ROP, czyli nie stać nas na czekanie

Na stronach Rządowego Centrum Legislacji od wielu miesięcy znaleźć można projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (oznaczony numerem UC100). Jego najnowsza wersja zawiera tekst po zakończeniu konsultacji publicznych oraz po uwagach Komitetu do Spraw Europejskich, a najwięcej dyskusji niezmiennie wywołują planowane w projekcie regulacje dotyczące wdrożenia ROP-u.

Dlaczego tak się dzieje?

ROP w nowej wersji

Nowy projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100) ma, według rządowego uzasadnienia, ograniczyć ilość odpadów powstałych z opakowań i wzmocnić wdrożenie w Polsce modelu gospodarki obiegu zamkniętego. W uzasadnieniu wskazano również, że dla zapewnienia spełnienia wszystkich wymagań ROP-u określonych w unijnym rozporządzeniu PPWR (Packaging and Packaging Waste Regulation, rozporządzenie nr (UE) 2025/40), z uwzględnieniem przepisów dyrektywy 2008/98/WE, istnieje pilna potrzeba dostosowania szeregu przepisów krajowych, w tym przepisów Ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Jak się wydaje, najważniejszymi zmianami przewidzianymi w projekcie są planowane wprowadzenie opłaty opakowaniowej, która ma być ponoszona przez producentów wprowadzających opakowania do obrotu, oraz regulacje zawarte w planowanym do wprowadzenia Rozdziale VII (Rozszerzona Odpowiedzialność Producenta).

Projekt zakłada także to, że środki pozyskane z opłat opakowaniowych będą przekazywane przede wszystkim do gmin – z przeznaczeniem na pokrycie części kosztów związanych z selektywną zbiórką odpadów komunalnych – oraz do podmiotów zajmujących się recyklingiem, co ma pomóc w rozwoju efektywnej infrastruktury odpadowej. Część środków, w postaci dopłat operacyjnych, ma trafić również do instalacji komunalnych. Ważnym elementem systemu będzie ponadto finansowanie działań edukacyjnych i informacyjnych.

Zgodnie z projektem, gminy będą otrzymywały od Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej – mającego być odpowiedzialnym ze redystrybucję środków pozyskanych w ramach ROP-u – środki na utrzymanie systemów odbioru komunalnych odpadów opakowaniowych (zależne od liczby mieszkańców) i środki za zagospodarowanie tych odpadów (zależne od efektywności systemu gminnego).

Czy leci z nami pilot?

Tego chce Unia Europejska

Do kluczowych fundamentów prawnych i unijnych nakazujących zmiany w krajowym systemie prawnym w zakresie wdrożenia ROP-u należą wspomniane powyżej:

• Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/40 z 19 grudnia 2024 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (tzw. rozporządzenie PPWR), będące aktem prawnym, który bezpośrednio i szczegółowo wymusza nowy kształt ROP-u. Wprowadza ono jednolity model ROP-u w całej UE, zgodnie z którym rejestracja i wnoszenie opłat stają się bezwzględnym warunkiem dostępu do rynku,
• Dyrektywa 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, definiująca między innymi zasadę „zanieczyszczający płaci”, według której pierwotny wytwórca odpadów musi ponieść koszty gospodarowania nimi (to w tej dyrektywie wprowadzono koncepcję „rozszerzonej odpowiedzialności producenta”), oraz
• dyrektywa zmieniająca (UE) 2018/851, która w ramach części pakietu środków dotyczących gospodarki obiegu zamkniętego zmienia dyrektywę 2008/98/WE. To w tej dyrektywie określono minimalne wymogi operacyjne dotyczące systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Mogą one również obejmować odpowiedzialność organizacyjną i odpowiedzialność za przyczynianie się do zapobiegania powstawaniu odpadów oraz do zwiększania przydatności produktów do ponownego użycia i recyklingu.

Jesteśmy spóźnieni

5 lipca 2020 r. upłynął termin na implementację dyrektywy 2018/851 (zmieniającej ramową dyrektywę odpadową) w zakresie między innymi wprowadzenia ROP-u. Zgodnie z tymi regulacjami już w roku 2023 w Polsce powinny były zacząć obowiązywać regulacje dotyczące ROP-u.

Według art. 8a dyrektywy o odpadach, producenci produktów w opakowaniach mają być odpowiedzialni za pokrycie całości kosztów netto selektywnej zbiórki, a także transportu i przetwarzania odpadów, które powstały z ich produktów (to zostało wdrożone tylko częściowo – w ramach systemu kaucyjnego).

Planowany w Polsce system ROP powinien więc uwzględniać rozwiązania systemu kaucyjnego i zbierania odpadów niebezpiecznych, a także brać pod uwagę postanowienia art. 8a zmienionej dyrektywy odpadowej czy też już obowiązującego rozporządzenia PPWR.

Leniwy spacer UC100

Harmonogram prac

Zgodnie z harmonogramem prac Ministerstwa Klimatu i Środowiska, pełne wdrożenie mechanizmów ROP-u przewidziane jest na 2028 r., po drodze zakładając okresy przejściowe, w tym między innymi dotyczące gmin.

Przedłożony przez rząd projekt ustawy budzi opory środowisk biznesowych, które ostrzegają przed wzrostem cen produktów na półkach, jednak z drugiej strony może on liczyć na daleko idące poparcie środowisk związanych z samorządem gminnym, dla których wprowadzenie ROP-u jest szansą na ograniczenie kosztów ponoszonych przez gminy z tytułu zagospodarowania odpadów opakowaniowych. Te koszty nadal są przecież ponoszone przez mieszkańców za sprawą opłat za gospodarowanie odpadami.

Przyjęcie modelu ROP jest niezbędne do tego, aby polski system gospodarki odpadami stał się nowoczesny i w pełni zgodny z prawem UE. Polska ma bowiem prawny obowiązek wdrożenia unijnego rozporządzenia PPWR oraz założeń gospodarki o obiegu zamkniętym (GOZ), co do tej pory nie nastąpiło – w znacznej mierze dlatego, iż pełny model ROP w naszym kraju nie obowiązuje.

Należy również przypomnieć, że brak przyjęcia przepisów o ROP-ie grozi Polsce ogromnymi karami finansowymi nakładanymi przez Komisję Europejską oraz niemożliwością osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu.

Nie stać nas na czekanie

Zakładane efekty proponowanego w projekcie ustawy modelu ROP to:

• zmniejszenie kosztów gospodarki odpadami dla gmin i ich mieszkańców poprzez skierowanie do samorządów środków z opłat ponoszonych przez producentów, które mają wspierać gminne systemy gospodarowania odpadami w zakresie pokrycia kosztów zagospodarowania odpadów pochodzących z opakowań,
• wprowadzenie rzeczywistej finansowej odpowiedzialności po stronie producentów – powiązanie kosztów wprowadzenia na rynek opakowań z kosztami zagospodarowania odpadów z nich powstałych.

Przedłużające się prace ustawowe powodują więc nie tylko ryzyko nałożenia na państwo polskie surowych kar za brak wdrożenia wytycznych dyrektywy, ale przede wszystkim odsuwają w czasie oczekiwane efekty funkcjonowania ROP-u.

ROP do zmiany

Daleko od GOZ-u

Obowiązujące obecnie w Polsce regulacje, wdrażające tylko w niewielkiej części założenia ROP-u, powodują znaczne opóźnienia we wdrożeniu w Polsce sprawnie działającego systemu gospodarki odpadami w ramach GOZ-u.

Opóźnienia te powodują także negatywne konsekwencje dla gmin oraz ich mieszkańców. Wyłączenie ze strumienia odpadów komunalnych najbardziej atrakcyjnych ekonomicznie frakcji odpadów (zbieranych w ramach funkcjonującego od października zeszłego roku systemu kaucyjnego) bez wprowadzenia systemowego wsparcia finansowego dla gmin uszczupla budżety samorządów.

Negatywnym efektem braku pełnego ROP-u jest więc faktyczny wzrost kosztów gminnej gospodarki odpadami, co przekładać się będzie na wzrost obciążających mieszkańców opłat za zagospodarowanie odpadów.

Dodatkowo ROP ma wymusić na producentach stosowanie tzw. ekomodulacji, która ma sprawić, aby stosowane przez nich opakowania były przyjazne dla środowiska. Chodzi przede wszystkim o to, by w jak największym stopniu nadawały się do ponownego użycia lub recyklingu, co będzie również miało swój pozytywny wymiar ekonomiczny dla polskiej gospodarki.

Każdy dzień bez ROP-u jest zatem kosztem nie tyle dla gmin, co przede wszystkim dla ich mieszkańców.

Sławomir Podgórski

radca prawny, Kancelaria Radców Prawnych M. Hanczakowski, A. Kapera, S. Podgórski