Energetyka odnawialna i kogeneracja: ewolucja systemu wsparcia

Niniejszy artykuł stanowi próbę jedynie skatalogowania podstawowych zmian ustawy Prawo energetyczne¹ (uPe) w zakresie funkcjonujących systemów wsparcia zarówno źródeł odnawialnych, jak i kogeneracyjnych. Przyjmowane w ramach obecnej nowelizacji uPe zmiany mają na celu dalsze zwiększanie ilości inwestycji w tego rodzaju źródła z jednoczesnym dodatkowym wskazaniem obszarów zainteresowania państwa określonymi rodzajami technologii wytwarzania.

 

Rozwój wytwarzania energii elektrycznej w OZE wynika z potrzeby ochrony środowiska oraz wzmocnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju, podobnie jak rozwój wysoko sprawnej kogeneracji przyczynia się do ochrony środowiska, ale przede wszystkim poprawia efektywność produkcji. Dążenie do zwiększenia udziału tego rodzaju źródeł w bilansie produkcji energii elektrycznej w Polsce, ujęte w polityce energetycznej państwa², wymaga stosowania odpowiednich systemów wsparcia, będących gwarancją ich systematycznego, zrównoważonego rozwoju. Obowiązujące programy wspierania zarówno OZE, jak i kogeneracji zostały w Polsce oparte o systemy kwotowe, zabezpieczone w zakresie realizacji represją państwa w postaci bardzo wysokich kar pieniężnych.

Jednocześnie warto podkreślić, że obecne zmiany systemu wsparcia nie stanowią jeszcze implementacji do prawa krajowego dyrektywy 2009/28/WE³, zatem należy wskazać, że choćby z tego powodu w najbliższym czasie konieczna będzie dalsza zmiana uPe. Dyrektywa ta wprowadza generalną zmianę filozofii podejścia do wykorzystania OZE także na gruncie prawodawstwa europejskiego. Należy bowiem zauważyć, że, o ile początkowo regulacje europejskie stawiały sobie bezpośrednio za cel „wspieranie zwiększania udziału OZE w produkcji energii elektrycznej na wewnętrzny rynek energii elektrycznej oraz stworzenie podstaw dla opracowania przyszłych ram Wspólnoty w omawianym przedmiocie.”⁴, o tyle obecnie (dyrektywa 28/2009/WE) cele te są ujmowane znacznie szerzej. Mianowicie chodzi o dążenie do „zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii, wspierania rozwoju technologicznego i innowacji, a także tworzenia możliwości zatrudnienia i możliwości rozwoju regionalnego, zwłaszcza na obszarach wiejskich i odizolowanych”. UE przyjęła pewne priorytety, mające na celu poprawę wykorzystania lokalnych zasobów energetycznych oraz sprawności przemiany energii pierwotnej w energię elektryczną⁵. Kierunkowa zmiana podejścia wynika z przyjętej strategii, jaką promuje w tym zakresie UE w postaci: bezpieczeństwa dostaw (solidarność państw członkowskich), dążenia do zróżnicowanej i efektywnej struktury pozyskiwania energii oraz zintegrowanego podejścia do zmian klimatycznych.

 

·        „Nowy” model systemu wsparcia OZE

System wsparcia koncesjonowanych źródeł rozproszonych w postaci źródeł odnawialnych, zgodnie z omawianą nowelizacją, zostanie uzupełniony o specjalne rozwiązania odnoszące się do wytwórców biogazu rolniczego. Biogaz rolniczy to paliwo gazowe otrzymywane z surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych lub pozostałości przemysłu rolno-spożywczego lub biomasy leśnej w procesie fermentacji metanowej.

Dotychczasowe uprawnienia, które przysługiwały producentom energii elektrycznej, zostaną przyznane również wytwórcom takiego biogazu (bez konieczności produkcji z niego energii elektrycznej). A zatem wytwórcy biogazu rolniczego będą mogli uzyskać ŚP biogazu oraz zostanie im przyznane uprawnienie do żądania odbioru biogazu rolniczego przez operatora systemu dystrybucyjnego gazowego (OSDg). Zgodnie bowiem z planowaną nowelizacją, OSDg w obszarze swojego działania będzie zobowiązany do odbioru biogazu rolniczego (z wszystkich instalacji przyłączonych bezpośrednio do sieci danego operatora), o ile ten spełni wymagane przepisami parametry jakościowe. Ustawa zakłada też, że m.in. parametry jakościowe biogazu wprowadzanego do sieci, wymagania dotyczące pomiarów, rejestracji i sposobu obliczania ilości wytwarzanego biogazu, miejsca dokonywania pomiarów oraz sposób przeliczania ilości wytworzonego biogazu rolniczego na ekwiwalentną ilość energii elektrycznej wytworzonej w OZE, a także warunki przyłączenia do sieci dystrybucyjnej gazowej zostaną określone z uwzględnieniem zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania systemu gazowego, w rozporządzeniu Ministra Gospodarki. Przyjęty system wsparcia dla samego biogazu rolniczego ma gwarantować opłacalność inwestycji w biogazownie i tym samym stanowić gwarancję ich systematycznego rozwoju na terenie kraju.

·        Koncesje i rejestr

Projektowana zmiana systemu wsparcia OZE w postaci rozszerzenia działania sytemu na biogazownie rolnicze wprowadza także bardzo istotne rozróżnienie w zakresie wymogów formalnych dotyczących „wejścia” na rynek i możliwości partycypacji w systemie wsparcia. Zgodnie bowiem z projektowanym rozwiązaniem, wszystkie OZE niezależnie od mocy zainstalowanej, z wyłączeniem źródeł wytwarzających energię elektryczną z biogazu rolniczego, muszą posiadać koncesję na produkcję energii elektrycznej. Natomiast źródła zajmujące się zarówno wytwarzaniem energii elektrycznej, jak i paliw gazowych z biogazu rolniczego będą podlegały jedynie wpisowi do rejestru prowadzonego przez prezesa Agencji Rynku Rolnego (prezes ARR). Zatem działalność gospodarcza w zakresie: wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego oraz wytwarzania biogazu rolniczego w celu wprowadzania do sieci OSDg będzie działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy⁶ i ma wymagać wpisu do rejestru producentów biogazu. prezes ARR jako organ rejestrowy zostanie zobowiązany m.in. do określenia wzoru wniosku o wpis do rejestru, wydawania decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru jak i wykreślenia z rejestru oraz kontroli funkcjonowania instalacji wytwórczej. W założeniu ustawodawcy procedura rejestrowa ma mieć charakter uproszczony w porównaniu do procedury koncesyjnej. Badaniu na etapie wpisu będą przede wszystkim podlegać kwestie posiadania tytułu prawnego do obiektów budowlanych, dysponowania odpowiednimi urządzeniami i instalacjami wytwórczymi oraz fakt niekaralności producenta.

Jednocześnie, utrzymano dotychczasowy reżim w zakresie konieczności posiadania bądź to stosownej koncesji, bądź też wpisu do rejestru pod rygorem braku możliwości partycypowania w systemie wsparcia zarówno w postaci świadectw pochodzenia ( ŚP), świadectw pochodzenia biogazu, jak i możliwości żądania zakupu energii elektrycznej lub odbioru biogazu rolniczego przez właściwego OSDg.

·        Świadectwa pochodzenia biogazu

Omawiana nowelizacja wprowadza także pojęcie świadectwa pochodzenia biogazu, które będzie stanowiło potwierdzenie wytwarzania biogazu rolniczego. ŚP biogazu wyda prezes URE na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem biogazu rolniczego, złożony za pośrednictwem operatora systemu dystrybucyjnego gazowego, na którego obszarze działania znajduje się instalacja wytwarzania biogazu rolniczego określona we wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Do wydawania ŚP biogazu będzie stosowało się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń. Projekt ustawy określa także kwestie dotyczące zawartości wniosku o wydanie takiego świadectwa i samego świadectwa. Istotnym wyróżnikiem tych dokumentów w porównaniu do obecnie funkcjonujących będzie to, że muszą się w nich znaleźć dane dotyczące ilości biogazu rolniczego objętego ŚP biogazu oraz dane odnośnie ekwiwalentnej ilości energii elektrycznej wytworzonej w OZE, obliczonej w sposób określony w rozporządzeniu, odpowiadającej ilości biogazu rolniczego wytworzonego w określonej instalacji. Zatem wyprodukowana ilość biogazu rolniczego zostanie przeliczona wg wartości opałowej na odpowiednią ilość energii elektrycznej. W pozostałym zakresie do świadectw biogazowych będzie się odpowiednio stosowało regulacje dotyczące świadectw pochodzenia OZE. Dotyczy to w szczególności rozwiązań w zakresie przepływu informacji między prezesem URE a TGE lub innym rynkiem regulowanym o wydaniu ŚP, kreowania praw majątkowych (PM) oraz ich przenoszenia pomiędzy zainteresowanymi podmiotami, umarzania samych ŚP i wygasania PM.

Bardzo istotnym novum wprowadzanym omawianą nowelizacją ustawy będzie możliwość wypełnienia obowiązku, o którym stanowi art. 9a ust. 1 uPe zarówno świadectwami potwierdzającymi wytworzenie energii elektrycznej w OZE, jak i świadectwami pochodzenia biogazu z ekwiwalentnie przeliczoną ilością biogazu na energię elektryczną. Jednocześnie ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń, co oznacza, że wypełnienie omawianego obowiązku będzie możliwe w każdym z tych rodzajów ŚP w dowolnym układzie ilościowym. Zatem w przypadku wsparcia biogazu rolniczego nie mamy do czynienia z nowym obowiązkiem, a z rozszerzeniem w zakresie zarówno podmiotowym (uczestników systemu), jak i przedmiotowym (rodzaje wydawanych świadectw) funkcjonującego już obecnie obowiązku określonego w art. 9a ust. 1 uPe, przy zachowaniu dotychczasowych poziomów ilościowych udziału energii elektrycznej wynikającej z umorzonych ŚP w ogólnym wolumenie sprzedaży energii elektrycznej odbiorcom końcowym.

·        „Trzeci rodzaj świadectw kogeneracyjnych”

Projektowana nowelizacja uPe wprowadza także nowe rozwiązania dotyczące systemu wsparcia energii elektrycznej wytwarzanej w wysoko sprawnej kogeneracji. Jednocześnie w odróżnieniu od omawianego wcześniej systemu wsparcia dla źródeł biogazu rolniczego będzie to zupełnie odrębny, nowy obowiązek w odniesieniu do wytwarzania energii elektrycznej w kogeneracji. Specjalna kategoria ŚP (z odrębnym zakresem minimalnych progów jego wypełnienia, które zostaną określone w rozporządzeniu) została zaplanowana dla jednostek opalanych metanem uwalnianym i ujmowanym przy dołowych robotach górniczych w czynnych, likwidowanych lub zlikwidowanych kopalniach węgla kamiennego (dalej „metan górniczy”) lub gazem uzyskiwanym z przetwarzania biomasy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy⁷. Przedstawiony system wsparcia ma funkcjonować do 31 marca 2019 r.

W ramach prac parlamentarnych omawiane rozwiązanie zostało uzupełnione także o zasady partycypacji w systemie wsparcia podmiotów współspalających zarówno metan górniczy, jak i gaz uzyskiwany z biomasy z innymi paliwami. Przyjęto tu zasadę, zgodnie z którą w przypadku współspalania do energii elektrycznej wytworzonej w wysoko sprawnej kogeneracji kwalifikującej się do wsparcia przewidzianego dla metanu górniczego lub gazu pozyskiwanego z biomasy, będzie można zaliczyć część energii elektrycznej, odpowiadającą energii chemicznej tych dwóch rodzajów paliw w energii chemicznej paliw zużywanych do wytworzenia całości energii, obliczaną na podstawie rzeczywistych wartości opałowych poszczególnych paliw. Tym samym stosownie do ilości zużywanego rodzaju paliwa będzie można uzyskiwać odpowiednie rodzaje świadectw pochodzenia potwierdzające wytworzenie energii elektrycznej w wysoko sprawnej kogeneracji.

 

Projektowana zmiana uPe ma także jednoznacznie uregulować wzbudzającą w praktyce wiele kontrowersji kwestię tzw. kumulacji wsparcia, polegającej na możliwości uzyskania kilku certyfikatów za „wyprodukowanie 1 MWh” energii elektrycznej. Ma ona zatem w sposób niebudzący wątpliwości przesądzić, w jakim zakresie poszczególne źródła energii mogą korzystać z określonego rodzaju wsparcia. Przygotowane zmiany w tym zakresie można sprowadzić do trzech podstawowych zasad:

·        do wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 1 pkt 1 uPe nie zalicza się umorzonych ŚP (o których stanowi art. 9e ust 1 uPe), wydanych dla energii elektrycznej wytworzonej w OZE, wykorzystującym w procesie przetwarzania energię pozyskiwaną z biogazu rolniczego, dla którego przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem biogazu rolniczego wystąpiło lub wystąpi z wnioskiem o wydanie ŚP biogazu,

·        prezes URE wydaje ŚP OZE oraz ŚP z kogeneracji, dla energii elektrycznej wytworzonej w OZE, spełniającej jednocześnie warunki wysoko sprawnej kogeneracji,

·        dla jednostki energii elektrycznej wyprodukowanej w wysoko sprawnej kogeneracji, spełniającej jednocześnie warunki konieczne do zakwalifikowania jej do systemu wsparcia przewidzianego dla źródeł do 1MW lub opalanych paliwami gazowymi oraz opalanych metanem górniczym lub gazem uzyskiwanym z przetwarzania biomasy, wydaje się tylko jeden rodzaj ŚP z kogeneracji. Jednocześnie to wytwórca będzie musiał zdecydować, o który rodzaj ŚP w takim wypadku wystąpi.

Przygotowana zmiana uPe, po pierwsze, umożliwia w określonych przypadkach jednoczesne korzystanie z sytemu wsparcia przewidzianego dla OZE i kogeneracyjnych, a po drugie, eliminuje możliwość uzyskania dwukrotnego wsparcia w sytuacji, gdy przedsiębiorca chce lub skorzystał z sytemu wsparcia przewidzianego dla biogazu rolniczego oraz uzyskał jeden z rodzajów wsparcia przeznaczonego dla wysoko sprawnej kogeneracji.

 

Znowelizowana ustawa przewiduje także zupełnie nowy katalog podmiotów zobowiązanych do wypełnienia obowiązków, o których stanowi art. 9a ust. 1 i 8 uPe. Zgodnie bowiem z projektowanymi rozwiązaniami, do realizacji obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia prezesowi URE świadectw pochodzenia lub świadectw pochodzenia biogazu oraz wszystkich trzech rodzajów świadectw kogeneracyjnych lub uiszczenia opłaty zastępczej będą zobowiązane przedsiębiorstwa energetyczne, towarowe domy maklerskie lub domy maklerskie oraz odbiorcy końcowi. I tak obowiązki te będą zobligowane wykonywać:

·        przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub jej obrotem i sprzedające energię elektryczną odbiorcom końcowym,

·        odbiorcy końcowi będący członkami giełdy towarowej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy⁸ w odniesieniu do transakcji zawieranych we własnym imieniu na giełdzie towarowej,

·        towarowe domy maklerskie lub domy maklerskie w odniesieniu do transakcji realizowanych na zlecenie odbiorców końcowych na giełdzie towarowej.

Przyjęcie tych regulacji w zamyśle ustawodawcy ma na celu umożliwienie dostępu do rynku energii elektrycznej szerokiemu gronu podmiotów, w tym w szczególności odbiorcom końcowym, a zatem ułatwienie rozwoju tego rynku.

 

W związku z wprowadzeniem nowego rodzaju ŚP oraz kategorii podmiotów zobowiązanych do wypełnienia obowiązków, o których stanowi art. 9a ust. 1 i 8 uPe, zmianie ulegną także przepisy dotyczące wymierzania kar pieniężnych. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 56 ust. 1 pkt 1 uPe, karze pieniężnej będzie podlegał każdy, kto nie przestrzega obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia prezesowi URE świadectwa pochodzenia, świadectw pochodzenia biogazu lub świadectwa pochodzenia z kogeneracji. Karany będzie też ten, kto nie uiszcza opłat zastępczych, o których mowa w art. 9a ust. 1 i 8, lub nie przestrzega obowiązków zakupu energii elektrycznej, o których mowa w art. 9a ust. 6, albo nie przestrzega obowiązków zakupu ciepła, o których mowa w art. 9a ust. 7, bądź przedkłada prezesowi URE wnioski o wydanie świadectwa pochodzenia, świadectwa pochodzenia biogazu lub świadectwa pochodzenia z kogeneracji, zawierające dane lub informacje niezgodne ze stanem faktycznym.

Ponadto w związku z wprowadzeniem możliwości zakupów energii elektrycznej przez odbiorców końcowych (także posiadających koncesje na obrót energią elektryczną) za pośrednictwem domów maklerskich i towarowych domów maklerskich, z jednoczesnym rozliczaniem z zakresu wypełnienia obowiązku za swoich klientów tych właśnie podmiotów, planuje się także wprowadzenie sankcji administracyjnych w przypadku nie przedkładania lub przedkładania niezgodnych ze stanem faktycznym towarowemu domowi maklerskiemu lub domowi maklerskiemu deklaracji o ilości energii elektrycznej zużytej na potrzeby własne lub odsprzedanej innym podmiotom. Precyzja tej deklaracji decyduje bowiem o zakresie poziomu obowiązku nałożonego na poszczególne podmioty.

 

Powyższa prezentacja regulacji prawnych służy jedynie do zasygnalizowania planowanych najważniejszych zmian uPe w zakresie systemów wsparcia. Nie miała natomiast na celu szczegółowego omówienia przygotowanych zmian, a jedynie wskazanie kierunków przyjętych rozwiązań prawnych. Jak się bowiem wydaje, są to kierunki, co do których planowana nowelizacja prawa jest już przesądzona. Z kolei dogłębna analiza poszczególnych rozwiązań prawnych będzie możliwa dopiero po uchwaleniu i opublikowaniu przyjętych rozwiązań ustawowych. Należy jednocześnie podkreślić, że zainteresowanie rozwojem źródeł odnawianych i kogeneracyjnych – przynajmniej obecnie – to pewien wybór polityczny i cywilizacyjny (potrzeba ochrony środowiska i nośników energii dla kolejnych pokoleń), niekoniecznie oparty na czystym rachunku ekonomicznym. Stanowi on jednocześnie nie tylko sferę określonych programów rządowych czy polityki energetycznej, ale jest coraz skuteczniej przekładany na literę prawa. Zatem przygotowane obecnie zmiany uPe cel ten realizują, choć jak zostało to zasygnalizowane na wstępie – dalsze zmiany będą niezbędne. Wymusza je konieczność adaptacji do potrzeb energetycznych nowych źródeł pozyskania energii, a jednocześnie umożliwia znaczny postęp techniczny i technologiczny. Co warte podkreślenia, w artykule tym nie poruszono wszystkich zagadnień dotyczących źródeł odnawialnych, które znalazły się w obecnie przygotowywanej nowelizacji, a jedynie te, które związane są bezpośrednio z systemami wsparcia. Pominięto np. istotną dla źródeł odnawialnych kwestię zmian prawa w zakresie dotyczącym przyłączania do sieci, w tym warunków i kosztów przyłączenia, ponieważ zakres tej części nowelizacji kwalifikuje się do odrębnego opracowania.

Na zakończenie warto także pokusić się o konstatację, że dotychczasowy system wsparcia w perspektywie jego pięcioletniego okresu obowiązywania dał asumpt do zauważalnego wzrostu produkcji energii elektrycznej wytwarzanej tylko w niektórych rodzajach OZE. Obserwowany przyrost produkcji energii elektrycznej z OZE jest głównie wynikiem zwiększonego wykorzystania biomasy w istniejących kotłach węglowych przy użyciu technologii współspalania lub w układach hybrydowych (spalania paliw kopalnych i paliw odnawialnych). Ponadto stanowi to efekt znacznego rozwoju wytwarzania energii elektrycznej w źródłach wiatrowych (w 2009 r. jest to przyrost w stosunku do 2008 r. o ok. 300 MW mocy zainstalowanej w źródłach oddanych do użytku).

Natomiast analizując znaczenie przygotowywanych zmian, można zauważyć, że ustawodawca zmierza do jeszcze pełniejszego wykorzystania potencjału biomasy. Zarówno przygotowanie specjalnych regulacji dla biogazu rolniczego, jak i kogeneracji opartej na gazie uzyskiwanym z biomasy oraz zasady umożliwiające kumulację wsparcia wyraźnie wskazują na ten kierunek działania ustawodawcy. Trzeba jednocześnie wyrazić nadzieję, że działania te pozwolą na pełne wykorzystanie możliwości i potencjału biomasy nie tylko w układach współspalających czy hybrydowych, ale także charakteryzujących się dużo większą sprawnością wytwarzania w nowoczesnych źródłach kogeneracyjnych, w tym tych zlokalizowanych blisko miejsc pozyskania biomasy.

 

 

1.      Projekt Ustawy z 2 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Druk nr 724Z z uwzględnieniem poprawek Senatu RP z 17 grudnia 2009 r.

2.      Polityka energetyczna Polski do 2030 roku. Przyjęta uchwałą Rady Ministrów z 10 listopada 2009 r. nr 202/2009.

3.      Dyrektywa 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania energii ze źródeł odnawianych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywę 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.Urz. UE L 140/16 z 2009 r.).

4.      Dyrektywa 2001/77/WE z 27 września 2001 r. w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych (Dz.Urz. UE L 283/33 z 2001 r.).

5.      Dyrektywa 2004/8/WE z 11 lutego 2004 r. w sprawie wspierania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku wewnętrznym energii oraz zmieniające Dyrektywę 92/42/EWG (Dz.Urz. UE L 52 z 2004 r.).

6.      Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z 2 lipca 2004 r. (DzU z 2007 r. nr 155, poz. 1095, z późn. zm.).

7.      Ustawa o biokomponentach i biopaliwach ciekłych z 25 sierpnia 2006 r. (DzU z 2006 r. nr 169, poz. 1199, z późn. zm.).

8.      Ustawa o giełdach towarowych z 26 października 2000 r. (DzU z 2005 r. nr 121, poz. 1019, z późn. zm.).

 

 

dr Zdzisław Muras,

Departament Przedsiębiorstw Energetycznych,

Urząd Regulacji Energetyki