Kiedy składowisko przestaje być składowiskiem?
Podmiotem zobowiązanym do zamknięcia legalnie eksploatowanego składowiska odpadów jest zarządzający nim. Z reguły to także adresat decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Przyjąć należy, że obowiązek ten materializuje się z chwilą zaprzestania eksploatacji lub gdy jego prawidłowa (zgodna z instrukcją) eksploatacja jest niemożliwa.
Jednocześnie zarządzający składowiskiem jest w zasadzie jedynym podmiotem, który może zamknąć prawidłowo eksploatowane składowisko. Oczywiście, wstrzymanie użytkowania składowiska może nastąpić również na zasadach ogólnych – po zaistnieniu stosownych przesłanek (art. 59 ustawy o odpadach) – lub np. na skutek niewykonania postanowień decyzji o doposażeniu lub dostosowaniu funkcjonowania składowiska (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy wprowadzającej).
Konieczna kontrola
Zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wymaga przeprowadzenia kontroli składowiska przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz uzyskania odrębnego zezwolenia (decyzji administracyjnej) właściwego organu (art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach). Właściwość organów (wojewoda albo starosta) została uregulowania w sposób identyczny jak w przypadku większości decyzji administracyjnych z zakresu ochrony środowiska. Właściwość rzeczowa jest ustalana w zależności od rodzaju podejmowanego przedsięwzięcia, właściwość miejscowa – w zależności od miejsca prowadzenia danej działalności.
Kontrola prowadzona przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska odbywa się na zasadach ogólnych i w ramach jego uprawnień wynikających z ustawy o IOŚ. Zaznaczyć trzeba, że WIOŚ nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzgadniania treści decyzji o zamknięciu składowiska (nie jest więc przy tym wymagane wydanie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. – a tym bardziej odrębnej decyzji uzgadniającej), a wyniki kontroli i zalecenia WIOŚ powinny być brane pod uwagę przez wojewodę.
Wydawanie decyzji
Zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy o odpadach, wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska odpadów (lub jego części) powinien określać sposób jego zamknięcia oraz zawierać harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów. Z powyższego wynika, że wnioskodawca ma dużą swobodę w określaniu zarówno zakresu, jak i sposobu wykonania i terminu prac rekultywacyjnych. Musi to być oczywiście zgodne z wiedzą techniczną oraz niesprzeczne z powołanymi przepisami. Projekt prac rekultywacyjnych można tu przyrównać do projektu prac budowlanych lub instrukcji eksploatacji składowiska. Ogólne zasady ich zatwierdzania są podobne.
Decyzja o zamknięciu składowiska jest tzw. decyzją związaną – wydaje się ją na wniosek spełniający określone w ustawie wymagania. Jednocześnie ustawa nie określa dodatkowych przesłanek odmowy wydania tej decyzji (w odróżnieniu np. od decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska). Można więc przyjąć, że obowiązują tu jedynie przepisy ogólne, nakazujące przeprowadzenie zamknięcia w sposób bezpieczny dla środowiska i zdrowia ludzi, z uwzględnieniem ewentualnych dodatkowych wymagań wynikających z przepisów szczególnych (organ powinien je wyraźnie wskazać). Nie przewiduje się tu specjalnych wymagań proceduralnych, z wyjątkiem sytuacji, w której prace rekultywacyjne miałyby charakter robót budowlanych. Wówczas konieczne byłoby przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko z pozwoleniem na budowę.
Problemy interpretacyjne
Decyzja o zamknięciu składowiska powinna być wydawana na czas nieokreślony, należy jednak jasno wskazać termin zakończenia prac rekultywacyjnych. Tylko który moment uznać za zakończenie bytu składowiska odpadów?
Ustawa o odpadach nie przewiduje formalnego zakończenia rekultywacji składowiska (w formie odrębnej decyzji o zakończeniu rekultywacji). Zarządzający składowiskiem jest jedynie zobowiązany zawiadomić organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, o zakończeniu eksploatacji i wykonaniu prac rekultywacyjnych (art. 59 ust. 1 pkt 6). Zawiadomienie – lub jego brak – nie rodzi jednak w tym względzie szczególnych skutków prawnych.
Trudno jednak zakładać, że wolą ustawodawcy było uznanie, iż byt składowiska kończy się z chwilą wydania decyzji o jego zamknięciu. Jest to dość nietypowa decyzja administracyjna – podobna pod pewnymi względami do decyzji z tzw. określeniem warunku. W tym jednak wypadku niedopełnienie warunków (brak prawidłowego zakończenia prac rekultywacyjnych) nie musi skutkować jej wygaszeniem – nie rodzi ona po prostu skutku w postaci likwidacji składowiska, które nadal istnieje i musi być utrzymywane w należytym stanie, nawet gdy jego dalsza eksploatacja nie jest już możliwa. Nadaje się ona przy tym do egzekucji administracyjnej na zasadach ogólnych – choć jest to mało prawdopodobne.
Zgodnie z art. 54 ust. 5 ustawy o odpadach, po wykonaniu obowiązków określonych w decyzji o zamknięciu składowiska można starać się o uchylenie zabezpieczenia roszczeń, ustanowionego w pozwoleniu na budowę składowiska. Dotyczy to obowiązków określonych w art. 54 ust. 4 pkt 1, a więc przede wszystkim technicznych warunków zamknięcia składowiska. Trudno bowiem zakładać, że naruszenie harmonogramu prac uniemożliwiłoby późniejsze zamknięcie składowiska. Uwaga ta dotyczy również ustalenia warunków nadzoru – ma on być sprawowany przez długi czas po zamknięciu składowiska.
Ten sam moment – wykonanie obowiązków określonych w decyzji o zamknięciu składowiska – należy uznać za zakończenie prawnego bytu składowiska odpadów jako instalacji. Brak kontroli lub jej pozytywny wynik należy uznać za zakończenie procesu zamknięcia składowiska. W tym momencie można na zasadach ogólnych zgłosić zaprzestanie wykonywania działalności przemysłowej i dokonać odpowiednich zmian w deklaracjach składanych organom podatkowym (zob. zwłaszcza art. 6 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych – DzU z 2002 r. nr 9, poz. 84, z późn. zm.).
Zakończenie prawnego bytu składowiska jako czynnej instalacji nie zwalnia od obowiązków skierowanych do byłego zarządzającego oraz nie przekreśla możliwości skierowania do niego decyzji WIOŚ.
dr Jan Jerzmański
Jendrośka, Jerzmański, Bar i Wspólnicy.
Prawo gospodarcze i ochrony środowiska Sp. z o.o.
Wrocław – Kraków – Toruń
Śródtytuły od redakcji
Jednocześnie zarządzający składowiskiem jest w zasadzie jedynym podmiotem, który może zamknąć prawidłowo eksploatowane składowisko. Oczywiście, wstrzymanie użytkowania składowiska może nastąpić również na zasadach ogólnych – po zaistnieniu stosownych przesłanek (art. 59 ustawy o odpadach) – lub np. na skutek niewykonania postanowień decyzji o doposażeniu lub dostosowaniu funkcjonowania składowiska (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy wprowadzającej).
Konieczna kontrola
Zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wymaga przeprowadzenia kontroli składowiska przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz uzyskania odrębnego zezwolenia (decyzji administracyjnej) właściwego organu (art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach). Właściwość organów (wojewoda albo starosta) została uregulowania w sposób identyczny jak w przypadku większości decyzji administracyjnych z zakresu ochrony środowiska. Właściwość rzeczowa jest ustalana w zależności od rodzaju podejmowanego przedsięwzięcia, właściwość miejscowa – w zależności od miejsca prowadzenia danej działalności.
Kontrola prowadzona przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska odbywa się na zasadach ogólnych i w ramach jego uprawnień wynikających z ustawy o IOŚ. Zaznaczyć trzeba, że WIOŚ nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzgadniania treści decyzji o zamknięciu składowiska (nie jest więc przy tym wymagane wydanie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. – a tym bardziej odrębnej decyzji uzgadniającej), a wyniki kontroli i zalecenia WIOŚ powinny być brane pod uwagę przez wojewodę.
Wydawanie decyzji
Zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy o odpadach, wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska odpadów (lub jego części) powinien określać sposób jego zamknięcia oraz zawierać harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów. Z powyższego wynika, że wnioskodawca ma dużą swobodę w określaniu zarówno zakresu, jak i sposobu wykonania i terminu prac rekultywacyjnych. Musi to być oczywiście zgodne z wiedzą techniczną oraz niesprzeczne z powołanymi przepisami. Projekt prac rekultywacyjnych można tu przyrównać do projektu prac budowlanych lub instrukcji eksploatacji składowiska. Ogólne zasady ich zatwierdzania są podobne.
Decyzja o zamknięciu składowiska jest tzw. decyzją związaną – wydaje się ją na wniosek spełniający określone w ustawie wymagania. Jednocześnie ustawa nie określa dodatkowych przesłanek odmowy wydania tej decyzji (w odróżnieniu np. od decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska). Można więc przyjąć, że obowiązują tu jedynie przepisy ogólne, nakazujące przeprowadzenie zamknięcia w sposób bezpieczny dla środowiska i zdrowia ludzi, z uwzględnieniem ewentualnych dodatkowych wymagań wynikających z przepisów szczególnych (organ powinien je wyraźnie wskazać). Nie przewiduje się tu specjalnych wymagań proceduralnych, z wyjątkiem sytuacji, w której prace rekultywacyjne miałyby charakter robót budowlanych. Wówczas konieczne byłoby przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko z pozwoleniem na budowę.
Problemy interpretacyjne
Decyzja o zamknięciu składowiska powinna być wydawana na czas nieokreślony, należy jednak jasno wskazać termin zakończenia prac rekultywacyjnych. Tylko który moment uznać za zakończenie bytu składowiska odpadów?
Ustawa o odpadach nie przewiduje formalnego zakończenia rekultywacji składowiska (w formie odrębnej decyzji o zakończeniu rekultywacji). Zarządzający składowiskiem jest jedynie zobowiązany zawiadomić organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie składowiska odpadów oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, o zakończeniu eksploatacji i wykonaniu prac rekultywacyjnych (art. 59 ust. 1 pkt 6). Zawiadomienie – lub jego brak – nie rodzi jednak w tym względzie szczególnych skutków prawnych.
Trudno jednak zakładać, że wolą ustawodawcy było uznanie, iż byt składowiska kończy się z chwilą wydania decyzji o jego zamknięciu. Jest to dość nietypowa decyzja administracyjna – podobna pod pewnymi względami do decyzji z tzw. określeniem warunku. W tym jednak wypadku niedopełnienie warunków (brak prawidłowego zakończenia prac rekultywacyjnych) nie musi skutkować jej wygaszeniem – nie rodzi ona po prostu skutku w postaci likwidacji składowiska, które nadal istnieje i musi być utrzymywane w należytym stanie, nawet gdy jego dalsza eksploatacja nie jest już możliwa. Nadaje się ona przy tym do egzekucji administracyjnej na zasadach ogólnych – choć jest to mało prawdopodobne.
Zgodnie z art. 54 ust. 5 ustawy o odpadach, po wykonaniu obowiązków określonych w decyzji o zamknięciu składowiska można starać się o uchylenie zabezpieczenia roszczeń, ustanowionego w pozwoleniu na budowę składowiska. Dotyczy to obowiązków określonych w art. 54 ust. 4 pkt 1, a więc przede wszystkim technicznych warunków zamknięcia składowiska. Trudno bowiem zakładać, że naruszenie harmonogramu prac uniemożliwiłoby późniejsze zamknięcie składowiska. Uwaga ta dotyczy również ustalenia warunków nadzoru – ma on być sprawowany przez długi czas po zamknięciu składowiska.
Ten sam moment – wykonanie obowiązków określonych w decyzji o zamknięciu składowiska – należy uznać za zakończenie prawnego bytu składowiska odpadów jako instalacji. Brak kontroli lub jej pozytywny wynik należy uznać za zakończenie procesu zamknięcia składowiska. W tym momencie można na zasadach ogólnych zgłosić zaprzestanie wykonywania działalności przemysłowej i dokonać odpowiednich zmian w deklaracjach składanych organom podatkowym (zob. zwłaszcza art. 6 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych – DzU z 2002 r. nr 9, poz. 84, z późn. zm.).
Zakończenie prawnego bytu składowiska jako czynnej instalacji nie zwalnia od obowiązków skierowanych do byłego zarządzającego oraz nie przekreśla możliwości skierowania do niego decyzji WIOŚ.
dr Jan Jerzmański
Jendrośka, Jerzmański, Bar i Wspólnicy.
Prawo gospodarcze i ochrony środowiska Sp. z o.o.
Wrocław – Kraków – Toruń
Śródtytuły od redakcji
