Globalne negocjacje klimatyczne a EU ETS

COP 17 nie przyniósł rozczarowania. Oczekiwania były skromne i wyniki międzynarodowych negocjacji, które odbywały się w ub.r. w Durbanie, okazały się do nich adekwatne. Fiasko w sprawie kontynuacji możliwości międzynarodowego handlu uprawnieniami do emisji CO₂ po 2012 r. na podstawie protokołu z Kioto nie wiąże się z Durbanem. COP 17 jest jedynie rezultatem, a raczej brakiem rezultatów wcześniejszych negocjacji. Zgodnie z ust. 9 art. 3 protokołu z Kioto, zobowiązania na kolejne okresy dla stron wymienionych w załączniku I powinny być ustanowione poprzez zmiany załącznika B. Konferencja Stron Protokołu winna rozpocząć rozpatrywanie tych zobowiązań przynajmniej siedem lat przed końcem pierwszego okresu zobowiązań, o którym mowa w ust. 1 art. 3. Zmiany te powinny zostać przyjęte zgodnie z postanowieniami artykułu 21 ust. 7 analizowanego aktu prawnego. W konsekwencji Durban nie stanowił przełomu – należy go traktować jedynie jako kontynuację wcześniejszego procesu, zmierzającego do braku porozumienia. Jeżeli jest więcej kwestii spornych, aniżeli zagadnień wspólnych, nie dochodzi do konsensusu. Przykładem tego jest kwestia międzynarodowego wiążącego reżimu redukcji emisji po 2012 r.

 

Fundamentem instytucji handlu jednostkami emisyjnymi jest samoograniczenie się państw w zakresie redukcji emisji oraz chęć bliskiej współpracy. Aby doszło do handlu jednostkami emisyjnymi, państwa i inne podmioty muszą widzieć w tym interes. Jeśli kraje, ze względu na kryzys ekonomiczny, raczej nie są skore do współpracy, to o jakim handlu może być mowa? Logiczne jest również, iż samoograniczenie państw w zakresie emisji jest zasadne wtedy, kiedy mamy do czynienia z szybkim, nadmiernym rozwojem, który grozi degradacją środowiska. Kryzys gospodarczy, podczas którego naturalnie następuje obniżenie konsumpcji oraz produkcji, już daje znaczące efekty środowiskowe. Czy oznacza to koniec międzynarodowego handlu jednostkami emisyjnymi? Z całą pewnością nie. Z kilku powodów. Po pierwsze, po kryzysie następuje wzrost. Kiedy przyjmie on odpowiednią wielkość, prowadzącą do zbyt dużej konsumpcji zasobów, można włączyć mechanizmy stabilizujące. Po drugie, w omawianą instytucję prawa zbyt dużo już zainwestowano zasobów ludzkich i ekonomicznych. Nie jest to jednak koronnym argumentem. Najważniejszy powód stanowi ograniczoność zasobów środowiska, przy wzrastającej ich konsumpcji przez ludzi. Oznacza to, że ludzkość musi sobie poradzić z podziałem zasobów. Może to nastąpić albo wskutek wojny albo poprzez środki pokojowe. Te ostatnie oznaczają zawieranie porozumień w zakresie podziału zasobów. Pułapy emisyjne zawarte w aneksie do protokołu z Kioto spełniają taką funkcję, pomimo sprzeciwu państw rozwijających się i nawet odpowiedniej rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ, w której się temu zaprzecza.

 

Efektów Durbanu nie ma sensu ani przeceniać, ani nie doceniać w kontekście handlu uprawnieniami do emisji. Należy spojrzeć na otrzymane wyniki. Po pierwsze, strony protokołu z Kioto porozumiały się co do drugiego międzynarodowego okresu rozliczeniowego emisji w ramach i na zasadach protokołu z Kioto. Porozumienie to jest jednak niezwykle kruche (zwłaszcza ze względu na liczbę państw, które zadeklarowały redukcję emisji) i mało konkretne. Podstawę stanowi decyzja w sprawie wyników prac Grupy roboczej ds. dalszych zobowiązań stron załącznika I Konwencji klimatycznej w ramach protokołu z Kioto. Podniesiono tam szereg ważnych kwestii dla państw rozwiniętych, wśród których znajduje się Polska. Sformułowano, iż państwa te będą dążyły do tego, by ich łączna emisja gazów cieplarnianych uległa zmniejszeniu do 2020 r. o co najmniej 25 do 40% poniżej poziomu emisji z 1990 r. Zdecydowano, iż drugi okres zobowiązań w ramach protokołu z Kioto rozpocznie się 1 stycznia 2013 r. Zakończenie tego okresu wyznaczono na 31 grudnia 2017 r. albo 2020 r. Propozycje w tym zakresie powinna przygotować Grupa robocza do spraw dalszych zobowiązań stron załącznika I Konwencji klimatycznej w ramach protokołu z Kioto na jej 17. sesję. Winno to zostać zaakceptowane podczas COP 18 w Katarze w grudniu br.

 

Najistotniejszą kwestią dla handlu są postanowienia dotyczące konkretnych celów redukcyjnych. Jeżeli istnieją zobowiązania redukcyjne oraz potrzeba realizacji zadań w sposób najefektywniejszy ekonomicznie, rodzi się rynek. Globalny rynek wymaga światowej redukcji i międzynarodowych aktorów. Tymczasem krąg państw, które zakomunikowały swoją gotowość do realizacji konkretnych zadań redukcyjnych, jest dosyć skromny. Zadania te zostały przedstawione w załączniku I do omawianej decyzji Konferencji Stron Protokołu z Kioto. W przypadku Unii Europejskiej zadeklarowano zadanie redukcyjne na poziomie 20- albo 30-procentowej redukcji. Strony powinny przełożyć te zadania na określone cele w zakresie ograniczenia i redukcji emisji (QELROs), a następnie miały do 1 maja br. przedstawić informację na temat ich QELROs dla drugiego okresu zobowiązań protokołu z Kioto. Informacje te będą poddane rozważaniom przez Grupę roboczą do spraw dalszych zobowiązań stron załącznika I Konwencji klimatycznej w ramach protokołu z Kioto. Rodzi to istotne obawy o to, co przedstawi Unia Europejska. Grupa robocza powinna przedłożyć Konferencji Stron Protokołu z Kioto swoje wnioski odnośnie QELROs. Konferencja Stron winna przyjąć QELROs jako zmiany do aneksu B protokołu z Kioto. Oznacza to możliwość dalszego międzynarodowego handlu jednostkami emisyjnymi. Warto jednak pamiętać, iż aby dany system handlu można było określić mianem globalnego, to powinny się w nim znajdować nie tylko państwa europejskie. Tymczasem spoglądając na proponowany załącznik, trudno nie odnieść wrażenia, iż w dużej mierze mamy do czynienia z system europejskim oraz australijskim.

 

Dla Polski oraz innych państw z gospodarką w okresie przejściowym, ale również przykładowo dla Wielkiej Brytanii, ważną kwestią jest sytuacja prawna AAUs oraz innych jednostek emisyjnych po 2012 r. Istotne są trzy zagadnienia: bankowanie, funkcjonowanie systemu zielonych przedsięwzięć oraz prowadzenie projektów wspólnych wdrożeń.

 

Zagadnienie bankowania, czyli przeniesienia jednostek emisyjnych niewykorzystanych na kolejny okres rozliczeniowy jest uregulowane w pkt 13 art. 3, protokołu z Kioto. „Jeśli emisje strony, wymienionej w załączniku I, w trakcie okresu zobowiązaniowego są mniejsze niż ilość przyznana na podstawie niniejszego artykułu, to różnica ta, na żądanie strony, zostanie dodana do przyznanej ilości tej stronie na następny okres zobowiązań”. Oznacza to, iż państwo zainteresowane bankowaniem powinno złożyć odpowiednie oświadczenie. Zgodnie z postanowieniem protokołu z Kioto, jest to wystarczające do dokonania przeniesienia niewykorzystanych jednostek emisyjnych na kolejny okres. Z tego właśnie względu zdziwienie może budzić fakt, iż poprzez decyzję stron, przyjętą w Durbanie, podejmuje się próbę ograniczenia prawa państw w tym zakresie. Decyzja ta może służyć rozwinięciu i uszczegółowieniu protokołu z Kioto, jednak nie może negować jego postanowień. Tymczasem w decyzji uznano, iż Grupa robocza ad hoc ds. dalszych zobowiązań stron załącznika I Konwencji klimatycznej w ramach protokołu z Kioto powinna rozważyć wnioski pod względem oceny skutków przeniesienia jednostek przyznanej emisji do drugiego okresu zobowiązań odnośnie skali redukcji emisji, jaka ma być osiągnięty przez strony wymienione w załączniku I łącznie dla drugiego okresu zobowiązań. Wydaje się, iż takie stanowisko jest nie do przyjęcia przez niektóre państwa z dużą nadwyżką jednostek, w tym przez  Polskę.

 

Kolejnym dyskusyjnym obszarem jest możliwość kontynuowania systemu zielonych przedsięwzięć (GIS) po 2012 r., który zasadniczo był przewidywany na okres rozliczeniowy. Należy pamiętać, iż system ten nie jest regulowany prawem międzynarodowym, ale oparty na mechanizmie handlu, określonym w protokole z Kioto, chociażby poprzez oparcie się na jednostkach emisyjnych – AAUs. Jednak jego zastosowanie zależy od suwerennej decyzji państwa. By odpowiedzieć na pytanie, czy nadal po 2012 r. jest możliwa transakcja, której podstawą jest system zielonych przedsięwzięć, warto odnieść się do ogólnych kwestii transferu. Zasadniczo państwa mogą dokonywać transferów jednostek w „dodatkowym okresie wypełnienia zobowiązań” – najprawdopodobniej do 15 kwietnia 2015 r. w celu rozliczenia swoich emisji. Oznacza to, iż w tym okresie państwa mogą przekazywać jednostki na rzecz innych państw. Dorobek związany z wdrażaniem protokołu z Kioto w postaci decyzji stron odwołuje się do kwestii rejestrowych, natomiast pomija sprawy podstaw dokonania transferu jednostek emisyjnych. W konsekwencji system zielonych przedsięwzięć może być kontynuowany w trakcie trwania „dodatkowego okresu wypełniania zobowiązań”, a nawet, w pewnych przypadkach, po tym okresie.

Problematyka mechanizmu wspólnych wdrożeń wydaje się odmienna, ponieważ jest szczegółowo uregulowana poprzez decyzje stron. Zasadniczo po 2012 r. w ramach mechanizmu wspólnych wdrożeń, określonego przez prawodawcę międzynarodowego, nie można kreować ERUs. Jednak warto przywołać powtórnie fakt, iż strony mogą dokonywać transferów jednostek w „dodatkowym okresie wypełnienia zobowiązań”. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby wykorzystać konstrukcję JI na potrzeby krajowego instrumentu prawnego, który opierałby się na projekcie określonym na podstawie linii bazowej. Zatem taki krajowy JI, który prowadzi do transferu jednostek również wydaje się być dopuszczalny.

 

Z pewnością dotychczasowy dorobek negocjacji w ramach procesu klimatycznego rodzi dla unijnego systemu szereg konsekwencji natury prawno-ekonomicznej. Ratyfikacja zmiany aneksu B do protokołu z Kioto zajmie wystarczająco dużo czasu, aby EU ETS stał się mechanizmem o znaczeniu regionalnym. Od 1 stycznia 2013 r. zasadniczo ustanie związek prawny EU ETS z wiążącym systemem międzynarodowego handlu. Przedstawione kwestie mogą zatem podważać celowość istnienia po 2012 r. systemu handlu na poziomie unijnym. Z pewnością z taką sytuacją można mieć do czynienia w przypadku mocnego powiązania EU ETS z systemem międzynarodowym. By temu zapobiec, Komisja stara się od pewnego czasu rozdzielić oba systemy. Zaskakujące jest to, iż najbardziej istotny punkt rozdzielenia systemów – wprowadzenie separacji pomiędzy jednostkami Kioto a uprawnieniami unijnymi – jest realizowany w ostatnim roku pierwszego międzynarodowego okresu rozliczeniowego oraz w ostatnim roku drugiego unijnego okresu rozliczeniowego. Powoduje to istotną destabilizację systemu wspólnotowego (do końca 2012 r. można mówić jeszcze o systemie wspólnotowym, od 1 stycznia 2013 r. wyłącznie o systemie unijnym). Zadziwiające jest również to, iż do rozdzielenia uprawnień unijnych i jednostek Kioto użyto aktu rangi technicznego rozporządzenia Komisji. Dotychczas uprawnienie unijne było zarazem jednostką Kioto – z wyjątkiem uprawnień przeznaczonych na operacje lotnicze. Przez art. 39 Rozporządzenia z 7 października 2010 r. w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady następuję rozłączenie jednostek, co faktycznie uniemożliwia państwom członkowskim wykorzystanie jednostek Kioto, które nie są zarazem uprawnieniami unijnymi w ramach systemu unijnego. Dopóki uprawnienie unijne było jednocześnie jednostką Kioto, taka możliwość teoretycznie istniała. Niestety, wydaje się, iż próba ratowania EU ETS przez całkowite rozdzielenie od systemu międzynarodowego znowu odbywa się kosztem nowych państw członkowskich. Jak widać, Unia Europejska nie czeka, aż system wspólnotowy zostanie uwolniony z powiązań z systemem międzynarodowym poprzez zakończenie pierwszego międzynarodowego okresu rozliczeniowego. Powiązania z systemem międzynarodowym są i pozostaną uzależnione od woli Unii Europejskiej, natomiast nie będą wypływać z porozumienia globalnego w zakresie wiążącego ograniczenia emisji po 2012 r., ponieważ aktualnie go nie ma. Widać to w szczególności na przykładzie możliwości skorzystania z ERUs, co zostało ujęte w art. 11a dyrektywy 2003/87/WE w brzmieniu nadanym dyrektywą 2009/29/WE: „Prowadzący instalacje lub operatorzy statków powietrznych mogą zwrócić się do właściwego organu o wydanie im uprawnień ważnych począwszy od 2013 r., w zakresie, w jakim nie wykorzystali oni jednostek CER i ERU przyznanych im przez państwa członkowskie na lata 2008-2012 lub w zakresie, w jakim udzielono im zezwolenia na wykorzystanie jednostek na mocy ust. 8, w zamian za jednostki CER i ERU wydane w związku z redukcją emisji osiągniętą do 2012 r. w ramach tych rodzajów projektów, które kwalifikowały się do wykorzystania w ramach systemu wspólnotowego w latach 2008-2012. Właściwy organ dokonuje takiej wymiany na wniosek do 31 marca 2015 r.” W kolejnych ustępach, prawodawca unijny odniósł się do innych ważnych kwestii związanych z możliwością skorzystania z ERUs, wydanych w związku z redukcją emisji od 2013 r. Pewne rozwiązania uzależniono od negocjacji globalnych. Warto jednak zauważyć, iż po 2012 r. w świetle braku odpowiednich postanowień protokołu z Kioto, projekty oparte na jednostkach emisyjnych wydają się schodzić na poziom dobrowolnej aktywności. Zatem pierwotną, wiążącą podstawą prawną będą regulacje unijne.

 

Po 2012 r. znika podstawa dla EU ETS w postaci wiążącego międzynarodowego systemu handlu, dlatego jedynie wewnętrzne uwarunkowania UE będą podstawą dla prawnych rozwiązań na poziomie unijnym. Istotna przerwa w międzynarodowym systemie wiążącym może niekorzystnie wpłynąć na zasadność EU ETS po 2020 r. Kwestie daninowe mogą być kluczowym argumentem za utrzymaniem tego systemu po 2020 r.

 

Przyszłość międzynarodowego handlu jest uzależniona od wielu aspektów. Duże znacznie będzie miała szybkość procesu globalizacji oraz wyjście z kryzysu gospodarczego i powrót na ścieżkę wzrostu. Najprawdopodobniej nastąpi kontynuacja handlu uprawnieniami do emisji na poziomie międzynarodowym. Poprzedzą ją jednak rozwiązania o zasięgu regionalnym, takie jak EU ETS. Unijny system handlu emisjami już w wielu miejscach uniezależnił się od systemu międzynarodowego. Ostatnim akcentem rozdzielenia obu systemów jest postanowienie art. 39 rozporządzenia 920/2010. Oznacza to, że brak międzynarodowego systemu handlu nie jest przeszkodą dla funkcjonowania EU ETS. Jednak przestaje on być komponentem systemu globalnego i staje się typowym rozwiązaniem regionalnym.

Dla EU ETS większe znaczenie mogą mieć negocjacje dotyczące przyszłych rozwiązań w ramach Konwencji Klimatycznej. Według decyzji podjętej w ramach COP 17, do 2015 r. powinno nastąpić przygotowanie protokołu, prawnego instrumentu albo zgodnego rezultatu z mocą wiążącą. Akt ten winien być przyjęty na COP 21 i wdrażany od 2020 r. Takie porozumienie będzie najprawdopodobniej wiązało się z podziałem zasobów wspólnych, takich jak powietrze. Może ono sprowadzać się do konstrukcji handlu jednostkami emisyjnymi. W przyszłości najprawdopodobniej będziemy mieli do czynienia z innym charakterem handlu międzynarodowego niż dotychczas. EU ETS niekoniecznie musi być kompatybilny z przyszłym globalnym systemem wiążącym. Liberalna koncepcja amerykańska, zawarta w protokole z Kioto, niekoniecznie będzie podstawą przyszłych negocjacji ogólnoświatowych. W przypadku przyjęcia globalnego porozumienia najprawdopodobniej to Chiny będą miały najwięcej do powiedzenia w zakresie jego kształtu. Jednak dzięki doświadczeniom z EU ETS, Unia Europejska również może mieć duży wpływ na przyszłe rozwiązania globalne po 2020 r. Znaczenie EU ETS w kształtowaniu przyszłych rozwiązań ogólnoświatowych będzie zatem uzależnione od znaczenia gospodarczego Unii Europejskiej w okresie negocjacji przyszłego porozumienia.