Obowiązek dokonania kompensacji przyrodniczej może być konsekwencją różnych działań, które są przedmiotem regulacji wielu przepisów. W istocie chodzi o ich wzajemne relacje w sytuacji, gdy realizacja pewnego zamierzenia o charakterze inwestycyjnym wymaga ich równoległego zastosowania – przy czym kompetencje decyzyjne mogą należeć do różnych organów.
Kompensację przyrodniczą definiuje art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska (P.o.ś.). Rozumie się przez to zespół działań, obejmujących w szczególności roboty budowlane i ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych.
P.o.ś. wiąże kompensację przyrodniczą w zasadzie z każdym przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia robót budowlanych. W praktyce jednak dotyczy to inwestycji, dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W tym ujęciu kompensacja jest instrumentem prewencyjnym. Jej zakres ustala się przed zaistnieniem jakichkolwiek niekorzystnych zmian w środowisku (przyrodzie).
Artykuł 75 P.o.ś. stanowi, że w trakcie prac budowlanych inwestor jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac. Jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podejmować działania, mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, głównie przez kompensację przyrodniczą. Szczegółowy zakres obowiązków określa organ w pozwoleniu na budowę.
Dodatkowo jednak ust. 5 cytowanego przepisu przesądza, że kompensacja przyrodnicza dla przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko (o.o.ś.) jest określana w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym mamy do czynienia z drugą grupą przepisów, odnoszących się do omawianego zagadnienia. Generalnie kompensacja przyrodnicza może być nakazana wobec wszystkich przedsięwzięć, objętych regulacją dotyczącą o.o.ś. – dotyczy to również inwestycji niewymagających pozwolenia na budowę. Może być ona nakazana także w przypadkach objętych przepisami w sprawie tzw. strategicznych o.o.ś., a więc nie tylko przedsięwzięć, ale również planów lub programów. W tym ujęciu jest to również instrument prewencyjny. Jego zastosowanie następuje przed realizacją planu lub przedsięwzięcia.

Podstawa prawna
Podstawę prawną nakazania przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej w przypadku planowanego przedsięwzięcia stanowią w istocie bezpośrednio przepisy P.o.ś. (zwłaszcza art. 56) – także w przypadku inwestycji mogących oddziaływać na obszar Natura 2000. Artykuł 35a ustawy o ochronie przyrody ma w tym kontekście charakter jedynie porządkujący. Nieco inaczej jest w sytuacji, gdy konieczność kompensacji przyrodniczej wynika z analizy dokonanej w trakcie strategicznej o.o.ś., bowiem znajduje wówczas bezpośrednio zastosowanie art. 35 ustawy o ochronie przyrody. W obu jednak wypadkach bierze się pod uwagę przepisy art. 34 ustawy o ochronie przyrody, ustalające przesłanki udzielenia zgody na realizację zamierzeń w istocie szkodliwych dla środowiska przyrodniczego.
We wszystkich opisanych wyżej wypadkach może zaistnieć sytuacja, gdy w tej samej sprawie (lub raczej zespole spraw w rozumieniu teorii prawa administracyjnego) w różnych okresach zostanie nakazane wykonanie kompensacji przyrodniczej na tym samym terenie lub w stosunku do tego samego obiektu. Klasycznym przykładem jest sytuacja, gdy kompensacja wiązała się z realizacją postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie z realizacją konkretnego przedsięwzięcia (każdego budowlanego lub innego wymagającego przeprowadzenia o.o.ś.).
Dodatkowo mechanizm kompensacji przyrodniczej został wykorzystany przy konstruowaniu przepisów zezwalających ministrowi środowiska na uchylenie zakazów obowiązujących na terenie parków narodowych i rezerwatów przyrody (art. 15 ustawy o ochronie przyrody). Uchylenie tych zakazów jest przedmiotem odrębnej decyzji administracyjnej i następuje niezależnie od uzyskania ww. rozstrzygnięć. W omawianym wypadku ustawa nie przesądza przy tym kolejności ich uzyskiwania.
W tej sytuacji należy przyjąć, że we wszystkich przypadkach mamy do czynienia z jedną instytucją prawną, zdefiniowaną w P.o.ś. Wobec zróżnicowania kompetencji i możliwości ich wykorzystania na rożnych etapach procesu inwestycyjnego oznacza to, że organ wydający decyzję musi z urzędu uwzględniać rozstrzygnięcia, które w istocie zapadły w tej samej sprawie, choć w innych postępowaniach administracyjnych. Innymi słowy, nie można narzucać inwestorowi nadmiernych obowiązków. Jeżeli kompensacja została w sposób wystarczający orzeczona w postępowaniu wcześniejszym, to w postępowaniu późniejszym należy zaniechać jej określania. Jeżeli jednak zakres lub sposób kompensacji jest niewystarczający, organ ma prawo dokonania w późniejszej decyzji administracyjnej stosownego skorygowania zakresu obowiązków.

Element działań naprawczych
Jednak kompensacja przyrodnicza niekoniecznie musi mieć charakter prewencyjny. Zgodnie z dyrektywą 2004/35/WE, powinna być ona również elementem działań naprawczych. Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie posługuje się wprawdzie terminem „kompensacja przyrodnicza”, ale można spodziewać się, że w tym rozumieniu pojawi się on w rozporządzeniu, określającym zakres działań naprawczych. Jest to jednak sprawa odrębna, bowiem kompensacja w tym rozumieniu będzie orzekana w przypadku zaistnienia szkody w środowisku.
Prewencyjna kompensacja przyrodnicza jest jednolitą instytucją prawną. Jest ona wymagana w związku z przewidywanym zakresem negatywnych zmian w środowisku przyrodniczym. Zakres tych zmian (a tym samym zakres kompensacji) jest rozpoznawany w różnych postępowaniach administracyjnych. Obowiązek pozostaje jednakże jeden.
dr Jan Jerzmański
Jendrośka Jerzmański Bar i Wspólnicy.
Prawo gospodarcze i ochrony środowiska, Wrocław – Kraków – Toruń
Śródtytuły od redakcji