Duże zmiany w prawie

Dyrektywa ta nie stanowi nowej jakości, choć tego można byłoby się spodziewać, obserwując lawinę krytyki, skierowaną pod adresem jej poprzedniczek. Powstała ona bowiem z połączenia i przekształcenia aż siedmiu dyrektyw, które mają przestać obowiązywać w momencie wdrożenia dyrektywy IED, tzn. 7 stycznia 2014 r. Mając na względzie fakt, że celem regulacji ma być usprawnienie i uproszczenie procesów, przygotowanie jednej, potężnej dyrektywy, w której każdy rodzaj działalności unormowany jest osobno, należy ocenić negatywnie. Nie sposób nie skrytykować takiej formy legislacji, uwzględniając chociażby naturę przepisów wymagających implementacji. Dyrektywa sama w sobie jest skomplikowana, a w momencie wdrażania jej do poszczególnych systemów prawnych państw UE, znaczenie różniących się od siebie, mogą wystąpić kolejne problemy. Nie dość więc, że budziła ona emocje już na etapie jej uchwalania (proces negocjacji, przewidziany na półtora roku, przeciągnął się dwukrotnie i dyrektywę udało się uchwalić po trzyletnich kuluarowych „przepychankach”), to końcowy efekt i tak nie odpowiada oczekiwaniom, przynajmniej w ujęciu formalnym. Idea „better regulation”, którą Komisja uzasadniała potrzebę zmian, na etapie legislacyjnym zawiodła na całej linii.

 

W nowym systemie monitorowania stanu środowiska pokładane są wielkie nadzieje. Złe doświadczenia z opóźnieniami w zakresie wydawania pozwoleń zintegrowanych i opracowywania przez KE dokumentów referencyjnych sprawiły, że głównym celem nowelizacji jest sprawna koordynacja procesu zapobiegania i ograniczania emisji zanieczyszczeń. Jak można wyczytać w uzasadnieniu do ww. projektu ustawy P.o.ś., polski ustawodawca – niejako przy okazji transpozycji przepisów unijnych – dąży do uporządkowania całego systemu ochrony powierzchni ziemi oraz modyfikacji i systematyzacji norm dotyczących zapobiegania i naprawy szkód w środowisku. Niestety, także na szczeblu krajowym brakuje rozsądnej metody wprowadzania zmian. Ustawa P.o.ś. prawdopodobnie wzbogaci się zatem o kolosalnie rozbudowany art. 101, który ma objąć m.in. proces remediacji. Przewiduje się także dodanie do nowelizacji kilku niezbędnych definicji (m.in. historycznych zanieczyszczeń, remediacji i rekultywacji).

 

Największą zmianą w stosunku do dotychczas obowiązującego systemu jest określenie wytycznych co do wprowadzania ujednoliconych warunków najlepszych dostępnych technik (BAT – best available techniques). Mówiąc w skrócie, jest to system, w oparciu o który udzielane będą pozwolenia zintegrowane. Celem, jaki przyświecał europejskiemu ustawodawcy, było wprowadzenie na terenie całej Unii jednakowych warunków prowadzenia działalności, przez poprawę efektywności środowiskowej instalacji przemysłowych. BAT w podstawowym kształcie stanowiły głównie dokumenty referencyjne, tzw. BREF-y, jednak zawarte w nich oceny nie miały charakteru aktów prawnych i ich interpretacje można było przeprowadzać bardzo elastycznie. Toteż większość przedsiębiorstw, traktując BREF-y z rezerwą, nie poczuwało się do realizacji zawartych w nich wytycznych. Uporządkowanie wymagań środowiskowych dla instalacji przemysłowych KE upatruje w nadaniu im umocowania prawnego. Nowością jest utworzenie nowej kategorii dokumentów, tzw. konkluzji BAT, wymagających zatwierdzenia w procedurze komitologii (KE podejmuje decyzje we współpracy z komitetami, będącymi przedstawicielami poszczególnych państw członkowskich). Jak istotne i wrażliwe jest to zagadnienie, pokazuje m.in. rezygnacja z procedury współdecydowania (w okresie przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony nadawała ona Parlamentowi Europejskiemu kompetencje prawodawcze równe tym, jakie posiadała Rada Unii Europejskiej) przy uchwalaniu konkluzji BAT.

 

Zatwierdzone i przetłumaczone na wszystkie języki państw Unii konkluzje BAT będą stanowić wytyczne dla wydania pozwolenia zintegrowanego. Oznacza to, że – co do zasady – żadne przedsiębiorstwo na terenie UE nie może funkcjonować poniżej standardu ukształtowanego przez KE na szczeblu centralnym. Co warte uwagi, pozostawiono jednak minimalną możliwość uzyskania pozwolenia z odstępstwami od BAT. Może być ono wydane, gdy w indywidualnym przypadku osiągnięcie standardu BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do realnej korzyści dla środowiska. Decyzję o odstępstwie podejmować będzie stosowny organ, w każdym wypadku opierając się na analizie szeregu czynników, głównie uwarunkowań środowiskowych. W interesie przedsiębiorcy chcącego uzyskać takie wyjątkowe pozwolenie leży więc dostarczenie instytucji wydającej decyzję na tyle solidnej dokumentacji, by stwierdzenie odstępstwa było jak najmocniej uzasadnione.

 

Jednym z nasuwających się spostrzeżeń jest fakt, że cały proces negocjacji pakietu energetyczno-klimatycznego, na którego peryferiach tak naprawdę uzgodniono treść dyrektywy IED, próbuje nawiązywać do sprawdzonych rozwiązań, wprowadzanych na całym świecie – w duchu doktryny minimalizacji negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez stosowanie standaryzacji produkcji. W Stanach Zjednoczonych kwestie te już dawno uregulowano, m.in. w Clean Air Act czy Clean Water Act (tam też zawarto swoisty system BAT, tłumaczony jako najlepsza dostępna technologia, a nie technika – jak to jest w Europie).

 

Przy okazji implementacji dyrektywy IED polski ustawodawca chce dodatkowo uporządkować obecnie obowiązujący, bardzo skomplikowany system ochrony i rekultywacji powierzchni ziemi. Wspomniana powyżej procedura remediacji, bo tak zwykło się określać oczyszczanie i usuwanie zanieczyszczeń powstałych w wyniku działalności przemysłu, stanowi nieodzowny element regulacji funkcjonowania podmiotów powodujących istotne zmiany w środowisku. Aktualnie jednocześnie funkcjonuje kilka reżimów naprawiania szkód w powierzchni ziemi, różniących się od siebie sposobem, zakresem i trybem postępowania. Kwestie te regulują łącznie cztery ustawy. To, która z nich będzie stanowiła podstawę dla działań naprawczych, uzależnione jest m.in. od rodzaju degradacji, czasu jej powstania, podmiotu odpowiedzialnego za przeprowadzanie rekultywacji i sposobu jej realizacji. Dla poprawnego funkcjonowania rozwiązań rodem z nowej dyrektywy – zmiany są konieczne.

 

Z całą pewnością już na etapie sporządzania raportów początkowych przez podmioty obowiązane do uzyskania pozwolenia zintegrowanego ujawnią się zdarzenia wymagające interwencji w oparciu zarówno o przepisy ustawy o ochronie i rekultywacji powierzchni ziemi (sprzed 30 kwietnia 2007 r.), jak i o szkodach w środowisku (po 30 kwietnia 2007 r.). W następnej kolejności zapisy ustawy „szkodowej” znajdą zastosowanie na etapie monitorowania działalności zakładu, który już uzyskał pozwolenie, czy podczas wymaganego przepisami dyrektywy IED doprowadzenia terenu do stanu początkowego po zakończeniu działalności. Uporządkowanie akurat tej kwestii należy ocenić pozytywnie. W art. 101a projektu doprecyzowano przede wszystkim regulacje dotyczące oceny występowania zanieczyszczenia: kryterium pozostało bez zmian, wskazano jedynie sposób przeprowadzania oceny. Zmiany idą w kierunku ograniczenia do minimum kosztów badań i zrobienia ich w przypadku terenów, gdzie wysoki poziom zanieczyszczeń jest na tyle wysoki, że podjęcie procedur naprawczych musi być przeprowadzone niezwłocznie. Obserwując cały projekt, można odnieść wrażenie, że głównym założeniem jest próba uporządkowania chaosu, który powstał na skutek nawarstwiających się nowelizacji. Niezwykle istotne w tym punkcie jest zaproponowanie przez autorów projektu uzgodnionego systemu informacji na temat stanu gleby i ziemi. Mimo że obowiązek archiwizowania np. terenów historycznych zanieczyszczeń jest realizowany, to brakuje pomiędzy poszczególnymi rejestrami koordynacji i spójnej metodologii na poziomie zarówno regionalnym, jak i krajowym. Projekt obfituje również w konkretne narzędzia, o które wzbogacą się organy ochrony środowiska. Wprowadza się np. analogię do ustawy „szkodowej” w postaci możliwości nałożenia obowiązku pomiarów zawartości substancji szkodliwych w glebie. Organy zyskają informację o stanie zanieczyszczeń, a ciężar kosztów przeprowadzania badań zostanie przeniesiony de facto na „zanieczyszczającego”. Podkreślić należy, że nie podlegają temu reżimowi właściciele pozwoleń zintegrowanych, z mocy prawa zobowiązani do prowadzenia remediacji. Dla nich standardy prowadzonych badań ustalane będą indywidualnie, w samym pozwoleniu, a obejmować będą m.in. konieczność sporządzenia raportu początkowego, monitoringu w trakcie eksploatacji oraz końcowe podsumowania.

 

Nowo wprowadzona definicja remediacji w stosunku do jej poprzedniczki ujmuje m.in. charakter ukształtowania powierzchni ziemi. Remediacja w nowym kształcie (czyli „poddanie powierzchni ziemi działaniom mającym na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości, kontrolowanie oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się substancji powodujących ryzyko, tak aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem obecnego i planowanego w przyszłości sposobu użytkowania terenu”) spowoduje konieczność definiowania wytycznych ad casum (od przypadku – przyp. red.), różne będą więc cele, jakie przedsiębiorca będzie musiał poprzez swoje działania osiągnąć. Jako że zrezygnowano z wymogu usuwania zanieczyszczeń w każdym wypadku, sposoby remediacji będą ustalane indywidualnie. Daje to możliwość dostosowania najefektywniejszej formy, uwzględniając charakterystykę danego zanieczyszczonego terenu w oparciu o przeprowadzone badania.

 

Kancelaria KKPW, Kraków

Śródtytuły od redakcji