Pod obrady Sejmu trafi wkrótce projekt nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.)1. Zawiera on m.in. niektóre zmiany zapowiedziane przez wiceministra Jacka Ozdobę w pakiecie „Czystość Plus”. Część projektowanych zmian oceniana jest pozytywnie. Eksperci są jednak zgodni, że ustawa staje się coraz bardziej skomplikowana i być może potrzebny jest nowy, kompleksowy akt prawny dotyczący gospodarki odpadami.

Projekt rządowy zawiera wiele usprawnień dla systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Celem jest m.in. ustabilizowanie kosztów jego funkcjonowania – podaje Ministerstwo Klimatu i Środowiska. – Z uwagi na fakt, że część zmian należy wdrożyć w bieżącym roku, rozwiązania w ramach programu będą procedowane w ramach dwóch projektów ustaw, dzięki czemu możliwe będzie efektywniejsze ich uzgadnianie i szybsze wdrożenie – dodają przedstawiciele resortu. W uzasadnieniu projektu nowelizacji czytamy, że zmiany w u.c.p.g. powstały „z konieczności wsparcia jednostek samorządu” i w celu „poprawy sytuacji na krajowym rynku gospodarki odpadami komunalnymi”. W szczególności chodzi o zagwarantowanie osiągnięcia ustawowo nałożonych na gminy poziomów recyklingu oraz przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, obniżenie kosztów funkcjonowania i usprawnienia gminnych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ułatwienie dostępu do instalacji przetwarzających odpady komunalne.

Unijne wymagania

Rozwiązania zawarte w projekcie ustawy, jak podkreśla Ministerstwo Klimatu i Środowiska, mają na celu m.in. zagwarantowanie osiągnięcia przez gminy poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych poprzez:

  • przepis dotyczący obliczania poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia za rok 2020 nadal metodą odnoszącą się do czterech frakcji, a nie wszystkich wytworzonych odpadów (metoda umożliwi wykazanie wyższego poziomu recyklingu w raporcie dla Komisji Europejskiej),
  • zastosowanie metody odnoszącej się do wszystkich wytworzonych odpadów dopiero do obliczania poziomu od roku 2021 (umożliwiają to postanowienia unijnej dyrektywy w sprawie odpadów2),
  • zmianę przepisów odnoszących się do celów w zakresie recyklingu na poszczególne lata: 2020, 2025, 2030 i 2035 (bez wskazywania, że muszą być one osiągane w każdym poszczególnym roku).

Pilny charakter proponowanych zmian wynika z tego, że za 2020 r. Polska zobowiązana jest do osiągnięcia 50-procentowego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych.

Cztery metody

Przepisy UE dla sprawozdań za 2020 r. dopuszczają cztery metody jego obliczania. „W projekcie wprowadzono przepisy, które umożliwią obliczenie ww. poziomu najkorzystniejszą metodą, dzięki czemu możliwe będzie wykazanie wyższych wartości w tym zakresie niż przez zastosowanie obecnie wskazanej w ustawie metody” – argumentuje Ministerstwo. Zdaniem resortu, obecnie obowiązujące przepisy stanowią nadregulację prawa krajowego względem wspólnotowego, dlatego zaproponowano zmiany, które mają umożliwić osiągnięcie przez gminy wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Brak zmiany sposobu liczenia poziomu za rok 2020 w konsekwencji może doprowadzić do strat budżetów gminnych z tytułu nakładanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska kar szacowanych w skali całego kraju na ok. 900 mln zł.

Stąd proponuje się w 2020 r. powrót do dopuszczalnej prawem wspólnotowym metody obliczania poziomów stosowanej w 2019 r. i latach wcześniejszych. Metoda obliczania ww. poziomów odnosząca się do wszystkich wytworzonych odpadów komunalnych stosowana byłaby dopiero do obliczeń za rok 2021 (sprawozdania składane w 2022 r.). Na temat propozycji rządowej dyskutowano m.in. w trakcie Kongresu Envicon.

Samorządy są na „tak”

Projekt nowelizacji u.c.p.g. pozytywnie oceniają gminy zrzeszone w Związku Gmin Wiejskich RP. Dotyczy to m.in. art. 1 pkt 1, mówiącego o sposobie naliczania w 2020 r. poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. ZGW RP postuluje jednak, by jeszcze w tym roku resort zaproponował sposoby obliczania poziomów na kolejne lata. – Wkraczając w nowy rok, interesariusze systemu gospodarowania odpadami muszą posiadać wiedzę co do oceny rezultatów ich działalności w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych – zauważają samorządowcy. ZGW RP pozytywnie odnosi się także do pomysłu budowania niewielkich lokalnych spalarni odpadów, o czym mowa w art. 2 pkt 1 projektu nowelizacji3.

Takie instalacje będą mogły zagospodarować frakcję energetyczną odpadów, nie tylko wytwarzając z nich energię elektryczną, ale także produkując ciepło systemowe. Dzięki temu będą służyć jako lokalne ciepłownie. Związek wskazuje jednak na potrzebę regulacji systemowych pod kątem budowy takich obiektów z uwzględnieniem hierarchii postępowania z odpadami, zapewnieniem uzyskiwania odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz gospodarki o obiegu zamkniętym.

Samorządowcy zrzeszeni w ZGW RP apelują, aby nowelizację uzupełnić o zapisy pozwalające na wydłużenie możliwości składowania i magazynowania frakcji kalorycznej odpadów. Wnoszą też o zmianę przepisów dotyczących nieruchomości niezamieszkałych w zakresie przystępowania lub rezygnacji z gminnych systemów gospodarki odpadami; doprecyzowania sposobu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami; urealnienia maksymalnych stawek opłat za pojemniki lub worki; zmiany stawek i podstawy naliczania opłat dotyczących nieruchomości letniskowych.

Powrót do „starych” przepisów?

Gminy chcą także zmiany przepisów dotyczących częstotliwości odbierania odpadów na terenach gmin z obszarami wiejskimi. Postulowana zmiana dotyczy przywrócenia przepisów w ustawie o u.c.p.g. znowelizowanych ustawą z 19 lipca 2019 r.

– Dla strony samorządowej każdy projekt nowelizacji ustawy o u.c.p.g. wywołuje wiele emocji, ale też spore zainteresowanie. Po pierwsze, mamy do czynienia z kolejną aktualizacją istniejącego prawa, ale dużo chętniej przyjęlibyśmy całkowicie nową ustawę – komentuje Leszek Świętalski, sekretarz generalny Związku Gmin Wiejskich RP. – Obowiązujący akt prawny w aktualnej postaci jest bardzo trudny do interpretacji, i to nie tylko dla samorządów, ale również dla prawników – dodaje.

Szczególnie problematyczna jest kwestia odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkałych, której pilną regulację, jak mówi Leszek Świętalski, obiecywał resort klimatu i środowiska. Obecne przepisy, zdaniem eksperta, są „nieżyciowe” i wręcz utrudniają organizowanie odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych. Sekretarz ZGW RP pozytywnie ocenia jednak plany Ministerstwa dotyczące termicznego przekształcania odpadów (potencjałowi energetycznemu w całości poświęcona była jedna z sesji tegorocznego Enviconu). – Nareszcie dostrzeżono wartości tkwiące w energetycznej frakcji odpadów, które mogą być wykorzystane w lokalnym systemie ciepłownictwa w układach kogeneracji. Dotychczasowe prawo nie za bardzo nam na to zezwalało, przeto piętrzyły się tony tejże frakcji energetycznej, gdzie na dobrą sprawę nie można było jej ani składować, ani magazynować i nie wiadomo było, co z nią zrobić – mówi Leszek Świętalski. Przestrzega jednak, aby w perspektywie rosnących wymagań co do poziomów recyklingu oraz ograniczania ilości odpadów deponowanych na składowiskach niedobór mocy przerobowych polskich instalacji termicznego przekształcania odpadów nie przerodził się w ich nadpodaż. Jak zapewnia, strona samorządowa m.in. pod tym kątem prowadzi rozmowy z resortem.

Chaos prawny

– W projekcie brak jest zapowiadanych przez Ministerstwo dalszych zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przedstawianych jako pakiet „Czystość Plus” – zauważa Maciej Kiełbus z kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners. Oznacza to, że oprócz dwóch projektów ustaw nowelizujących resort pracuje co najmniej nad jeszcze jedną, trzecią nowelizacją. Jednocześnie trwają też prace nad kolejnymi rozporządzeniami z wytycznymi dla branży odpadowej, np. omawianym w „Przeglądzie Komunalnym” 10/2020 rozporządzeniem o MBP czy o poziomach recyklingu. W toku są także prace nad Krajowym Planem Gospodarki Odpadami. – Wszystko to pogłębia poczucie chaosu prawnego towarzyszącego branży odpadowej. Poczucie to z jednej strony wpływa na decyzje inwestorskie, z drugiej zaś generuje dodatkowe koszty funkcjonowania branży, przekładające się finalnie na końcowego odbiorcę usług (w przypadku odpadów komunalnych na właściciela nieruchomości, czyli mieszkańca) – mówi Maciej Kiełbus.

Prawnik ocenia, że w działaniach legislacyjnych Ministerstwa Klimatu i Środowiska brak jest wyraźnej wizji całościowej zmiany systemu odpadowego. – Liczne i częste nowelizacje przepisów prawa odpadowego wiążą się z istotnym ryzykiem wprowadzania zmian niespójnych, wzajemnie się wykluczających. Jednocześnie po stronie adresatów wielokrotnie nowelizowanych przepisów rodzi to obowiązek podejmowania ciągłych działań dostosowawczych, wiążących się nierzadko z istotnymi kosztami – zauważa Maciej Kiełbus.