Co z zezwoleniami na odbieranie odpadów komunalnych?

Dlatego też niezbędne są prawidłowe i kompletne rozwiązania, umożliwiające sprawne przejście ze starego do nowego systemu zbierania odpadów komunalnych. W tym celu ustawodawca w art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej przewidział, że „Właściciel nieruchomości, który w dniu wejścia w życie ustawy ma zawartą z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą umowę na odbieranie odpadów komunalnych jest zwolniony z uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6h ustawy zmienianej w art. 1, w okresie obowiązywania tej umowy, nie dłużej jednak niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy”. Natomiast w art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej określono, że „Przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy w dniu wejścia w życie ustawy posiadają zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mogą wykonywać działalność w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy”.

 

Z zestawienia ze sobą postanowień obu przytoczonych przepisów wynika, że właściciele nieruchomości, którzy w dniu wejścia w życie zmian do ustawy mieli podpisaną umowę na odbiór odpadów komunalnych, mogą w dalszym ciągu korzystać z usług dotychczasowego odbiorcy, jednak nie dłużej niż półtora roku. Natomiast ten ostatni może te usługi wykonywać przez 12 miesięcy, na podstawie posiadanego dotychczas zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Z kolei przez kolejne pół roku podmiot ten będzie mógł świadczyć dotychczasowe usługi, ale już na podstawie wpisu do ewidencji podmiotów prowadzących działalność regulowaną.

Z postanowień przytoczonych przepisów nie wynika jednak, co dzieje się z dotychczasowymi zezwoleniami na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, wydanymi zgodnie z art. 9 ust. 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W związku z tym pojawia się wątpliwość, co z zezwoleniami, w stosunku do których nie upłynął jeszcze okres, na który były wydane. Z jednej bowiem strony, w aktualnych rozwiązaniach ustawodawca nie przewiduje już podstawy do wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, gdyż art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy u.c.p.g., który stanowił do tego podstawę, został uchylony i po upływie okresów dostosowawczych działalność w tym zakresie będą mogły podjąć tylko podmioty wpisane do rejestru działalności regulowanej. Natomiast z drugiej strony, w myśl art. 16 § 1 k.p.a., „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych”.

 

Ani w ustawie u.c.p.g., ani w ustawie ją zmieniającej nie przewidziano możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego dotychczasowych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W związku z tym, na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że wydane dotychczas zezwolenia cały czas obowiązują, tyle że podmiot będący ich adresatem nie może już wykonywać w oparciu o nie działalności (oczywiście, po upływie okresów przejściowych). Taki stan nie jest jednak pożądany w państwach praworządnych, gdyż mógłby stanowić podstawę do wprowadzania w błąd mniej zorientowanych właścicieli nieruchomości, którzy w zaufaniu do wydanych decyzji administracyjnych, nie wyeliminowanych z obrotu prawnego, mogliby podpisywać umowy z podmiotami posiadającymi aktualne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, ale nie spełniającymi obowiązujących warunków prowadzenia takiej działalności.

 

Dlatego też należy się zastanowić nad tym, czy nie ma innych podstaw prawnych usunięcia z obrotu prawnego decyzji, które stały się zbędne, gdyż aktualnie nie mogą one stanowić bazy do realizacji wynikających z nich uprawnień. Niewątpliwie możliwość taką stwarza art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przewidujący, że organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a uznanie za nieważną takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Co prawda, w analizowanym przypadku żaden szczegółowy przepis nie nakłada na organy gminy obowiązku wygaszenia zezwoleń na odbieranie odpadów komunalnych w związku z wprowadzonymi zmianami systemowymi w tym zakresie. Nie zmienia to jednak faktu, że leży to w interesie społecznym, a wydane wcześniej zezwolenia, po upływie okresów dostosowawczych, staną się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że nie będą mogły już stanowić podstawy do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W związku z tym w interesie bezpieczeństwa obrotu prawnego (a zatem interesie społecznym) leży wygaszenie decyzji, które nie mogą stanowić już podstawy wykonywania określonej w nich działalności.

 

W celu wygaszenia przedmiotowego rodzaju zezwoleń organ gminy będzie musiał, oczywiście, wszcząć postępowanie w nowej sprawie, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Podstawy do tego będą występowały dopiero po upływie – określonego w art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej – terminu (12 miesięcy), w jakim przedsiębiorcy mogą prowadzić działalność na podstawie wydanego zezwolenia. Dlatego też postępowania zmierzające do wygaszenia zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych powinny być wszczynane dopiero w momencie, gdy zezwolenia nie będą mogły stanowić już podstawy do prowadzenia określonego w nich rodzaju działalności. Wcześniej natomiast nie można mówić, że zezwolenia te stały się bezprzedmiotowe. W związku z tym pojawia się jednak problem procesowy, od kiedy decyzje wygaszające będą wywoływały skutki prawne: czy od dnia, w którym staną się ostateczne, czy też od chwili wystąpienia zdarzenia, z którym ustawodawca łączy skutek prawny w postaci wygaszenia? Mówiąc o wygaśnięciu decyzji, w praktyce przyjmuje się, że „Nie może budzić wątpliwości deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa” (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., sygn. V SA/Wa 1589/06). Dlatego też, akceptując ten pogląd, należy stwierdzić, że bez względu na to, kiedy będzie wydana decyzja wygaszająca, to i tak skutki prawne będzie wywoływała ona następnego dnia po upływie okresu przejściowego, wskazanego w art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej.

 

Wygaśnięcie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio przekłada się także na umowy, które miały zawarte podmioty wykonujące taką działalność z właścicielami nieruchomości, na terenie których wytwarzane są odpady komunalne. Z reguły są one bowiem zawierane na czas określony, korespondujący z terminem obowiązywania zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych. W związku z tym zmiana systemowa uniemożliwiająca podmiotom prowadzącym działalność w omawianym zakresie (odbieranie odpadów na podstawie umów zawartych przed wejściem w życie rozwiązań wynikających z ustawy zmieniającej) może stanowić źródło szkody dla stron takiego kontraktu.

 

Stąd po upływie okresu przejściowego, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, umowy na odbiór odpadów komunalnych z terenów nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców nie będą mogły stanowić podstawy dalszego odbierania odpadów komunalnych. Dlatego też będzie zachodziła konieczność ich rozwiązania, gdyż ustawodawca nie wprowadził żadnych rozwiązań, z których wynikałoby, że zobowiązania te wygasają z mocy prawa. W praktyce pojawia się jednak wątpliwość, z czyjej inicjatywy powinno dojść do rozwiązania umowy na odbieranie odpadów komunalnych. Należy stwierdzić, że inicjatywa w tym zakresie powinna należeć do podmiotów świadczących usługi, gdyż to one utracą możliwość wywiązywania się z przyjętych zobowiązań, co zmusza je do podjęcia działań zmierzających do rozwiązania umów z zachowaniem odpowiedniego okresu wypowiedzenia.

 

Oczywiście, takie działanie będące konsekwencją zmian obowiązującego prawa może stanowić źródło strat dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który – podejmując ją – z reguły dostosowywał zakres świadczonych usług oraz wyposażenie do uwarunkowań panujących na terenie objętym działalnością, w szczególności do czasu niezbędnego do amortyzacji poniesionych nakładów inwestycyjnych. W związku z tym, jeżeli podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych na skutek wprowadzonych zmian systemowych nie będzie mógł w dalszym ciągu wykonywać dotychczasowej działalności albo będzie musiał ograniczyć jej zakres, to poniesie z tego tytułu wymierne straty materialne. Dlatego też w praktyce należy liczyć się z tym, że po upływie okresów dostosowawczych, wynikających z art. 11 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej, podmioty, które poniosły straty w związku ze zmianami w zakresie odbierania odpadów komunalnych, będą rozważały możliwość domagania się ich wyrównania. Niewątpliwie będą one spowodowane zgodnym z prawem wykonywaniem władzy publicznej. Podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych mógłby ewentualnie stanowić art. 417 ust. 2 k.c., gdyż przepis ten pozwala domagać się odszkodowania za zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej, gdy szkoda została wyrządzona osobie. W analizowanym przypadku poniesiona przez pokrzywdzonego szkoda będzie odnosiła się jednak do jego dóbr majątkowych, a nie osobistych, gdyż do tych ostatnich – zgodnie z postanowieniami art. 23 – zalicza się w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swobodę sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnicę korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukową, artystyczną, wynalazczą i racjonalizatorską. Katalog wymienionych w tym przepisie dóbr osobistych nie ma, co prawda, charakteru zamkniętego, ale nie powinno budzić większych wątpliwości, że nie będą się mieściły w nim szkody związane z ograniczeniem swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przy ustalaniu zakresu przedmiotowego dóbr osobistych niewątpliwie pomocne mogą się okazać postanowienia Konstytucji RP poświęcone wolnościom i prawom osobistym. W tej części ustawy zasadniczej nie wymienia się dóbr związanych ze swobodą wykonywania działalności gospodarczej, gdyż zostały one wymienione wśród wolności i praw ekonomicznych. W związku z tym nie mogą być one równocześnie uznane za dobra osobiste. Dlatego też art. 417 ust. 2 k.c. w odniesieniu do ewentualnych szkód związanych z ograniczeniem działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych nie będzie znajdował zastosowania.

 

Podstawy takich roszczeń odszkodowawczych nie może stanowić również art. 361 § 1 k.c., przewidujący, że „Zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła”. W analizowanym przypadku źródłem szkody nie będzie bowiem kontrakt łączący pokrzywdzonego ze sprawcą szkody, ale przepisy prawa. Regulacja ta nie może zaś stanowić samodzielnej podstawy roszczeń odszkodowawczych w związku ze zmianą przepisów w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach. W obecnym stanie prawnym brakuje więc podstawy do zgłaszania roszczeń odszkodowawczych, w których źródłem powstania szkody jest wygaszenie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych. Możliwość taką dawałby jedynie art. 417 ust. 1 k.c., stanowiący, że „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą”. Aby jednak przepis ten mógł znajdować zastosowanie, wcześniej powinno być stwierdzone, że dany akt normatywny (w tym przypadku ustawa zmieniająca) jest sprzeczny z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub inną ustawą.

 

Nawet jednak w przypadku hipotetycznego założenia, że formułowanie roszczeń odszkodowawczych jest możliwe, pojawia się wątpliwość, kto powinien być ich adresatem. O wygaśnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych, zgodnie z przedstawionymi wyżej regułami, orzeka organ wykonawczy gminy, ale jest to tylko konsekwencja zmiany obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też w praktyce można wyobrazić sobie, że roszczenia odszkodowawcze w omawianym zakresie będą kierowane pod adresem zarówno gmin jako tych, których organy wygasiły zezwolenia, jak i Skarbu Państwa, gdyż to zmiana prawa stanowi źródło ewentualnej szkody.

Na tym etapie obowiązywania nowych rozwiązań w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach trudno jednoznacznie przesądzić o zgodności z innymi przepisami zmian dokonanych przez ustawodawcę w zakresie zezwoleń na odbieranie odpadów komunalnych. W związku z tym obecnie nie ma możliwości skutecznego domagania się naprawienia szkody wywołanej wygaszeniem zezwoleń na odbieranie odpadów komunalnych. Bez cienia wątpliwości można jednak stwierdzić, że wprowadzone w ustawie zmieniającej rozwiązania o charakterze przejściowym nie są wystarczające i mogą stanowić źródło większej szkody niż pożytku.

 

Krzysztof Gruszecki, radca prawny

Tytuł i śródtytuły od redakcji