Bezpieczna droga
Rząd przyjął 31 lipca br. projekt ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP). Zgodnie z założeniami Ministerstwa Gospodarki, wprowadzenie nowych przepisów umożliwi zawarcie umów na sumę 4-5 mld rocznie. Czy nowelizacja tego prawa pomoże samorządom w realizacji przedsięwzięć w formule PPP?
Piotr Woźniak
minister gospodarki
Poprzednia ustawa o PPP okazała się martwym zapisem, gdyż w jej ramach nie podpisano żadnej umowy. Przyczyną były m.in. zbyt rozbudowane analizy wstępne przedsięwzięć, które praktycznie blokowały realizację małych projektów, takich jak remont szkoły czy budowa lokalnej drogi. Skomplikowane i zbyt rygorystyczne przepisy odstraszały od podejmowania wspólnych projektów zarówno samorządy, jak i przedsiębiorców. Dlatego w nowej ustawie zrezygnowaliśmy m.in. z części uciążliwych obowiązków. W przypadku projektów do 211 tys. euro ora inwestycji budowlanych do 5,278 mln euro gminy nie będą już musiały przygotowywać skomplikowanych analiz. Ponadto ustawa poszerza zakres realizacji przedsięwzięć w ramach PPP m.in. o inwestycje budowlane, konserwację zabytków, badania naukowe oraz przedsięwzięcia oświatowe i edukacyjne. Projekt dopuszcza również inwestycje służące wykonywaniu zadań publicznych, które nie są związane z obowiązkiem świadczenia usług.
Choć samorządy mogą współpracować z przedsiębiorcami na podstawie już istniejących przepisów, to znowelizowana ustawa daje narzędzia i pokazuje bezpieczną drogę realizowania zadań publicznych przy użyciu kapitału prywatnego. Określa jasno, co zyskuje strona publiczna, a co prywatna, a także jakie elementy powinna zawierać umowa, aby interesy obu stron były zabezpieczone. Dzięki temu możliwe będzie rozłożenie ryzyka tak, aby realizować przedsięwzięcia bez powiększania długu publicznego. Powinno to być zachętą przede wszystkim dla zadłużonych samorządów.
Stosowanie PPP może przyczynić się również do uzyskania oszczędności m.in. w wyniku obniżki kosztów inwestycji. Projektując nową ustawę, korzystaliśmy z doświadczeń brytyjskich, gdzie funkcjonujące od ponad 20 lat partnerstwo przynosi ok. 10% oszczędności, głównie w budżetach samorządów terytorialnych.
Aby wesprzeć rozwój PPP, zamierzamy przeprowadzić cykl szkoleń dla przedstawicieli samorządów. Przesłaliśmy także do wszystkich gmin w Polsce opracowanie dotyczące stosowania formuły PPP. Chcemy również wesprzeć finansowo doradztwo dla tego typu pilotażowych projektów.
Maks Kraczkowski
przewodniczący Sejmowej Komisji Gospodarki
Aktualnie obowiązująca ustawa o PPP pomimo wcześniejszego zainteresowania samorządowców tak naprawdę została przyjęta bez większego przemyślenia. Przez ponad dwa lata jej obowiązywania nie została zawarta ani jedna umowa o PPP, co oznacza, że jest to prawo martwe. Budzi to zdziwienie tym bardziej, że przedstawiciele samorządów ochoczo brali udział w pracach nad dokumentem w fazie prac legislacyjnych. Stąd powstała potrzeba znowelizowania aktu. W tym wypadku jest to tak naprawdę wydanie nowego aktu, bo ulega zmianie praktycznie wszystko. Oprócz głównej instytucji PPP zmienią się zasady oceny ryzyka, podpisywania umów i procedur przedumownych (radykalnie zmniejszają się koszty tych procedur), a także wprowadza się brakujące definicje. Zwiększono katalog podmiotów, które mogą brać udział w przedsięwzięciach PPP. Nowością jest to, że będzie można łatwiej agregować pieniądze od partnerów publicznych i prywatnych po to, by w oparciu o ich sumę otrzymywać dotacje europejskie. Nowością są pewne standardy umów, które zdejmują z przedstawicieli samorządów trudne zadanie wyważania tego, co i na ile powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w umowie. Uważam, że do tego projektu należy przeprowadzić (pod okiem Ministerstwa Gospodarki lub Ministerstwa Rozwoju Regionalnego) kilka projektów pilotażowych po to, by pokazać, jak korzystać z tego prawa.
Z mojego punktu widzenia jest to dokument ważny nie tylko ze względu na Euro 2012. Inwestycje infrastrukturalne powinniśmy realizować w oparciu o ten instrument, ale korzystając ze środków krajowych, które musimy dobrze wydawać. Środki europejskie mogą być tu tylko dofinansowaniem. Chodzi tu także o to, by wciągnąć do współpracy z partnerami publicznymi partnerów prywatnych, pokazać, że wspólne przedsięwzięcia mogą nie tylko mieć walor użyteczności publicznej, ale też być korzystne ekonomicznie dla obu stron.
Marek Olszewski
wiceprzewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP
Partnerstwo publiczno-prywatne jest w ogóle bardzo trudnym przedsięwzięciem i warto je wdrażać tylko w sytuacji, gdy nie ma innej możliwości finansowania inwestycji. Wiadomo np., że przedsięwzięcia z gospodarki wodno-ściekowej na terenach wiejskich w systemie PPP na pewno się nie sprawdzą, bo jest to działanie mało opłacalne. Ta kwestia może dotyczyć raczej miast i to w zakresie budowy obiektów o charakterze sportowo-rekreacyjnym czy gospodarki odpadami. Ustawowe wymogi narzucające konieczność przeprowadzenia analiz i przygotowania stosownej dokumentacji wyjściowej powodują, że samo przygotowanie przedsięwzięcia w ramach PPP – niezależnie od tego, jaką przybiera ono formę: czy spółki kapitałowej, czy też nie – wymaga profesjonalizmu, dlatego może się sprawdzić tylko przy dużych przedsięwzięciach inwestycyjnych.
Ocena ryzyka w różnych dziedzinach, zarówno finansowego, jak i społecznego, może budzić obawy, zwłaszcza podmiotu publicznego, który przystępuje do partnerstwa. Jest to rzecz trudna, a ryzyka są bardzo duże.
Uważam, że w tej chwili w Polsce nie ma w ogóle klimatu do PPP, bo może ono zaistnieć w ustabilizowanej gospodarce rynkowej i przy dużym autorytecie władzy publicznej. Ani jednego, ani drugiego obecnie w kraju nie mamy. I to zwiększa ryzyko, o którym mówią ustawowe rozwiązania. Stąd uzyskanie społecznej akceptacji dla PPP jest teraz trudno osiągalne. W Polsce wg badań socjologicznych stosunek ufających do nieufających sobie jest jak 23 do 77. Przy takim stopniu nieufności społecznej PPP jest bardzo trudne do uruchomienia, zwłaszcza że jest ono pomyślane w dużej mierze dla usług publicznych, dla zadań własnych samorządów. To, że samorządy nie muszą same wykonywać zadań własnych – mogą je zlecać innym podmiotom albo uruchamiając PPP – jest oczywiste, ale dopóki robią to same albo zlecając, ryzyko negatywnej oceny społecznej jest mniejsze. Na szczęście projekt ustawy o PPP wprowadza wiele uproszczeń i w ustawie jest wszystko jasno napisane, ale mimo to – moim zdaniem – podejmowanie PPP w gminach powinno być ostatecznością.
Przygotowała Katarzyna Terek
Piotr Woźniak minister gospodarki
Poprzednia ustawa o PPP okazała się martwym zapisem, gdyż w jej ramach nie podpisano żadnej umowy. Przyczyną były m.in. zbyt rozbudowane analizy wstępne przedsięwzięć, które praktycznie blokowały realizację małych projektów, takich jak remont szkoły czy budowa lokalnej drogi. Skomplikowane i zbyt rygorystyczne przepisy odstraszały od podejmowania wspólnych projektów zarówno samorządy, jak i przedsiębiorców. Dlatego w nowej ustawie zrezygnowaliśmy m.in. z części uciążliwych obowiązków. W przypadku projektów do 211 tys. euro ora inwestycji budowlanych do 5,278 mln euro gminy nie będą już musiały przygotowywać skomplikowanych analiz. Ponadto ustawa poszerza zakres realizacji przedsięwzięć w ramach PPP m.in. o inwestycje budowlane, konserwację zabytków, badania naukowe oraz przedsięwzięcia oświatowe i edukacyjne. Projekt dopuszcza również inwestycje służące wykonywaniu zadań publicznych, które nie są związane z obowiązkiem świadczenia usług.
Choć samorządy mogą współpracować z przedsiębiorcami na podstawie już istniejących przepisów, to znowelizowana ustawa daje narzędzia i pokazuje bezpieczną drogę realizowania zadań publicznych przy użyciu kapitału prywatnego. Określa jasno, co zyskuje strona publiczna, a co prywatna, a także jakie elementy powinna zawierać umowa, aby interesy obu stron były zabezpieczone. Dzięki temu możliwe będzie rozłożenie ryzyka tak, aby realizować przedsięwzięcia bez powiększania długu publicznego. Powinno to być zachętą przede wszystkim dla zadłużonych samorządów.
Stosowanie PPP może przyczynić się również do uzyskania oszczędności m.in. w wyniku obniżki kosztów inwestycji. Projektując nową ustawę, korzystaliśmy z doświadczeń brytyjskich, gdzie funkcjonujące od ponad 20 lat partnerstwo przynosi ok. 10% oszczędności, głównie w budżetach samorządów terytorialnych.
Aby wesprzeć rozwój PPP, zamierzamy przeprowadzić cykl szkoleń dla przedstawicieli samorządów. Przesłaliśmy także do wszystkich gmin w Polsce opracowanie dotyczące stosowania formuły PPP. Chcemy również wesprzeć finansowo doradztwo dla tego typu pilotażowych projektów.
Maks Kraczkowski przewodniczący Sejmowej Komisji Gospodarki
Aktualnie obowiązująca ustawa o PPP pomimo wcześniejszego zainteresowania samorządowców tak naprawdę została przyjęta bez większego przemyślenia. Przez ponad dwa lata jej obowiązywania nie została zawarta ani jedna umowa o PPP, co oznacza, że jest to prawo martwe. Budzi to zdziwienie tym bardziej, że przedstawiciele samorządów ochoczo brali udział w pracach nad dokumentem w fazie prac legislacyjnych. Stąd powstała potrzeba znowelizowania aktu. W tym wypadku jest to tak naprawdę wydanie nowego aktu, bo ulega zmianie praktycznie wszystko. Oprócz głównej instytucji PPP zmienią się zasady oceny ryzyka, podpisywania umów i procedur przedumownych (radykalnie zmniejszają się koszty tych procedur), a także wprowadza się brakujące definicje. Zwiększono katalog podmiotów, które mogą brać udział w przedsięwzięciach PPP. Nowością jest to, że będzie można łatwiej agregować pieniądze od partnerów publicznych i prywatnych po to, by w oparciu o ich sumę otrzymywać dotacje europejskie. Nowością są pewne standardy umów, które zdejmują z przedstawicieli samorządów trudne zadanie wyważania tego, co i na ile powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w umowie. Uważam, że do tego projektu należy przeprowadzić (pod okiem Ministerstwa Gospodarki lub Ministerstwa Rozwoju Regionalnego) kilka projektów pilotażowych po to, by pokazać, jak korzystać z tego prawa.
Z mojego punktu widzenia jest to dokument ważny nie tylko ze względu na Euro 2012. Inwestycje infrastrukturalne powinniśmy realizować w oparciu o ten instrument, ale korzystając ze środków krajowych, które musimy dobrze wydawać. Środki europejskie mogą być tu tylko dofinansowaniem. Chodzi tu także o to, by wciągnąć do współpracy z partnerami publicznymi partnerów prywatnych, pokazać, że wspólne przedsięwzięcia mogą nie tylko mieć walor użyteczności publicznej, ale też być korzystne ekonomicznie dla obu stron.
Marek Olszewski wiceprzewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP
Partnerstwo publiczno-prywatne jest w ogóle bardzo trudnym przedsięwzięciem i warto je wdrażać tylko w sytuacji, gdy nie ma innej możliwości finansowania inwestycji. Wiadomo np., że przedsięwzięcia z gospodarki wodno-ściekowej na terenach wiejskich w systemie PPP na pewno się nie sprawdzą, bo jest to działanie mało opłacalne. Ta kwestia może dotyczyć raczej miast i to w zakresie budowy obiektów o charakterze sportowo-rekreacyjnym czy gospodarki odpadami. Ustawowe wymogi narzucające konieczność przeprowadzenia analiz i przygotowania stosownej dokumentacji wyjściowej powodują, że samo przygotowanie przedsięwzięcia w ramach PPP – niezależnie od tego, jaką przybiera ono formę: czy spółki kapitałowej, czy też nie – wymaga profesjonalizmu, dlatego może się sprawdzić tylko przy dużych przedsięwzięciach inwestycyjnych.
Ocena ryzyka w różnych dziedzinach, zarówno finansowego, jak i społecznego, może budzić obawy, zwłaszcza podmiotu publicznego, który przystępuje do partnerstwa. Jest to rzecz trudna, a ryzyka są bardzo duże.
Uważam, że w tej chwili w Polsce nie ma w ogóle klimatu do PPP, bo może ono zaistnieć w ustabilizowanej gospodarce rynkowej i przy dużym autorytecie władzy publicznej. Ani jednego, ani drugiego obecnie w kraju nie mamy. I to zwiększa ryzyko, o którym mówią ustawowe rozwiązania. Stąd uzyskanie społecznej akceptacji dla PPP jest teraz trudno osiągalne. W Polsce wg badań socjologicznych stosunek ufających do nieufających sobie jest jak 23 do 77. Przy takim stopniu nieufności społecznej PPP jest bardzo trudne do uruchomienia, zwłaszcza że jest ono pomyślane w dużej mierze dla usług publicznych, dla zadań własnych samorządów. To, że samorządy nie muszą same wykonywać zadań własnych – mogą je zlecać innym podmiotom albo uruchamiając PPP – jest oczywiste, ale dopóki robią to same albo zlecając, ryzyko negatywnej oceny społecznej jest mniejsze. Na szczęście projekt ustawy o PPP wprowadza wiele uproszczeń i w ustawie jest wszystko jasno napisane, ale mimo to – moim zdaniem – podejmowanie PPP w gminach powinno być ostatecznością.
Przygotowała Katarzyna Terek
