Zrównoważony system zarządzania

Zrównoważenie rozwoju miasta można więc rozumieć jako kreowanie dobrobytu społeczeństwa, obejmującego zintegrowane elementy gospodarcze, przestrzenno-środowiskowe i społeczne, utrzymujące wysoką jakość życia dla obecnego i przyszłych pokoleń (rys. 1).

Kreowanie zrównoważonego rozwoju w oparciu o kapitał społeczny, gospodarczy i środowiskowy jest szczególnie istotne w mieście takim jak Kielce, położonym w dolinie rzeki, w malowniczym krajobrazie, pośród siedmiu pasm wzgórz, w którym 63% powierzchni stanowią obszary chronione (w tym tereny Natura 2000 obejmują aż 9,78% powierzchni całkowitej). W granicach miasta znajduje się także pięć rezerwatów przyrody (rys. 2).

Miasto, stolica województwa świętokrzyskiego, liczy nieco ponad 198 tys. mieszkańców, w tym blisko 6% to dzieci do 6 lat, a 42% to ludzie młodzi – do 35 roku życia.Kielce są siedzibą uczelni wyższych, w których studiuje ok. 50 tys. studentów, a dynamicznie rozwijające się Targi Kielce stanowią wizytówkę rozwoju ekonomicznego miasta.

Walory przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu kulturowego, a także bogata historia stanowią o dużej atrakcyjności turystycznej miasta – bramy Gór Świętokrzyskich. Stąd jedną z dźwigni rozwoju mają być usługi związane z turystyką. Jednak specyficzna budowa geologiczna i położenie w dolinie powodują dużą wrażliwość środowiska na czynniki antropopresji.

 

Samorząd miejski, odpowiedzialny za realizację długiej listy zadań mających wpływ na jakość życia mieszkańców – od strategicznego planowania i programowania po działania w obliczu kryzysu – musi odpowiednio nimi zarządzać. Wykonanie ich przebiega w skomplikowanym systemie decyzyjnym, odnoszącym się zarówno do ogólnego poziomu strategicznego, jak i do poziomu indywidualnych decyzji administracyjnych, w którym – obok uprawnionych podmiotów – biorą udział także jednostki i organy zewnętrzne, grupy interesariuszy i mieszkańcy miasta.

Zarządzanie zrównoważonym rozwojem w ramach wykonywania zadań samorządu miejskiego wymaga integrowania w działaniach na wszystkich tych etapach zagadnień związanych z dynamicznymi procesami przebiegającymi w środowisku przyrodniczym z procesami gospodarczymi i społecznymi. Efektywność tych działań ma zaś istotny wpływ na warunki życia i poziom zadowolenia mieszkańców, którzy są celem i podmiotem działań władz samorządowych.

Dla prawidłowych diagnoz i ocen procesów gospodarczych, społecznych i środowiskowych konieczne jest dysponowanie pełną i aktualną o nich informacją, czytelną i odpowiednio uporządkowaną, a także dostępną dla wszystkich uczestników procesu decyzyjnego na wszystkich jego etapach.

W ostatnich latach Kielce podjęły liczne wysiłki w kierunku unowocześnienia procesów realizacji swoich zadań, stałego podnoszenia jakości obsługi klienta oraz kreowania zrównoważonego rozwoju poprzez m.in. integrowanie prac nad strategicznymi dokumentami – programem ochrony środowiska i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. W 2006 r. Rada Miasta zaleciła budowanie systemu zarządzania zrównoważonym rozwojem i środowiskiem przy pomocy narzędzi systemu informacji przestrzennej (GIS). Pierwsze plany wdrożenia GIS-u pojawiły się w Urzędzie Miasta już w latach 90. ubiegłego wieku, lecz, niestety z uwagi na koszty na długo pozostały tylko marzeniem…

 

Systemy Informacji Przestrzennej (ang. Geographical Information Systems) to systemy informacyjne, których podstawową funkcją jest wspomaganie procesu decyzyjnego, służące do wprowadzania, gromadzenia, przetwarzania, analizowania, wizualizacji i udostępniania informacji przestrzennych. Ocenia się, że aż 80-90% informacji, które wykorzystuje się w administracji publicznej, ma odniesienie do przestrzeni i można je zlokalizować na mapie, np. w oparciu o adres, współrzędne geograficzne czy numer ewidencyjny działki. GIS daje więc wspólny mianownik – mapę cyfrową – dla wielu informacji i danych z różnych dziedzin. Dzięki informacjom zgromadzonym w GIS w postaci warstw tematycznych (np.szata roślinna, gleby, budynki, drogi, tereny zalewowe, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zaludnienie, punkty adresowe) można analizować informacje o danym terenie w sposób interdyscyplinarny na różnych poziomach decyzyjnych (rys. 3).

 

Miejski System Informacji Przestrzennej (MSIP) w Kielcach został uruchomiony w styczniu 2009 r. Celem strategicznym jego wdrożenia jest budowa zintegrowanego systemu wspomagania realizacji zadań miasta w sposób zgodny z zasadami zrównoważonego rozwoju, umożliwiającego komunikację i partycypację społeczną w procesach podejmowania decyzji, wraz ze świadczeniem usług drogą elektroniczną oraz edukacją dla zrównoważonego rozwoju w systemie on-line.

Uruchomienie MSIP zostało poprzedzone szczegółową analizą przedwdrożeniową, obejmującą m.in. badanie potrzeb użytkowników, uwarunkowań, zasobów informacyjnych urzędu oraz przepływów informacji pomiędzy wydziałami i jednostkami miasta, w wyniku czego opracowano konkretne wytyczne dla wykonawców systemu (np. na temat wymaganej funkcjonalności). Dzięki temu GIS umożliwia zintegrowane podejście do wdrażania zarządzania zrównoważonym rozwojem, wspierając proces zarządzania poszczególnymi obszarami zadaniowymi samorządu (wykonywanymi przez wiele podległych jednostek organizacyjnych Miasta) w jego pięciu podstawowych funkcjach: planowania, organizowania, komunikacji, koordynacji i kontrolowania. Tworzy ponadto platformę komunikacji i współpracy w relacjach władz samorządowych ze społecznością lokalną. Może też odzwierciedlać (w ujęciu wskaźnikowym) efektywność w dążeniu do wyznaczonych celów zrównoważonego rozwoju miasta.

Definiując GIS, podkreśla się, że system tworzą przede wszystkim pracujący w nim ludzie, systemowe procedury zarządcze i dane przestrzenne (informacje odniesione do określonej przestrzeni), a następnie oprogramowanie i sprzęt informatyczny odpowiednio dostosowane do potrzeb. Budując więc system informacji przestrzennej w Kielcach, w takiej kolejności analizowano potrzeby i możliwości, kształtując poszczególne jego składowe na miarę stawianych celów i szczegółowo ustalonych uwarunkowań zadaniowych. Wymagało to integrowania wiedzy z różnych dziedzin: znajomości podstaw prawnych i wymogów realizacyjnych zadań gminy i powiatu (Kielce to gmina wykonująca zadania powiatu) oraz zasad nowoczesnego zarządzania systemowego, rozeznania w możliwościach pozyskiwania danych i informacji o terenie, a także znajomości istniejących systemów informatycznych i ich możliwych zastosowań w działaniach jednostek samorządu. Tak zaprojektowany proces wdrażania wymagał współpracy specjalistów z różnych dziedzin, wsparcia zewnętrznych konsultantów, a także konsekwentnej integracji prac komórek organizacyjnych Miasta nadzorujących dane zasilające MSIP w celu zapewnienia im odpowiedniej jakości i aktualności. Niezwykle istotne dla powodzenia procesu wdrożeniowego było również zaplanowane etapowanie prac i dostosowane do etapów szkolenia pracowników na zróżnicowanych poziomach zaawansowania. W rezultacie prac analitycznych wybrano kilka kluczowych obszarów zadaniowych wdrożenia, stanowiących bazę pozyskiwania i aktualizacji danych przestrzennych w samorządzie: Planowanie Przestrzenne (SUIZP i MPZP), Architekturę i Urbanistykę (decyzje administracyjne), Gospodarkę Nieruchomościami i Geodezję oraz Środowisko. Jako pierwszy proces do pełnej obsługi GIS wskazano proces inwestycyjny, w którym w kolejnych etapach biorą udział różne jednostki organizacyjne: Biuro Planowania Przestrzennego, Wydział Architektury i Urbanistyki, Wydział Ochrony Środowiska (Urząd Miasta) oraz Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego (rys. 4).

 

Obecnie MSIP składa się z kilku elementów (rys. 5). Są to Internetowy Serwer Danych Przestrzennych – ISDP (zapewniający na każdym stanowisku pracy dostęp do danych przestrzennych, ich prostą edycję oraz podstawowe analizy przestrzenne), System Obsługi Wniosków Administracyjnych – SOWA (zintegrowany z ISDP system wsparcia dla procedur administracyjnych), Geoportal (publikowanie danych przestrzennych w Internecie) oraz wyspecjalizowane stanowiska z oprogramowaniem klasy desktop ArcGIS (służące do specjalistycznych analiz przestrzennych, zaawansowanej edycji danych i tworzenia profesjonalnych map).

Od początku wdrażania MSIP-u w Kielcach prowadzone są szkolenia dla jego użytkowników – zróżnicowane, dopasowane do potrzeb i wymagań na poszczególnych stanowiskach pracy. W ten sposób stopniowo budowany jest zespół kompetentnych i zaangażowanych w to innowacyjne przedsięwzięcie pracowników.

Równolegle pozyskiwane są dane przestrzenne, bez których niemożliwe byłoby wsparcie żadnej procedury administracyjnej. Obecnie w MSIP-ie znajduje się ok. 1500 warstw informacyjnych, z których wiele jest dokładnych, w tym wysokorozdzielcza ortofotomapa, dane katastralne, tereny chronione, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Są tam również szczegółowe warstwy dotyczące zasobów naturalnych (rys. 6), takie jak szata roślinna, tereny chronionej przyrody (np. Natura 2000), parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu, wody powierzchniowe wraz z określonymi obszarami zalewowymi, wody podziemne z określonymi strefami ochrony ich zasobów, gleby, mapy uwarunkowań geologicznych i krajobrazowych, a także dane na temat zagrożeń środowiska: obszary o przekroczonych standardach ochrony powietrza atmosferycznego, tereny osuwiskowe, tereny zalewowe, ogniska zanieczyszczeń wód, leje depresyjne, tereny pozbawione kanalizacji sanitarnej itp.

 

Wiele danych szczegółowych pochodzi ze zlecanych przez Miasto Kielce opracowań specjalistycznych, takich jak opracowanie ekofizjograficzne dla potrzeb studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

GIS pozwala powiązać dane o uwarunkowaniach środowiska miasta z informacjami przestrzennymi dotyczącymi zabudowy, mieszkańców, infrastruktury technicznej i lokalnej gospodarki. Jego dokładność umożliwia wielokryterialną analizę w toku przygotowania decyzji planistycznych oraz w procedurach oceny środowiskowej planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych, w skali wymaganej przy wydawaniu pozwolenia na budowę oraz innych pozwoleń.

Zgodnie z zaleceniem Rady Miejskiej w Kielcach, MSIP stał się narzędziem integrującym program ochrony środowiska ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Kielce poprzez prezentację aktualizowanych co dwa lata pakietów danych wskaźnikowych obrazujących presję na środowisko, jego stan oraz reakcję – działania zmierzające do poprawy uwarunkowań środowiskowych, uzupełnianych pakietami wskaźników obrazujących uwarunkowania gospodarcze i społeczne rozwoju miasta (rys. 7).

 

Miejski System Informacji Przestrzennej poprzez Geoportal (www.gis.kielce.eu) umożliwia komunikację ze społecznością lokalną. Udostępniane są dziesiątki warstw informacyjnych (m.in. dane katastralne, struktura własnosci terenu, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, studium, oferty inwestycyjne, granice terenów chronionych). Należy podkreślić, że są to te same dane, na których pracują urzędnicy (i co ważne – na bieżąco aktualizowane).

Geoportal wykorzystywany jest również w dwóch niezwykle istotnych procesach: w planowaniu przestrzennym i edukacji ekologicznej. W toku przygotowania planów i decyzji dotyczących przestrzeni osoby indywidualne, podmioty gospodarcze i organizacje pozarządowe mają możliwość bezpośredniej konfrontacji własnej wizji rozwoju z planami i projektami samorządu miejskiego oraz uwarunkowaniami prawa miejscowego. Na miejskim Geoportalu udostępnia się m.in. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, z dokładnością do działki (rys. 8), oraz obszary, dla których wszczyna się procedurę planowania, a także udostępnia się projekty planów w celu umożliwienia składania wniosków i postulatów on-line.

 

Udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie poprzez internetowe strony Urzędu Miasta i Geoportal jest także elementem edukacji na rzecz zrównoważonego rozwoju, umożliwia bowiem poszerzanie wiedzy o uwarunkowaniach środowiskowych we wszystkich grupach wiekowych mieszkańców. Przykładem jest prowadzony od 2009 r. Konkurs „Zielony Patrol”, w którym realizacja zadań przez uczestników jest ściśle związana z komunikowaniem się na bieżąco poprzez miejski Geoportal. Przy pomocy publikowanej tam ortofotomapy Kielc młodzież szkolna opisuje realizację zadań konkursowych poszerzających wiedzę o środowisku, powiązanych z opieką nad wyznaczonymi, cennymi przyrodniczo obszarami Kielc, dokumentując je na mapie przy pomocy GPS. Funkcje Geoportalu są dostępne dla wszystkich użytkowników i pozwalają na sprawne wyszukiwanie potrzebnych informacji, np. zbliż do POI (ang. point of interest – punkt w przestrzeni, który może być użyteczny), znajdź POI w zadanej odległości od miejsca, znajdź trasę, zmierz odległość czy zobacz zdjęcie. Możliwa jest integracja z urządzeniami do nawigacji GPS poprzez odczyt współrzędnych geograficznych (rys. 9).

  

Projekt budowy MSIP-u wpisuje się czasowo oraz strukturalnie w idee budowy Europejskiej Struktury Informacji Przestrzennej (ESDI), ustanowionej Dyrektywą 2007/2/WE z 14 marca 2007 r. – INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information in Europe). Weszła ona w życie w maju 2007 r., ustalając zasady budowy infrastruktury informacji przestrzennej, zapewniającej monitorowanie realizacji polityk wspólnotowych UE z zakresu zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska (np. Strategia tematyczna UE „Środowisko Miejskie” z 2007 r. oraz Karta Lipska w sprawie Zrównoważonych Miast Europejskich z 2007 r.).

Infrastruktura informacji przestrzennej ma na celu ułatwienie i upowszechnienie dostępu do zasobów danych przestrzennych zgromadzonych w zasobach samorządu i administracji. Projekt infrastruktury informacji przestrzennej zakłada istnienie węzłów dostępowych infrastruktury (SDI Node), zlokalizowanych w strukturze informatyczno-komunikacyjnej miast. MSIP spełnia wymagania dyrektywy INSPIRE oraz związanych z nią rozporządzeń Komisji (WE). Komponenty składające się na system MSIP to serwer mapowy i hurtownia danych, Geoportal, system obsługi wniosków administracyjnych oraz system obsługi metadanych (edytor i katalog). Posiadają one zaimplementowane wszystkie wymagane standardy geoinformacyjne.

 

Najistotniejszym efektem wdrożenia projektu dla Urzędu Miasta i jego klientów jest zmiana jakości pracy w stosunku do stanu wcześniejszego. Przed wdrożeniem MPIS-u wszystkie planistyczne dokumenty i opracowania przechowywane były w postaci papierowej, w różnych miejscach, były więc trudno dostępne nie tylko dla szerszej grupy osób, ale nawet dla służb wewnętrznych. Obecnie dokumenty specjalistyczne odnoszące się do przestrzeni, zawierające mapy i plany, zasilają Miejski System Informacji Przestrzennej w postaci danych GIS. Wszystkie zainteresowane osoby mogą sprawnie je wykorzystywać w codziennej pracy, mając pewność co do ich aktualności. Korzystanie z MSIP usprawnia również procesy wydawania decyzji poprzez zapewnienie komunikacji on-line pomiędzy współpracującymi ze sobą wydziałami. Platformą wymiany informacji jest interaktywna mapa oraz zintegrowany z nią system obsługi wniosków administracyjnych. Dzięki temu w jednym miejscu i czasie można porównać ze sobą ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego (Biuro Planowania Przestrzennego), ustalenia pozwolenia na budowę (Wydział Architektury i Urbanistyki) oraz decyzji środowiskowej (Wydział Ochrony Środowiska).

Miejski System Informacji Przestrzennej pozwala również na ocenę skutków przyjętych planów i strategii stając się narzędziem monitoringu przestrzennego. Przykładem może tu być opracowana analiza warunków życia mieszkańców Kielc, wykonana w odniesieniu do wyodrębnionych 89 wewnątrzmiejskich jednostek przestrzennych. Wykorzystano metodykę Urban Audit, uzyskując ponad 180 map obrazujących strukturę demograficzną, poziomy bezrobocia, biedy, dostępności edukacyjnej, aktywności gospodarczej i dostępności do podstawowych usług, terenów rekreacyjnych, ścieżek rowerowych i zbiorowej komunikacji miejskiej. Uzyskane wyniki są wykorzystywane w opracowywaniu nowych dokumentów strategicznych kreujących miejską politykę (rys. 10).

 

Istotną cechą MSIP-u jest tworzenie nowych form i zasad współpracy komórek organizacyjnych realizujących zadania, w których występują aspekty środowiskowe. Kształtuje się w ten sposób rzeczywiste możliwości budowania realnego systemu zarządzania środowiskiem i zrównoważonym rozwojem przez samorząd.

 

W 2010 r. złożono wniosek w konkursie zorganizowanym przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego w ramach działania 2.2 „Budowa infrastruktury społeczeństwa informacyjnego” o dofinansowanie ze środków RPO Województwa Świętokrzyskiego na lata 2007-2013 realizacji projektu „Budowa Zintegrowanego Systemu Informacji Przestrzennej wspomagającego zarządzanie w Urzędzie Miasta Kielce wraz z zapewnieniem świadczenia usług drogą elektroniczną”, którego koszty oszacowano na ponad 4,97 mln zł. Projekt z braku wystarczających środków finansowych został przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego umieszczony na liście rezerwowej i dotychczas jego elementy są finansowane ze środków Miasta Kielce. Należy jednak dodać, że pierwszy etap, polegający na wsparciu przez narzędzia GIS obsługi procesu inwestycyjnego w podstawowym zakresie oraz udostępnieniu danych społeczeństwu poprzez Geoportal, udało się zrealizować od stycznia 2009 r. w wyniku przetargu nieograniczonego za kwotę 330 tys. zł (moduły ISDP, SOWA i Geoportal).

 

Ważnymi, a może nawet najważniejszymi elementami systemów informacji przestrzennej są ludzie oraz dane przestrzenne i podczas budowania systemu informacji przestrzennej tutaj występuje najwięcej problemów.

Pracownicy z natury rzeczy obawiają się nowości, które mogą im przysporzyć dodatkowej pracy, a więc system przeznaczony do wykorzystywania na wszystkich stanowiskach urzędniczych nie może być zbyt trudny i powinien zapewniać ciągłość pracy. W początkowym okresie trzeba zapewnić wiele szkoleń na wszystkich szczeblach pracy i podejmowania decyzji oraz dobrze jest organizować współpracujące zespoły różnych branż, w których powszechne będzie przekonanie, że tworzą informację wg trudnej do przyjęcia zasady „jeden dla wszystkich, wszyscy dla jednego”. Najlepiej wdrażać system etapowo, poświęcając także należytą uwagę jakości danych, w tym źródłowych referencyjnych danych geodezyjnych, które z natury rzeczy są kanwą i podstawą wszystkich innych informacji przestrzennych (np. dokładność punktów adresowych jest podstawą wielu analiz przestrzennych pozwalających generować inne informacje wykorzystywane do różnych celów). Wymaga to stałego nadzoru i ogromnej pracy (m.in. od służb geodezyjnych) po to, aby dane prezentowane w systemie informacji przestrzennej były odpowiednie i zawsze aktualne.

 

Inwestowanie w nowoczesne narzędzia GIS nie przynosi bezpośrednich zysków finansowych, jednak budowa infrastruktury społeczeństwa informacyjnego dla zrównoważonego rozwoju oraz wdrożenie narzędzi e-administracji, zgodnie z obecnymi standardami europejskimi, podnosi jakość świadczonych przez Miasto usług. W ten sposób pośrednio wpływa na gospodarkę, korzyści inwestorów i całej społeczności.

Miejski System Informacji Przestrzennej umacnia przejrzystość działań administracji samorządowej w procesach przygotowywania decyzji dotyczących przestrzeni miasta. Decyzje strategiczne i w sprawach indywidualnych, podejmowane w oparciu o pełne i wiarygodne dane, zapewnią realizację zasad równości i sprawiedliwości społecznej w reglamentacji dostępu do zasobów, zgodnie z obowiązującym prawem, dobrze pojętym interesem publicznym i zasadą trwałego i zrównoważonego rozwoju, co zwiększy zaufanie społeczne do lokalnych władz.

 

1.      Ciupa S., Dzwonkowska K., Kisiel J.: System informacji przestrzennej jako platforma integracji strategii na poziomie lokalnym na przykładzie miasta Kielce. STUDIA PAN. Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Tom CXXXXIV. Warszawa 2011.

 

koordynator GIS, Urząd Miasta Kielce