 11 ust. 5 pkt. 5 Projektu), to inni przedsiębiorcy (dotychczas działający na rynku) zostaną z niego sztucznie wyeliminowani Co więcej, jeżeli przedsiębiorcom tym wygasną ich dotychczasowe zezwolenia, to gmina w prosty sposób skutecznie na wiele lat „zablokuje” im możliwość uzyskania nowego zezwolenia (Gmina odmówi wydania zezwolenia, korzystając z uprawnienia przyznanego jej na mocy art. 11 ust. 5 pkt. 5 Projektu). Godzi to szczególnie w interesy firm lokalnych, działającyc tylko w jednej gminie (w większości przypadków firmy takie powstały w minionych latach, poprzez wykupienie od gmin ich bankrutujących zakładów budżetowych). Generalnie będzie to oznaczało w praktyce że przedsiębiorcy zostaną pozbawieni prawa do świadczenia usług na rynku odpadów komunalnych i prawa do osiągania zysku z tego tytułu. Tym samym zostaną oni wywłaszczeni ze swoich dotychczasowych praw. Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne, jako sprzeczne art. 21 Konstytucji, statuującym ochronę własności prywatnej („wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”). Godzi ono również w zasadę ochrony praw nabytych. Powyższe (pkt. 4) spowoduje, że pośrednio zostaną wywłaszczone także wszelkie inwestycje w wysokości setek milionów złotych, poczynione dotychczas przez przedsiębiorców prywatnych działających na rynku odpadów komunalnych. Inwestycje na tym rynku są obliczone na wiele lat i finansowane najczęściej m.in. poprzez długoterminowe kredyty. Na skutek zastosowania rozwiązań zaproponowanych w Projekcie, przedsiębiorcy faktycznie stracą środki finansowe „wyłożone” na inwestycje. Należy przy tym pamiętać, że Polska jest też stroną szeregu międzynarodowych umów dwustronnych o ochronie inwestycji na terytoriach obu umawiających się stron. Zgodnie z tymi umowami, inwestycje nie mogą być wywłaszczone ani poddane środkom równoznacznym w skutkach z wywłaszczeniem (bezpośrednio lub pośrednio) inaczej niż w interesie publicznym, zgodnie z prawem i za wypłatą odszkodowania. Rozwiązania zaproponowane w Projekcie są sprzeczne z zasadą subsydiarności (pomocniczości). Zgodnie z tą zasadą, władza publiczna (gmina) powinna powstrzymać się od interwencji (aktywności w danej dziedzinie życia gospodarczego) ,jeżeli nie jest to konieczne, np. z uwagi na zaangażowanie przedsiębiorców czy obywateli; w aktualnym stanie prawnym, w przypadku odbierania odpadów komunalnych, interwencja gminy nie jest potrzebna, gdyż system dobrze funkcjonuje, na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy przedsiębiorcami a mieszkańcami (według danych Ministerstwa Środowiska, Polska wykonuje dyrektywy unijne); według Projektu gmina może przejąć całkowite władztwo nad rynkiem odbierania odpadów komunalnych, niezależnie od woli mieszkańców w tym zakresie i niezależnie od tego, czy faktycznie istnieje taka potrzeba; po raz kolejny mielibyśmy zatem do czynienia z sytuacją „za dużo Państwa w gospodarce”. W przypadku uchwalenia Ustawy w projektowanym kształcie realizacja przez nasz kraj dyrektyw unijnych, dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi, byłaby bardzo poważnie zagrożona. Należy nadmienić, że w obecnym stanie prawnym obowiązki, które mają doprowadzić do wdrożenia dyrektyw unijnych, są „przeniesione” przede wszystkim na prywatnych przedsiębiorców i mieszkańców. Przy czym wdrożenie tych dyrektyw musi opierać się głównie na nowych inwestycjach. Gmina, działając „w pojedynkę”, bez wsparcia prywatnej inicjatywy, nie będzie w stanie zapewnić inwestycji na taką skalę, aby zostały spełnione wszystkie wymagania unijne. Jak wskazaliśmy powyżej, w tak niestabilnych warunkach prawnych prywatni przedsiębiorcy nie będą zainteresowani żadnymi dalszymi inwestycjami w gospodarkę odpadami (według oficjalnych danych z Rocznika Statystycznego, prywatni przedsiębiorcy stanowią ok. 52% rynku). Jak wykazaliśmy powyżej, w wyniku wprowadzenia proponowanych przepisów w praktyce doszłoby do likwidacji działających na rynku podmiotów prywatnych. W sposób nieunikniony prowadziłoby to do wzrostu bezrobocia. Skoro obecnie prywatni przedsiębiorcy stanowią 52% przedmiotowego rynku, łatwo będzie ocenić skalę bezrobocia w tym sektorze usług po ich wyeliminowaniu z rynku (a na pewno ich przeważającej większości). Jest bowiem oczywiste, że tylko część pracowników mogłaby znaleźć pracę w nowych firmach, a każda konsolidacja (fuzja) pociąga liczne zwolnienia. W świetle powyższego, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym (w szczególności wobec faktu, że jeszcze wdrażana jest ostatnia nowelizacja ustawy z dnia 29 lipca 2005r.), Polska Izba Gospodarki Odpadami zgłasza swój kategoryczny sprzeciw wobec Projektu nowej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nasze prawo musi być jasne, przejrzyste i stabilne. Nie może być zmieniane niemal corocznie, bez żadnej uzasadnionej potrzeby, z uwagi li tylko na uzgodnienia polityczne. Nowy, ulepszony system odbierania odpadów komunalnych, wprowadzony na mocy ww. ustawy nowelizującej z dnia 29 lipca 2005 r., musi otrzymać szansę sprawdzenia się (oznacza to w praktyce minimum trzyletni okres funkcjonowania tego systemu). Metodą na zapewnienie odpowiedniej ilości odpadów do instalacji gminnych (argument podnoszony w uzasadnieniu do Projektu) nie musi być radykalna zmiana systemu, zaprezentowana w Projekcie Ustawy. Na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa, gmina może „przerzucić” na prywatnych przedsiębiorców odpowiedzialność za działalność operacyjną danej instalacji (w tym za zapewnienie „wsadu”), sama pozostając właścicielem tej instalacji i sama korzystając ze środków unijnych na tę instalację (możliwość taka istnieje np. poprzez podjęcie współpracy w trybie partnerstwa publiczno–prywatnego). Zamiast tworzyć nowy system godzący w podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa i oddawać pełnię władzy w dziedzinie gospodarki odpadami gminom (zupełnie nieprzygotowanym do tych zadań); to wynika np. z zacytowanych powyżej danych statystycznych o braku realizacji przez gminy obecnie obowiązującej ustawy) proponujemy podjęcie stosownych działań, gwarantujących stuprocentowe wdrożenie przepisów obowiązujących od 13 października 2005 r., i obserwację ich skuteczności w okresie co najmniej trzyletnim. Nasza Izba jest otwarta w każdej sytuacji na współpracę, której celem będzie doskonalenie mechanizmów obowiązujących w zakresie odpadów komunalnych.

Krystyna Ostrowska
Przewodnicząca Rady
Polskiej Izby Gospodarki Odpadami