Czy gmina może zbankrutować?
Media podały informację o bankructwie pewnej gminy w kujawsko-pomorskim. Jej dług przekroczył roczny budżet. Wydaje się, iż jednostki samorządu terytorialnego nie mogą ogłosić upadłości. Poprosiliśmy o opinie w tej sprawie.
Lilianna Mikołajczak,
dyrektor Departamentu Administracji Publicznej MSWiA.
Polskie ustawodawstwo nie przewiduje ogłoszenia upadłości przez jednostki samorządu terytorialnego. Znajduje to potwierdzenie w regulacji ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (DzU nr 60, poz. 535 z późn. zm.), gdzie wśród podmiotów, co do których nie można ogłosić upadłości, ustawodawca wymienił jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże samorząd terytorialny uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej i wykonując poszczególne zadania na rzecz danej wspólnoty samorządowej, samodzielnie dysponuje przyznanymi mu dochodami publicznymi i mieniem. W kontekście podniesionej problematyki warto także zwrócić uwagę na regulacje szczegółowe, odnoszące się do tworzenia i wykonywania budżetów samorządu terytorialnego, w tym przede wszystkim na określenie przez ustawodawcę dopuszczalnego limitu zadłużenia danej jednostki. Konsekwencją prowadzenia przez daną gminę gospodarki finansowej w sposób, który może doprowadzić do przekroczenia ustalonego limitu zadłużenia, a tym samym do niemożności realizacji przez jednostkę przypisanych jej zadań, jest możliwość podjęcia przez właściwe organy szeregu procedur mających na celu eliminację takich negatywnych zjawisk. Mogą to być klasyczne środki nadzoru, takie jak rozwiązanie rady gminy, odwołanie wójta lub zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego. Pewnym instrumentem mogłyby być również pożyczki udzielane jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa. Takie rozwiązanie mogłoby być jednak odbierane jako niebezpieczny precedens.
Bogdan Cybulski,
przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych
Prawo upadłościowe określa podmioty publiczne, które są wykluczone z procedury upadłościowej, czyli w rozumieniu ściśle prawnym gmina nie może zbankrutować. Natomiast stan faktyczny każdego podmiotu publicznego może mieć wszystkie objawy, które w innym przypadku powodowałyby uruchomienie tej procedury. Naruszone zostały przepisy prawne, co spowodowało utratę płynności finansowej i niemożność realizowania określonych zadań ustawowych. Gmina zostanie poddana procedurom wynikającym z prawa, które będą zmierzały do wprowadzenia albo organu pełniącego obowiązki organów gminy, albo zarządu komisarycznego. Władze gminy powinny przygotować program naprawczy i przedstawić go ministrowi finansów, zabiegając o pożyczkę z budżetu państwa na zaspokojenie wierzycieli. Dzięki przepisom prawnym oraz systemowi nadzoru i kontroli nad samorządem na ponad 2900 jednostek samorządu terytorialnego pod koniec ubiegłego roku tylko 17 przekroczyło dopuszczalny próg długu publicznego. Organ nadzoru może być jednak czasem wprowadzony w błąd i otrzymać nierzetelne informacje. Ważne jest rozróżnienie dwóch rzeczy: w sensie stricte prawnym nie można mówić o bankructwie gminy, natomiast w popularnym rozumieniu tego słowa mamy do czynienia z bankructwem władz, za które zapłaci społeczność lokalna, ponieważ przez kilka najbliższych lat wszystkie nadwyżki środków będzie musiała przeznaczać na zaspokojenie zobowiązań.
Mariusz Poznański,
przewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP
Teoretycznie gmina nie może zbankrutować. Okazuje się jednak, że w polskiej rzeczywistości takie sytuacje są możliwe. Zawiodły tutaj mechanizmy kontrolne, którymi powinna sterować rada gminy. Także zachowanie wójta nie jest w porządku, bo przecież są ograniczenia budżetowe związane z zaciąganiem długów i kredytów oraz z płatnościami. Długi nie mogą przekroczyć 15 % łącznej kwoty przypadającej do spłaty w danym roku i 60% łącznego zadłużenia w stosunku do planowanych w danym roku dochodów do budżetu gminy. Są to uregulowania, które zarówno rada gminy, jak i wójt powinni przestrzegać. Zawiodły też chyba instytucje kontrolne, takie jak Regionalna Izba Obrachunkowa i organy wojewody. Takich sytuacji może być więcej, ponieważ rząd przekazuje nam zadania bez koniecznych do ich realizacji środków finansowych, z czym od wielu lat walczymy w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Zadania w zakresie oświatowym, ubezpieczenia ochotniczej straży pożarnej, zasiłki rodzinne – jest szereg elementów, które administracja rządowa beztrosko przekazuje do samorządu, a których konsekwencje ponosi samorząd. Jest to przede wszystkim przestroga dla naszego parlamentu, że powinno się w sposób ścisły śledzić, czy przekazywane zadanie jest zabezpieczone odpowiednimi środkami finansowymi. Zaistniała sytuacja może się powtórzyć, dlatego należałoby bardziej uczulić organy, szczególnie rady gminy, na wzmożenie kontroli, jeżeli chodzi o wydatkowanie tych środków.
Iwona Karpiuk-Suchecka,
prezes Krajowej Rady Komorniczej
Jeżeli chodzi o gminę, to nie można ogłosić jej upadłości, natomiast mogą wystąpić zdarzenia, które doprowadzą do tego, że gmina zostanie pozbawiona swego majątku. Jeżeli wierzyciele, posiadając wyroki, złożą wnioski o to, żeby wobec gminy wszcząć postępowanie egzekucyjne, i wskażą np. nieruchomości i ruchomości należące do gminy czy rachunki bankowe, to, niestety, czynności te będą musiały zostać wykonane. Oczywiście gmina z tego powodu nie przestanie istnieć, bo w miejsce zajętych i sprzedanych nieruchomości będzie musiała wynająć dla siebie jakieś inne, poza tym będzie mogła prowadzić podstawową działalność, czyli zatrudniać pracowników, ponieważ nawet w wypadku zajęcia rachunków bankowych, jeżeli przedłoży listy płac, bank zwolni środki na zapłacenie wynagrodzeń. Gorzej jest, niestety, z innymi należnościami typu podatki czy ZUS-y. W tym wypadku kodeks postępowania cywilnego nie przewiduje zwolnień kwot będących na rachunku na ten cel. Wtedy scenariusz jest jeszcze gorszy, bo jeżeli gmina popadnie w zadłużenia jeszcze inne niż na rzecz tych wierzycieli, dojdzie do zbiegu egzekucji i będą się one toczyć na różnych frontach, co w konsekwencji może doprowadzić do tego, że gmina nie będzie mogła funkcjonować – nie upadnie, ale będzie zupełnie niewydolna finansowo. Należy przy tym dodać, że zajęciu na rachunku nie podlegają kwoty, które zostały przyznane przez Skarb Państwa na cele specjalne.
(red.)
Lilianna Mikołajczak,dyrektor Departamentu Administracji Publicznej MSWiA.
Polskie ustawodawstwo nie przewiduje ogłoszenia upadłości przez jednostki samorządu terytorialnego. Znajduje to potwierdzenie w regulacji ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (DzU nr 60, poz. 535 z późn. zm.), gdzie wśród podmiotów, co do których nie można ogłosić upadłości, ustawodawca wymienił jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże samorząd terytorialny uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej i wykonując poszczególne zadania na rzecz danej wspólnoty samorządowej, samodzielnie dysponuje przyznanymi mu dochodami publicznymi i mieniem. W kontekście podniesionej problematyki warto także zwrócić uwagę na regulacje szczegółowe, odnoszące się do tworzenia i wykonywania budżetów samorządu terytorialnego, w tym przede wszystkim na określenie przez ustawodawcę dopuszczalnego limitu zadłużenia danej jednostki. Konsekwencją prowadzenia przez daną gminę gospodarki finansowej w sposób, który może doprowadzić do przekroczenia ustalonego limitu zadłużenia, a tym samym do niemożności realizacji przez jednostkę przypisanych jej zadań, jest możliwość podjęcia przez właściwe organy szeregu procedur mających na celu eliminację takich negatywnych zjawisk. Mogą to być klasyczne środki nadzoru, takie jak rozwiązanie rady gminy, odwołanie wójta lub zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego. Pewnym instrumentem mogłyby być również pożyczki udzielane jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa. Takie rozwiązanie mogłoby być jednak odbierane jako niebezpieczny precedens.
Bogdan Cybulski, przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych
Prawo upadłościowe określa podmioty publiczne, które są wykluczone z procedury upadłościowej, czyli w rozumieniu ściśle prawnym gmina nie może zbankrutować. Natomiast stan faktyczny każdego podmiotu publicznego może mieć wszystkie objawy, które w innym przypadku powodowałyby uruchomienie tej procedury. Naruszone zostały przepisy prawne, co spowodowało utratę płynności finansowej i niemożność realizowania określonych zadań ustawowych. Gmina zostanie poddana procedurom wynikającym z prawa, które będą zmierzały do wprowadzenia albo organu pełniącego obowiązki organów gminy, albo zarządu komisarycznego. Władze gminy powinny przygotować program naprawczy i przedstawić go ministrowi finansów, zabiegając o pożyczkę z budżetu państwa na zaspokojenie wierzycieli. Dzięki przepisom prawnym oraz systemowi nadzoru i kontroli nad samorządem na ponad 2900 jednostek samorządu terytorialnego pod koniec ubiegłego roku tylko 17 przekroczyło dopuszczalny próg długu publicznego. Organ nadzoru może być jednak czasem wprowadzony w błąd i otrzymać nierzetelne informacje. Ważne jest rozróżnienie dwóch rzeczy: w sensie stricte prawnym nie można mówić o bankructwie gminy, natomiast w popularnym rozumieniu tego słowa mamy do czynienia z bankructwem władz, za które zapłaci społeczność lokalna, ponieważ przez kilka najbliższych lat wszystkie nadwyżki środków będzie musiała przeznaczać na zaspokojenie zobowiązań.
Mariusz Poznański, przewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP
Teoretycznie gmina nie może zbankrutować. Okazuje się jednak, że w polskiej rzeczywistości takie sytuacje są możliwe. Zawiodły tutaj mechanizmy kontrolne, którymi powinna sterować rada gminy. Także zachowanie wójta nie jest w porządku, bo przecież są ograniczenia budżetowe związane z zaciąganiem długów i kredytów oraz z płatnościami. Długi nie mogą przekroczyć 15 % łącznej kwoty przypadającej do spłaty w danym roku i 60% łącznego zadłużenia w stosunku do planowanych w danym roku dochodów do budżetu gminy. Są to uregulowania, które zarówno rada gminy, jak i wójt powinni przestrzegać. Zawiodły też chyba instytucje kontrolne, takie jak Regionalna Izba Obrachunkowa i organy wojewody. Takich sytuacji może być więcej, ponieważ rząd przekazuje nam zadania bez koniecznych do ich realizacji środków finansowych, z czym od wielu lat walczymy w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Zadania w zakresie oświatowym, ubezpieczenia ochotniczej straży pożarnej, zasiłki rodzinne – jest szereg elementów, które administracja rządowa beztrosko przekazuje do samorządu, a których konsekwencje ponosi samorząd. Jest to przede wszystkim przestroga dla naszego parlamentu, że powinno się w sposób ścisły śledzić, czy przekazywane zadanie jest zabezpieczone odpowiednimi środkami finansowymi. Zaistniała sytuacja może się powtórzyć, dlatego należałoby bardziej uczulić organy, szczególnie rady gminy, na wzmożenie kontroli, jeżeli chodzi o wydatkowanie tych środków.
Iwona Karpiuk-Suchecka, prezes Krajowej Rady Komorniczej
Jeżeli chodzi o gminę, to nie można ogłosić jej upadłości, natomiast mogą wystąpić zdarzenia, które doprowadzą do tego, że gmina zostanie pozbawiona swego majątku. Jeżeli wierzyciele, posiadając wyroki, złożą wnioski o to, żeby wobec gminy wszcząć postępowanie egzekucyjne, i wskażą np. nieruchomości i ruchomości należące do gminy czy rachunki bankowe, to, niestety, czynności te będą musiały zostać wykonane. Oczywiście gmina z tego powodu nie przestanie istnieć, bo w miejsce zajętych i sprzedanych nieruchomości będzie musiała wynająć dla siebie jakieś inne, poza tym będzie mogła prowadzić podstawową działalność, czyli zatrudniać pracowników, ponieważ nawet w wypadku zajęcia rachunków bankowych, jeżeli przedłoży listy płac, bank zwolni środki na zapłacenie wynagrodzeń. Gorzej jest, niestety, z innymi należnościami typu podatki czy ZUS-y. W tym wypadku kodeks postępowania cywilnego nie przewiduje zwolnień kwot będących na rachunku na ten cel. Wtedy scenariusz jest jeszcze gorszy, bo jeżeli gmina popadnie w zadłużenia jeszcze inne niż na rzecz tych wierzycieli, dojdzie do zbiegu egzekucji i będą się one toczyć na różnych frontach, co w konsekwencji może doprowadzić do tego, że gmina nie będzie mogła funkcjonować – nie upadnie, ale będzie zupełnie niewydolna finansowo. Należy przy tym dodać, że zajęciu na rachunku nie podlegają kwoty, które zostały przyznane przez Skarb Państwa na cele specjalne.
