Obecnie w Polsce wdrażane są systemy gospodarki odpadami, które mają zapewnić spełnienie dotychczasowych wymogów Unii Europejskiej. Najważniejsze cele zdefiniowała dyrektywa ramowa w sprawie odpadów (głównie w zakresie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia oraz recyklingu) oraz dyrektywa składowiskowa (w zakresie ograniczenia składowania odpadów ulegających biodegradacji). Niestety, Unia – nie czekając na tych, którzy są dalecy od osiągnięcia dotychczasowych celów – wyznacza już nowe, zdecydowanie bardziej ambitne i jeszcze mniej realne.

Na szczeblu Unii Europejskiej prowadzone są prace związane z przeglądem dotychczas osiąganych efektów i opracowaniem nowej strategii i prawa w zakresie gospodarowania odpadami. W lipcu 2014 r. ukazał się dokument pt.: Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Ku gospodarce o obiegu zamkniętym: program ‘zero odpadów’ dla Europy COM(2014) 398”1. Jednocześnie opublikowany został Wniosek Komisji Europejskiej, stanowiący projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniający dyrektywy 2008/98/WE w sprawie odpadów, 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów, 2000/53/WE w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji, 2006/66/WE w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów, a także 2012/19/UE w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego COM (2014) 3972. Projekt dyrektywy wprowadza szereg bardzo istotnych zmian do najważniejszych przepisów w zakresie gospodarki odpadami oraz stanowi bezpośrednie nawiązanie do gospodarki opartej na zamkniętych obiegach materii, będącej przedmiotem komunikatu1.

Czas na nowe cele

Dotychczasowe przepisy prawne określiły wymagane cele ilościowe dla recyklingu wybranych odpadów komunalnych do roku 2020 oraz dla ograniczenia składowania odpadów ulegających biodegradacji (do roku 2016, a dla Polski i kilku innych krajów do roku 2020). Komisja Europejska w wyniku dokonanego przeglądu stwierdza, że kraje europejskie poczyniły znaczne postępy w dążeniu do tych celów, przy czym pomiędzy poszczególnymi krajami istnieją duże różnice w zakresie efektywności gospodarowania odpadami komunalnymi. Sześć krajów UE prawie całkowicie wyeliminowało już składowanie odpadów komunalnych, zmniejszając ilość składowanych odpadów do mniej niż 5%, a jednocześnie osiągnęło w niektórych regionach współczynniki recyklingu na poziomie 85%. Są jednak jeszcze kraje, w których składuje się ponad 80% odpadów, a mniej niż 10% poddaje recyklingowi. W opublikowanej w kwietniu bieżącego roku ocenie ex-post dyrektyw dotyczących wybranych strumieni odpadów3 Komisja stwierdza, że recykling jest ekonomicznie bardziej korzystny niż inne metody przetwarzania odpadów, zwłaszcza zmieszanych. Ponadto, zdaniem Komisji, opłacalność recyklingu poprawiają wdrażanie wiążących wymogów dotyczących poziomów recyklingu, zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta (EPR) oraz podnoszenie kosztów składowania. W przypadku rozszerzonej odpowiedzialności producenta skuteczność systemu zależy od udziału kosztów pokrywanych ze składek producentów na zbieranie, sortowanie i recykling odpadów opakowaniowych, które obecnie są bardzo zróżnicowane w poszczególnych państwach członkowskich3.

Na podstawie dokonanych analiz stwierdzono, że konieczne jest ustalenie nowych celów ilościowych dla gospodarki odpadami komunalnymi i opakowaniowymi do roku 2030, aby zapewnić gospodarce przewidywalność zmian i zachęcić inwestorów do rozwoju nowych instalacji przetwarzania odpadów. Projektowane dokumenty strategiczne kładą duży nacisk na sposoby gospodarowania materiałami i odpadami stojące najwyżej w hierarchii, czyli przede wszystkim te odnoszące się do strategii zapobiegania powstawaniu odpadów już na etapie produkcji i usług. Podkreśla się, że ważnym punktem wyjścia jest ekoprojektowanie, mające na celu wytwarzanie produktów o dłuższym okresie użytkowania, zapewniając możliwość naprawy, modernizacji, przerobienia lub ostatecznie recyklingu – zamiast ich wyrzucania. Materiały powinny być wykorzystywane w systemie kaskadowym, np. sektory przemysłu mogą wymieniać się produktami ubocznymi, produkty remontuje się lub przerabia bądź konsumenci wybierają systemy usług dla poszczególnych produktów. Ma to zminimalizować „wyciek” zasobów z obiegu, zapewniając optymalne funkcjonowanie systemu.

Wyśrubowane poziomy recyklingu

Z punktu widzenia gospodarowania już wytworzonymi odpadami recykling materiałowy postrzegany jest absolutnie priorytetowo. Zdaniem Komisji Europejskiej, dla zapewnienia wzrostu korzyści gospodarczych, społecznych i środowiskowych z bardziej efektywnej gospodarki odpadami komunalnymi należy stopniowo zwiększyć ponowne wykorzystanie i recykling odpadów komunalnych do minimum 60% w 2020 r. i 70% do 2030 r. Jednocześnie proponuje się zwiększyć poziom recyklingu odpadów opakowaniowych do 80% do 2030 r., wyznaczając pośrednie cele na poziomach 60% do roku 2020 i 70% do roku 2025, w tym cele dla konkretnych materiałów. Wsparciem dla osiągnięcia tych celów ma być obowiązujący od 2025 r. zakaz składowania podlegających recyklingowi tworzyw sztucznych, metali, szkła, papieru i tektury oraz odpadów ulegających biodegradacji. Państwa członkowskie powinny dążyć do praktycznego wyeliminowania składowania do 2030 r., szacuje się jednak, że maks. 5% odpadów resztkowych nie znajdzie możliwości odzysku i konieczne będzie ich składowanie.

Osiągnięcie proponowanych celów wymagać będzie m.in. rozwoju wysokoefektywnego selektywnego zbierania odpadów oraz rozwoju rynków zbytu dla surowców wtórnych. Państwa członkowskie powinny dążyć do faktycznego wyeliminowania składowania odpadów komunalnych i pozostałości z ich przetwarzania. Duże znaczenie dla zagospodarowania odpadów nienadających się do recyklingu i ponownego wykorzystania będzie miał odzysk energii poprzez spalanie oraz współspalanie. Wymagać to będzie efektywniejszego wykorzystania nierówno rozłożonego w UE potencjału instalacji odzysku energii z odpadów w połączeniu ze środkami zapobiegającymi nadmiernym mocom przetwórczym tych instalacji.

W przywoływanym komunikacie z lipca br.1 zwrócono też uwagę na specyficzne rodzaje odpadów, takie jak odpady budowlane, odpady żywnościowe i odpady z tworzyw sztucznych, oraz na specyficzne problemy wymagające szczególnych rozwiązań. Propozycje zmian gospodarowania odpadami, zawarte w komunikacie, zostały następnie uszczegółowione w projekcie wspomnianej dyrektywy (COM (2014) 397 final)2.

Proponowane zmiany dyrektywy ramowej o odpadach

A oto, jak przedstawiają się najważniejsze propozycje zmian dyrektywy ramowej o odpadach 2008/98/WE:

  • wprowadza się nową, rozszerzoną definicję odpadów komunalnych (załącznik nr VI),
  • dodaje się nową definicję odpadów żywnościowych oraz definicję odpadów budowlanych i rozbiórkowych,
  • wprowadza się pojęcie odzysku materiałowego – jako odzysku materiałów, z wyjątkiem odzysku energii i ponownego przetwarzania odpadów na materiały przeznaczone do wykorzystania jako paliwa,
  • uściśla się pojęcie wypełniania wyrobisk jako jednej z form odzysku odpadów,
  • wprowadza się obowiązek podjęcia środków w celu zapobiegania wytwarzaniu odpadów żywnościowych w całym łańcuchu dostaw żywności. Celem tych środków jest zapewnienie, aby ilość odpadów żywności w sektorach produkcji żywności, sprzedaży detalicznej/dystrybucji żywności, gastronomii/hotelarstwa i gospodarstw domowych została zmniejszona o co najmniej 30% w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2025 r.,
  • wprowadza się zmianę wymagania dotyczącego recyklingu odpadów komunalnych (dotychczas było to minimum 50% recyklingu oraz przygotowania do ponownego użycia odpadów tworzyw sztucznych, papieru, metali i szkła w odpadach z gospodarstw domowych) poprzez zapis: „najpóźniej do 1 stycznia 2020 r. recykling i przygotowanie do ponownego użycia odpadów komunalnych muszą zostać zwiększone do przynajmniej 50% masy tych odpadów”,
  • wprowadza się nowy zapis: „najpóźniej do 1 stycznia 2030 r. recykling i przygotowanie do ponownego użycia odpadów komunalnych muszą zostać zwiększone do przynajmniej 70% masy tych odpadów”,
  • definiuje się sposób oceny spełnienia wymagań dotyczących recyklingu i przygotowania odpadów do ponownego wykorzystania,
  • wprowadza się system wczesnego ostrzegania, dotyczący realizacji przez państwa członkowskie założonych celów dotyczących recyklingu i przygotowania do ponownego wykorzystania odpadów komunalnych oraz odpadów z budowy i rozbiórki na rok 2020 (sprawozdanie Komisji w roku 2017), celów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych na rok 2030 (sprawozdanie Komisji w roku 2027) oraz ograniczenia wytwarzania odpadów żywności na rok 2025 (sprawozdanie Komisji w roku 2022). Sprawozdania te mają pokazać stopnie realizacji celów, określenie przewidywanego czasu realizacji celów oraz możliwe opóźnienia w realizacji celów przez państwa członkowskie. W terminie sześciu miesięcy od daty opublikowania sprawozdania Komisji państwa członkowskie, w przypadku których istnieje ryzyko niezrealizowania celów, zobowiązane są przedłożyć Komisji plan zapewnienia zgodności, z wyszczególnieniem działań, które zamierzają podjąć, aby zrealizować te cele. Państwa członkowskie mogą zwrócić się do Komisji o przedłużenie (maksymalnie o trzy lata) terminu osiągnięcia 50% recyklingu lub przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych (wymaganego na 1 stycznia 2020 r.),
  • w celu zminimalizowania zanieczyszczenia materiałów odpadowych państwa członkowskie zobowiązane są zapewnić do 2025 r. selektywne zbieranie bioodpadów. Komisja rozważa możliwość wprowadzenia minimalnych wymogów gospodarowania bioodpadami i kryteriów jakościowych dla kompostów i fermentatów z bioodpadów dla zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska.

Zmieniona definicja odpadów komunalnych

Zgodnie z projektem zmiany definicji, określono rodzaje odpadów wchodzące w skład odpadów komunalnych. Obejmują one odpady z gospodarstw domowych i odpady z handlu detalicznego, małych przedsiębiorstw, budynków biurowych i instytucji (takich jak szkoły, szpitale czy budynki władz publicznych) o charakterze i składzie podobnym do odpadów z gospodarstw domowych, zbierane przez gminy lub w ich imieniu. Kategoria odpadów komunalnych obejmuje:

  • odpady wielkogabarytowe (np. AGD, meble, materace),
  • odpady z terenów zieleni, liście, ściętą trawę, zmiotki z ulic, zawartość pojemników na nieczystości oraz odpady ze sprzątania placów miejskich,
  • odpady z wybranych usług komunalnych, np. odpady z pielęgnacji parków i ogrodów lub odpady z czyszczenia ulic.

Kategoria ta obejmuje także odpady z tych samych źródeł, o podobnym charakterze i składzie, które:

  • nie są zbierane w imieniu gmin, lecz bezpośrednio w ramach systemów odpowiedzialności producenta lub przez prywatne organizacje nienastawione na zysk do celów ponownego użycia i recyklingu, głównie w formie zbiórki selektywnej,
  • pochodzą z obszarów wiejskich nieobjętych regularną zbiórką odpadów.

Kategoria odpadów komunalnych nie obejmuje:

  • odpadów z sieci kanalizacyjnej i z oczyszczalni ścieków, w tym osadu ściekowego,
  • odpadów budowlanych i rozbiórkowych.

Ponadto pojawia się definicja odpadów resztkowych, które oznaczają odpady będące wynikiem odzysku, w tym recyklingu, uniemożliwiającego dalszy odzysk, w związku z czym zachodzi konieczność ich unieszkodliwienia. Tylko takie odpady powinny być składowane po roku 2030.

Proponowane zmiany dyrektywy składowiskowej

W zakresie dyrektywy składowiskowej 1999/31/WE wprowadza się następujące nowe zapisy:

  • do 1 stycznia 2025 r. państwa członkowskie nie przyjmują na składowiskach odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne odpadów nadających się do recyklingu, w tym tworzyw sztucznych, metali, szkła, papieru i tektury oraz odpadów ulegających biodegradacji,
  • od 1 stycznia 2025 r. państwa członkowskie w danym roku nie przyjmują na składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne odpadów w ilości przekraczającej 25% łącznej ilości odpadów komunalnych wytworzonych w poprzednim roku,
  • państwa członkowskie podejmują starania, aby do 1 stycznia 2030 r. na składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przyjmować wyłącznie odpady resztkowe w ilości nieprzekraczającej 5% całkowitej masy odpadów komunalnych wytworzonych w poprzednim roku. Komisja jest zobowiązana dokonać przeglądu tego celu do 2025 r. i, w razie potrzeby, przedłożyć wniosek ustawodawczy w sprawie prawnie wiążącego celu redukcji składowania do roku 2030,
  • państwa członkowskie nie zezwalają na deponowanie odpadów komunalnych na składowiskach odpadów obojętnych,
  • przewidziano podobny system wczesnego ostrzegania jak proponowany w ramach dyrektywy ramowej.

Co nowe cele UE znaczą dla Polski?

Nowe cele opublikowane w projekcie dyrektywy można uznać za rewolucyjne i – na chwilę obecną – utopijne, zwłaszcza w polskiej rzeczywistości. Mimo że nie są to jeszcze dokumenty wiążące, Komisja Europejska już wyraźnie wskazała kierunki rozwoju i cele, do których wcześniej czy później będziemy musieli dążyć.

Pierwszym wyzwaniem jest osiągnięcie poziomu 50% recyklingu odpadów całkowitej masy odpadów komunalnych, a nie samych tylko surowców, co było obowiązkowe do tej pory. Nie ma możliwości osiągnięcia tego celu bez wprowadzenia selektywnego zbierania bioodpadów (w tym kuchennych, ogrodowych i zielonych) i poddawania ich procesowi recyklingu organicznego. Dotąd bioodpady kuchenne i ogrodowe były selektywnie zbierane jedynie w nielicznych gminach w Polce, a osiągnięcie dobrych efektów selektywnego zbierania wymaga nakładów, wysiłku i czasu. Brakuje też instalacji zagospodarowania bioodpadów kuchennych i ogrodowych. Konieczna jest budowa tego typu instalacji, w których produktem końcowym przetwarzania byłby kompost spełniający wymogi dla nawozu oraz ewentualnie energia w przypadku fermentacji. Część instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania może zostać przekształcona w instalacje do przetwarzania bioodpadów, gdyż stabilizacja odpadów przed składowaniem po roku 2020 powinna być stopniowo ograniczana. Istnieje też potrzeba badań i rozwoju nowych, bardziej efektywnych technologii recyklingu, które umożliwią spełnienie wysokich celów jakościowych przy coraz niższej jakości surowców wtórnych, których na rynku będzie coraz więcej. Jednak ograniczenie składowania do zaledwie 5% masy wytwarzanych odpadów nie będzie możliwe bez uzupełnienia recyklingu o technologie termiczne. Warto również zwrócić uwagę, że – mimo iż proponuje się ograniczenie składowania do zaledwie 5% masy – nie ma tu wprost mowy o żadnych dodatkowych kryteriach składowania tej frakcji. Wskazano tylko, że odpady składowane mają być odpadami resztkowymi, zgodnie z zaproponowaną definicją odpadów resztkowych.

Istotne jest również zaproponowane wyłączenie odpadów budowlanych z definicji odpadów komunalnych. Oznacza to, że w przyszłości gminy nie będą odpowiadać za uzyskanie wymogów w zakresie odzysku odpadów budowlanych. Proponuje się krótki, maksymalnie 12-miesięczny okres na transpozycję do krajowych przepisów po wejściu w życie projektowanej dyrektywy zmieniającej podstawowe dyrektywy w zakresie gospodarki odpadami2.

dr inż. Emilia den Boer

Instytut Inżynierii Ochrony Środowiska

Politechnika Wrocławska

Źródła

1. Komisja Europejska „Ku gospodarce o obiegu zamkniętym: program ‘zero odpadów’ dla Europy COM(2014) 398. Bruksela 2.7.2014.

2. Wniosek Komisji Europejskiej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywy 2008/98/WE w sprawie odpadów, 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów, 2000/53/WE w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji, 2006/66/WE w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów i 2012/19/UE w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego COM (2014) 397.

3. European Commission – DG Environment Ex-post evaluation of certain waste stream Directives Final report. 18.04.2014.