Podstawy planowania rozwoju lokalnego

Warto w tym miejscu podkreślić, że planować efektywnie to znaczy określić właściwe cele rozwoju i zapewnić możliwość ich skutecznej realizacji, przy założeniu, że nie będą one powodowały istotnych problemów w pozostałych obszarach rozwoju.

 

Opracowanie efektywnej strategii wymaga podejścia merytorycznego, a to oznacza, że muszą istnieć obiektywnie istotne powody przystąpienia do takiego działania. Taką przesłankę może stanowić np. fakt, iż poprzedni taki dokument został opracowany przed wielu laty i zupełnie nie przystaje do bieżącej sytuacji: zmieniły się warunki działania, pojawiły się nowe problemy i zjawiska, które kilka lat temu nie miały miejsca albo nie zwracano na nie uwagi. Warto zwrócić uwagę, że w przypadku podejścia merytorycznego opracowanie nowej strategii jest wynikiem dostrzegania istotnych problemów lokalnych i stwierdzenia faktu, że istniejąca strategia jest nieadekwatna do rzeczywistości. Bardzo ważna jest tu wola dokonania zmian na lepsze. Strategia ma być narzędziem porządkującym sprawy zarządzania rozwojem w gminie.

Z pewnością inaczej będzie przebiegał proces opracowania strategii, jeżeli następuje z przyczyn pasywnych. Przykładowo, jeśli władze motywują to następująco: „Obiecaliśmy, że opracujemy strategię rozwoju. Poza tym taki jest wymóg ustawowy i faktycznie wypadałoby, żebyśmy taki dokument mieli. Może też przyda się jako załącznik, gdy będziemy ubiegać się o środki unijne na drogi”. W takim podejściu nie precyzuje się funkcji strategii – trzeba to opracować, ale dlaczego i po co? Żeby była.

 

Merytoryczne podejście do opracowania strategii jest wyrazem postawy aktywnej, ale w pewnym tylko zakresie. Posiada ono swoją siłę i znaczenie, jeżeli jest prezentowane przez lokalną władzę (wójt, burmistrz, prezydent miasta, radni), która nie tylko inicjuje opracowanie strategii rozwoju, ale również aktywnie uczestniczy w procesie jej opracowania, pełniąc – bezpośrednio lub pośrednio (poprzez określony wydział urzędu) – funkcję głównego projektanta. Tak się stanie, gdy np. prace nad strategią będzie prowadził wydział urzędu ds. badań i rozwoju, będą w nich uczestniczyć przedstawiciele mieszkańców, środowiska biznesowego, jednostek organizacyjnych miasta i różnych organizacji lokalnych. Głosem doradczym mogą być też zaproszeni eksperci. Istotne w postawie aktywnej jest to, że konkretne osoby (np. wójt, burmistrz, prezydent albo pracownicy odpowiedniego wydziału) kierują procesem opracowania strategii i przejmują odpowiedzialność za jej jakość, tj. treść.

Innego jakościowo efektu można natomiast spodziewać się, kiedy po identyfikacji potrzeby opracowania strategii (niezależnie, czy określono merytoryczne przesłanki opracowania dokumentu, czy nie), urząd ogłosi przetarg na wykonanie strategii i powierzy tę rolę ekspertom z zewnątrz, którzy dokument, co prawda, opracują, ale często bez właściwej wiedzy o lokalnych uwarunkowaniach, problemach, w wyniku trzech spotkań z tzw. liderami lokalnymi.

 

Celem gminy czy powiatu jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb, rozwiązywanie lokalnych problemów rozwojowych oraz tworzenie dogodnych warunków życia i rozwoju dla mieszkańców i podmiotów lokalnych. Realizacja tego ustawowego zadania nie jest możliwa bez przeprowadzenia diagnozy lokalnej. Henryk Bieniok¹ znajduje analogię metody diagnostycznej w diagnozie medycznej: „Lekarz, chcąc uzdrowić chorego pacjenta, stara się najpierw rozpoznać (zdiagnozować) chorobę nękającą pacjenta (sytuacja wyjściowa) na podstawie gromadzenia faktów, czyli wywiadu lekarskiego, ogólnego badania całego organizmu i chorego narządu oraz analizy wyników dodatkowych badań. Dopiero po postawieniu diagnozy (rozpoznania), a więc identyfikacji choroby ustala się (projektuje) terapię, czyli zapisuje lekarstwa oraz środki zaradcze i zabiegi poprawiające stan zdrowia pacjenta”.

Przykładowy zakres diagnozy lokalnej może obejmować ogólnie rozumiane warunki życia mieszkańców, środowisko przyrodnicze i zagospodarowanie przestrzenne, rynek pracy, infrastrukturę, edukację, ochronę zdrowia i opiekę społeczną, bezpieczeństwo, przedsiębiorczość itd. Szczegółowa analiza różnych obszarów rozwoju pozwala zidentyfikować problemy rozwojowe oraz ich przyczyny, potrzeby i oczekiwania, atuty i słabe strony oraz określić uwarunkowania funkcjonowania (szanse i zagrożenia). Zbudowane na podstawie dobrze przeprowadzonej diagnozy plany są merytorycznie uzasadnione i ukierunkowane na poprawę jakości życia. Procedurę przedstawiającą proces opracowania diagnozy lokalnej² przedstawiono w tabeli.

Przeprowadzenie rzetelnej diagnozy wymaga zaangażowania i sporego nakładu czasu. Taki koszt jednak się opłaca, gdyż uzyskuje się wiedzę, która pozwala podejmować trafne decyzje. Tym bardziej że tańszy zamiennik, którym jest metoda prognostyczna, jest wątpliwej jakości, przynajmniej jako mająca zastosowanie w lokalnych wspólnotach samorządowych. Metoda prognostyczna polega na opracowaniu wizji. Jest tania, bo faktycznie nie wymaga zaangażowania dużych nakładów czasu i pracy, jak w przypadku diagnozy. Wizja to wzorzec utopijny, który tworzy się z wykorzystaniem technik heurystycznych (technik twórczego myślenia) i zależy od układu sił osób tworzących wizję. Przykłady wizji w odniesieniu do wspólnot lokalnych można mnożyć.

W pewnym mieście z wyraźnie dominującą jedną branżą gospodarki powstał program, który miał ukazywać drogi do rozwoju zrównoważonego. Był on omawiany na wielu posiedzeniach komisji Rady Miasta i bardzo poważnie traktowany przez radnych. Kluczowym elementem była koncepcja tzw. nowych usług, polegająca na wykreowaniu m.in. salonów kosmetycznych, fryzjerskich itp. z przeznaczeniem dla zamożniejszych osób, przyjeżdżających do miasta z większej aglomeracji właśnie w celu odwiedzenia takich miejsc. Autorzy programu zaproponowali budowę specjalnej linii kolejowej o długości ok. 60 km, łączącej miasto z aglomeracją. Umożliwiałaby ona kursowanie pociągów z „zamożniejszymi osobami” z prędkością 110 km/h (w terenie występowania szkód górniczych). Nikt z radnych ani przedstawicieli – wówczas jeszcze – zarządu miasta nie zaprotestował przeciwko tego typu zapisom. Na szczęście wizja nie została zrealizowana.

 

Dobry plan rodzi się w wyniku współpracy wielu osób. Każda z nich może mieć inne spojrzenie na rzeczywistość, kieruje się też innymi kryteriami w jej ocenie. Planowanie i realizacja rozwoju wymaga zgody, a warunkiem tego jest odwołanie do wspólnych, obiektywnych wartości, w tym również do logiki argumentacji twierdzeń i decyzji. Przykładem działania z uwzględnieniem obiektywnych punktów odniesienia jest postawa: „Jasno i zgodnie określiliśmy, jakimi wartościami kierujemy się i co jest dla nas ważne: godne warunki życia, nasza tradycja, tożsamość, prawda, walory przyrodnicze i turystyczne, gościnność i przedsiębiorczość”. To, co naprawdę istotne, nie może stracić znaczenia. W innym przypadku nie było ważne to, co pierwotnie za takie zostało uznane. Jeżeli dziś cenimy przedsiębiorczość i podejmujemy działania, żeby ją wspierać i rozwijać, a jutro stwierdzimy, że przedsiębiorczość nie ma znaczenia, to zniweczymy efekty uzyskane w wyniku wcześniejszego wspierania przedsiębiorczości. Jeżeli ktoś uzna, że walory przyrodnicze są ważne, a ktoś inny powie, że nie, to osoby te nie dogadają się w sprawie programu ochrony środowiska – będą u źródła prezentować sprzeczne postawy. Dlatego tak ważne jest poszukiwanie wspólnych wartości, które stanowią punkt odniesienia, w szczególności w sytuacjach konfliktowych.

 

W każdej gminie czy powiecie istnieje kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt planów, programów i innych dokumentów planistycznych. Na pytanie: „który z nich jest najważniejszy?”, zwykle udzielane są trzy rodzaje odpowiedzi. Pierwsza: „Mamy wiele planów i każdy z nich jest ważny, bo poszerza horyzonty naszego myślenia i patrzenia na rozwój gminy. Z nich wszystkich wybieramy te rozwiązania, które na bieżąco uznajemy za słuszne i tym sposobem realizujemy wszystkie programy”. Efekt: z różnych planów co roku powstaje swoisty program-mix, który charakteryzuje się zmiennością i nieprzewidywalnością. Jego realizacja nie oznacza, że wszystkie plany są realizowane.

Druga odpowiedź brzmi: „Mamy wiele planów, ale jeden jest ważniejszy, a inne mniej. Tym ważnym jest plan dotyczący…” – i tu pada określenie jakiegoś obszaru rozwoju. W takiej sytuacji jeden obszar rozwoju jest promowany i finansowany, a inne – jemu podporządkowane czekają na wolne środki budżetowe. Takie podejście również nie służy budowaniu rozwoju zrównoważonego.

I w końcu trzecia postawa i odpowiedź: „Najważniejszym planem jest strategia rozwoju. Inne plany sektorowe są jej podporządkowane i służą jej realizacji”. Taka odpowiedź wskazuje na hierarchiczne powiązanie planów rozwoju, na bazie którego został sformułowany tzw. zintegrowany system planowania i realizacji rozwoju lokalnego.

Punktem wyjścia w takim systemie jest przyjęta koncepcja rozwoju wraz z systemem wartości. Teoria oświetla praktykę, co umożliwia przeprowadzenie diagnozy lokalnej. Wiedza o sytuacji w gminie (w tym o potrzebach, problemach, oczekiwaniach, możliwościach, uwarunkowaniach itp.) pozwala opracować strategię zrównoważonego rozwoju, wskazującą priorytety, cele i kierunki rozwoju dla danej gminy. Zhierarchizowane zadania mogą być następnie przedmiotem planów sektorowych (zadaniowych) i tzw. planów podmiotowych, tj. skierowanych np. do mieszkańców określonej jednostki pomocniczej. Plany podmiotowe mogą ułatwić konsultacje i udział społeczny w podejmowaniu decyzji. Aby decyzje zawarte w planach strategicznych i sektorowych mogły znaleźć przełożenie na praktykę, niezbędne są stosowne zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w budżecie. One dopiero umożliwiają podejmowanie decyzji wykonawczych przez lokalne władze i ich przeniesienie na poziom planów wykonawczych jednostek organizacyjnych. Decyzje wykonawcze poprzez realizację projektów znajdują przełożenie na rzeczywistość.

Cechą systemu planowania i realizacji rozwoju lokalnego jest zintegrowanie planów, tzn. przewidzenie dla każdego z nich takiego miejsca, które zapewni poszczególnym dokumentom pełnienie im właściwych funkcji na rzecz rozwoju lokalnego. Szczególne znaczenie w zaprezentowanym systemie ma strategia – jako najważniejszy dokument planistyczny, pozwalający wyznaczyć priorytety i określić znaczenie poszczególnych sektorów rozwoju oraz uporządkować i skoordynować system planowania i realizacji rozwoju.

 

Przystąpienie do efektywnego planowania strategicznego wymaga spełnienia określonych warunków. Są nimi: merytoryczne podejście dające odpowiedź na pytania: dlaczego i w jakim celu opracowujemy strategię, aktywna postawa władz odpowiedzialnych za prowadzenie polityki rozwoju lokalnego, formułowanie celów na podstawie przeprowadzonej diagnozy, wspólne wartości oraz system planowania i realizacji rozwoju, od którego zależy skuteczność realizacji celów zapisanych w planach.

Przyjęcie takich podstaw planowania daje możliwość kształtowania zrównoważonego rozwoju, zgodnego z charakterem lokalnych wspólnot samorządowych.

 

dr Marek Klimek

 

1. Bieniok H.:Metody sprawnego zarządzania. Placet.Warszawa 1997.

2. Klimek M.: Zrównoważony rozwój lokalny. Teoria, planowanie, realizacja. EkoPress. Białystok 2010.

 

Procedura opracowania diagnozy lokalnej