Odpowiedzialność za szkody w środowisku
 
Podstawowe obowiązki podmiotów objętych przepisami Ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie wynikają bezpośrednio z ustawy i dotyczą podejmowania działań zapobiegawczych i naprawczych. W przypadku wystąpienia zagrożenia szkodą czy jej powstania zobowiązane podmioty muszą podejmować odpowiednie działania z własnej inicjatywy. W przeciwnym razie właściwe organy mają obowiązek podjęcia działań egzekucyjnych i ewentualnego stosowania sankcji (art. 28 mówi, że niepodjęcie działań jest przestępstwem zagrożonym karą grzywny).

Wykonanie obowiązków pozostaje pod nadzorem organów administracji (głównie wojewodów). Wymaga to takiego zorganizowania i doposażenia służb wojewodów, aby działalność kontrolna i nadzorcza mogła być w ogóle wykonywana (nie mówiąc już o jej skuteczności).
Kłopot z interpretacją
Zgodnie z art. 9 ust. 1, w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Obowiązek ten powstaje w każdej sytuacji, w której stwierdzony zostanie stan bezpośredniego zagrożenia, co oznacza, że podmiot powinien monitorować prowadzoną przez siebie działalność. Zakres niezbędnych działań zapobiegawczych powinien być oczywiście dostosowany do możliwej szkody – samo pojęcie definiowane jest przepisami zarówno dyrektywy 2004/35 (art. 2 pkt 10), jak i ustawy o szkodach (art. 6 pkt 4). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, działania zapobiegawcze podejmowane są w związku ze zdarzeniem, działaniem lub zaniechaniem powodującym bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, w celu zapobieżenia szkodzie lub jej zmniejszenia, w szczególności wyeliminowanie lub ograniczenie emisji. Definicja ustawowa jest nieco bardziej rozbudowana niż unijna (dołączono do niej fragment odnoszący się do zapobieżenia lub ograniczenia emisji). Skomplikowało to interpretację tego pojęcia, bowiem może ono sugerować, że emisja to główna przyczyna ewentualnych szkód, natomiast definicja pojęcia „szkoda w środowisku” takiego odniesienia nie zawiera. Również samo pojęcie „emisja” w ustawie o szkodach jest definiowane nieco inaczej niż w podstawowej dotychczas definicji z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska (P.o.ś.), włączono bowiem do niego wprowadzanie przez człowieka do środowiska organizmów i mikroorganizmów (art. 6 pkt 5 ustawy o szkodach). Odwołanie się w definicji do pojęcia „emisja” stoi także w pewnej sprzeczności z ogólnymi założeniami ustawy P.o.ś., znającymi także pojęcie „zanieczyszczenie”, rozumiane jako emisja mogąca powodować szkody (art. 3 pkt 49 P.o.ś.). W takim sensie przepis definiujący „działania zapobiegawcze” powinien raczej wymagać ograniczenia zanieczyszczenia, a nie generalnie emisji.
Niezwłoczne zgłoszenie
Należałoby stwierdzić, że obowiązek podjęcia działań zapobiegawczych jest od strony materialnej określony w sposób dość ogólny – ani ustawa, ani dyrektywa nie precyzują bliżej zakresu wymaganych działań. Należałoby więc uznać, że powinny być to wszystkie działania niezbędne dla osiągnięcia zakładanego celu, czyli zapobieżenia powstaniu szkody. Wykonanie obowiązku pozostaje pod nadzorem właściwego organu, o środkach nadzorczych, które w takim przypadku powinny być zastosowane dalej. Po zakończeniu prowadzenia działań zapobiegawczych zobowiązany podmiot powinien poinformować o tym właściwy organ (art. 19), ustawa nie wymaga jednak informowania o podejmowaniu tych działań.
Ustawa o szkodach wymaga (art. 11 ust. 1), aby w sytuacji, gdy – mimo przeprowadzenia działań zapobiegawczych – bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku nie zostało zażegnane, a także gdy wystąpiła szkoda w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska zgłosił takie fakty organowi ochrony środowiska i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, przy czym zgłoszenie powinno nastąpić niezwłocznie. Podmiot korzystający ze środowiska na każde żądanie organu ochrony środowiska został także zobowiązany do niezwłocznego udzielenia informacji o bezpośrednim zagrożeniu lub wystąpieniu szkody w środowisku, jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie, że takie zagrożenie lub taka szkoda wystąpiły.
Zgłoszenie o szkodzie powinno zawierać kilka elementów: imię i nazwisko (nazwę) podmiotu korzystającego ze środowiska oraz jego adres zamieszkania (siedziby), przedmiot wykonywanej działalności gospodarczej (zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności – w przypadku wykonywania tej działalności), rodzaj, opis, miejsce i datę wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku oraz opis działań zapobiegawczych i naprawczych podjętych do chwili zgłoszenia.
Niewykonanie obowiązku zgłoszenia jest zagrożone odpowiedzialnością karną (wg art. 28 ustawy jest traktowane jako przestępstwo zagrożone kara grzywny).
Zakres obowiązków
W przypadku wystąpienia szkody w środowisku podmiot z niego korzystający jest z mocy ustawy (art. 9 ust. 2) obowiązany do podjęcia działań w celu ograniczenia szkody w środowisku, zapobieżenia kolejnym szkodom i negatywnym skutkom dla zdrowia ludzi lub dalszemu osłabieniu funkcji elementów przyrodniczych, w tym natychmiastowego skontrolowania, powstrzymania, usunięcia lub ograniczenia w inny sposób zanieczyszczeń lub innych szkodliwych czynników oraz do podjęcia działań naprawczych.
Bardzo ważne w tym ustaleniu zakresu obowiązków jest podkreślenie, że w pierwszym rzędzie należy dążyć do minimalizowania zasięgu potencjalnych szkód, co jest nie tylko zgodne z dyrektywą 2004/35, ale przede wszystkim – po raz pierwszy w naszym prawie wewnętrznym – tak wyraźnie realizuje zobowiązanie określone w art. 174 ust. 2 Traktatu Akcesyjnego, zakładające konieczność szerokiego rozumienia zasady prewencji, także w kontekście ograniczania zakresu już powstałych szkód. Warto też zauważyć, że w odniesieniu do działań ograniczających zakres szkody przepis mówi już prawidłowo o ograniczaniu zanieczyszczeń, a nie emisji.
Jednak podstawowym obowiązkiem podmiotu powodującego szkodę jest podjęcie działań naprawczych. I to pojęcie, wzorem dyrektywy, zostało w ustawie zdefiniowane. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 3 działania naprawcze to wszelkie działania, w tym działania ograniczające lub tymczasowe, podejmowane w celu naprawy lub zastąpienia w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji, które uległy szkodzie, w szczególności oczyszczanie gleby i wody, przywracanie naturalnego ukształtowania terenu, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, reintrodukcja zniszczonych gatunków, prowadzące do usunięcia zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz przywracania równowagi przyrodniczej i walorów krajobrazowych na danym terenie. Definicja ta wskazuje w ogólny sposób zakres wymaganych działań o takim charakterze, jednak – wzorem dyrektywy – ustawa zakłada potrzebę doprecyzowania gamy działań niezbędnych do podjęcia w przypadku określonego typu szkody. Powinno to nastąpić w drodze rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie delegacji z art. 14 ustawy. Rozporządzenie ma charakter obligatoryjny, jednak nie zostało na razie wydane, co pozwala na zwrócenie uwagi, iż odpowiednie doprecyzowanie nastąpiło w załączniku nr 2 do dyrektywy, wobec czego przepisy te powinny być stosowane do czasu wydania aktu prawa wewnętrznego (zgodnie z założeniem bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego w przypadku niepełnej implementacji jego wymagań do prawa wewnętrznego).
prof. dr hab. Marek Górski
kierownik Zakładu Prawa Ochrony Środowiska, Uniwersytet Łódzki
Śródtytuły od redakcji