Dyskutując o gospodarce odpadami, warto zwrócić uwagę na całokształt problematyki, gdyż właśnie stworzyliśmy nowe podstawy prawne systemu gospodarowania odpadami w Polsce, który nie opiera się wyłącznie na ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale także na ustawie o odpadach (która jest tu fundamentalna!) czy ustawie o gospodarowaniu opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Do tych regulacji dołączą także kolejne nowelizacje, wprowadzające zmiany do ustaw o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, o bateriach i akumulatorach czy o pojazdach wycofanych z eksploatacji. A zatem dla prawidłowej oceny i komentowania zalet i wad całego systemu potrzebna jest kompleksowa znajomość uwarunkowań prawnych i organizacyjnych oraz obiektywne spojrzenie nań z punktu widzenia założonych celów.

Nowy system zaprojektowany jest zgodnie z prawem Unii Europejskiej, w tym z hierarchią postępowania z odpadami. Obecny stan prawny dotyczy jedynie pewnego etapu w cyklu życia produktu, z którym mamy do czynienia ? z wytworzonymi odpadami. Dyrektywa 98/2008/WE w sprawie odpadów zobowiązuje kraje członkowskie do uzyskania w 2020 r. co najmniej 50-procentowego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów z papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła oraz przynajmniej 70-procentowego poziomu recyklingu dla odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Dodatkowo nakłada ona obowiązek, aby od 2015 r. zbieranie odpadów (przynajmniej w odniesieniu do papieru, metalu, plastiku i szkła) odbywało się w sposób selektywny.

Obowiązująca od stycznia br. ustawa o odpadach stanowi transpozycję nowej dyrektywy ramowej oraz szeregu innych przepisów unijnych, dotyczących gospodarki odpadami, m.in. składowania odpadów, ich termicznego przekształcania, stosowania komunalnych osadów ściekowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, opakowań, baterii i akumulatorów oraz pojazdów wycofanych z eksploatacji. Jej przepisy regulują obowiązki wytwórców odpadów, ich posiadaczy oraz nowych podmiotów ? sprzedawców odpadów i pośredników w obrocie odpadami, a także stanowią o kompetencjach organów administracji publicznej w zakresie gospodarki odpadami. Zachowuje przy tym unijną hierarchię postępowania z odpadami.

Przy czym w porównaniu do wcześniejszej wersji obecna ustawa bardzo duży nacisk kładzie na elementy związane z zapobieganiem powstawaniu odpadów oraz ponownego ich użycia. Znajduje to swoje odzwierciedlenie chociażby we wprowadzeniu nowych instrumentów prawnych, istotnych dla zakładów produkcyjnych ? w szczególności są to przepisy w zakresie produktów ubocznych oraz substancji lub przedmiotów, które utraciły status odpadów. Określono tu kryteria uznawania przedmiotów lub substancji za produkty uboczne jako powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie. Taka kwalifikacja możliwa jest tylko po łącznym spełnieniu ściśle określonych warunków, w tym jakościowych i odnoszących się do dalszego wykorzystania tych przedmiotów i substancji.

Ponadto ustawa zawiera zmiany ułatwiające prowadzenie działalności przez przedsiębiorców poprzez uproszczenie samego systemu gospodarki odpadami ? również z punktu widzenia administracyjnego, wprowadzając jeden rejestr podmiotów zajmujących się gospodarką odpadami, który zastąpił rejestry funkcjonujące w ustawach dotyczących poszczególnych grup odpadów poużytkowych (sprzęt elektroniczny, baterie i akumulatory itd.). W konsekwencji rejestr objął wszystkie podmioty zajmujące się gospodarką odpadami, usprawniając działanie organów ochrony środowiska, w tym organów kontrolnych.

Istotny w procesie legislacyjnym ustawy o odpadach jest fakt, że unijny termin transpozycji dyrektywy 98/2008/WE minął 12 grudnia 2010 r. W związku z niepełnym wdrożeniem przez nasz kraj tej dyrektywy Komisja Europejska skierowała skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE z wnioskiem o nałożenie na Polskę kary finansowej, z rekomendacją jej wysokości na 67 tys. euro/dzień. Uchwalenie ustawy przed wydaniem wyroku przez Trybunał spowodowało uniknięcie tej kary.

Warto w tym miejscu przypomnieć o rozwiązaniu przez ustawę problemu zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych, które na etapie projektu rządowego wzbudzały największe kontrowersje. Ostatecznie głównym sposobem unieszkodliwienia zakaźnych odpadów ma być spalanie w spalarni odpadów niebezpiecznych (zakaźne = niebezpieczne), a inne metody są dopuszczone pod warunkiem, że odpady po tych procesach będą unieszkodliwione w spalarni lub na składowisku. Zatem wytwórca tego typu odpadów jest obowiązany do uzyskania dokumentu, potwierdzającego przeprowadzenie unieszkodliwienia (jego egzemplarz przekazywany jest do WIOŚ-u). Odpowiada on za wytworzone przez siebie odpady zakaźne aż do ostatecznego ich unieszkodliwienia ? bez względu na zastosowane metody.

Jedną z ważniejszych kwestii, uregulowanych ustawą, jest zagospodarowanie komunalnych osadów ściekowych. Przed zastosowaniem ich w rolnictwie, do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu oraz do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz, wytwórca (oczyszczalnia ścieków) jest zawsze odpowiedzialny za prawidłowe ich stosowanie i zobowiązany powiadomić WIOŚ o zamiarze przekazania tych osadów władającemu powierzchnią ziemi, na której mają być one stosowane. Powiadomienie powinno zawierać wskazanie władającego powierzchnią ziemi oraz numerów ewidencyjnych działek.

Kolejnym ogniwem nowego systemu jest ustawa o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, oczekująca na podpis prezydenta. Pojawiają się w niej zapisy zobowiązujące organizacje odzysku do osiągnięcia łącznego odzysku i recyklingu docelowo na poziomie co najmniej 50% odpadów opakowaniowych pochodzących z gospodarstw domowych. Z jednej strony, ustawa powinna wesprzeć gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, z drugiej zaś ? pomóc w realizacji wytycznych wynikających z prawa europejskiego. Ponadto regulacja jest odpowiedzią na konieczność zapobiegania powstawaniu odpadów ? m.in. zobowiązuje przedsiębiorców do dostosowania wielkości opakowania do wielkości produktu, preferowania opakowań wielokrotnego użytku oraz ograniczania wielkości i masy opakowań.

Biorąc pod uwagę powyżej zasygnalizowane kwestie, reformę gospodarki odpadami komunalnymi w naszym kraju powinno się dostrzegać i oceniać szerzej niż tylko na podstawie medialnych doniesień o lokalnych potknięciach nielicznych samorządów, które nie poradziły sobie z pełnym wdrożeniem od 1 lipca br. przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. To bowiem akurat ta ustawa stała się obiektem ataków i krytyki ludzi, których najwyraźniej zadowalał dotychczasowy status quo, polegający na tym, że dość tanio (pozornie!) zabierane z posesji śmieci trafiały na najbliższe składowisko odpadów. Niestety, ich dalszy los pozostawał poza zainteresowaniem oponentów zmian ? stąd problem milionów ton śmieci podrzucanych do cudzych kontenerów, do lasów bądź spalanych w domowych piecach. Te kwestie nie mogą pozostawać na marginesie, gdy dotychczasowe działania w sferze ochrony środowiska nie są ani tanie, ani zadowalająco skuteczne wobec rozmiarów problemu. Nie rozwiązuje ich także samoistnie ?wolny rynek?, który w warunkach rozdrobnionych firm zajmujących się głównie odbiorem odpadów z posesji nie ma zdolności do inwestowania w nowoczesne technologie odzysku, recyklingu i unieszkodliwiania.

Jedyną rozsądną i skuteczną reakcją na taki stan rzeczy (również pod rygorem surowych kar finansowych ze strony UE!) było wdrożenie kompleksowej reformy rynku gospodarki odpadami i stworzenie systemu na wzór tych, które od dawna funkcjonują we wszystkich rozwiniętych krajach Europy i świata. To jest właśnie podstawowa geneza omawianych wcześniej inicjatyw legislacyjnych, umożliwiających ?rewolucję śmieciową?.

Tak jak każda reforma prowadzona na dużą skalę, tzw. rewolucja odpadowa spotyka się z głosami krytyki i sprzeciwu, lecz proszę zauważyć, że eksponowane medialnie przykłady faktycznych nieprawidłowości lub potknięć ograniczają się w zasadzie do rzadkich, sporadycznych kłopotów, wynikających raczej z winy wykonawców przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach niż z samej litery prawa. Zdecydowana większość samorządów znakomicie poradziła sobie z tym zadaniem.

Wśród najpopularniejszych zarzutów wobec ustawy mowa była m.in. o tym, że system zaprojektowano wbrew polityce UE, że stawki opłat są niesprawiedliwe i brakuje związku między ilością wytwarzanych odpadów a kosztami odbioru, że Finlandia (i inne kraje) ma inne rozwiązania niż nasze (bliższe niemieckim), że system nie obejmuje odpadów gabarytowych, będących zmorą ?dzikich wysypisk? w lasach, że nie pozwala gminom na własny demokratyczny wybór metod gospodarki śmieciowej (chociażby poprzez referendum), że gminy nie mają narzędzi do egzekucji opłat, a nawet, że taka ustawa skłania urzędników do korupcji.

Jako współautor ustawy do takich pretensji odnosiłem się już wielokrotnie, tutaj przypomnę więc tylko pokrótce kilka istotnych argumentów. Po pierwsze, uzależnienie stawki opłaty za odbiór odpadów od ilości ?wyprodukowanych? śmieci nie sprawdziło się, gdyż powoduje tendencję do zaniżania tej ilości (zakopywanie w dołach, wywożenie do lasów, palenie w domowych piecach). Doświadczenia gmin, w których w drodze referendum udało się wprowadzić system powszechnych opłat, pokazuje, że z dnia na dzień ilość wytwarzanych odpadów znacząco wzrosła wobec tej deklarowanej wcześniej.

Poza tym prawo UE wskazuje cele, a czasem też pewne sposoby ich realizacji (np. obowiązek utworzenia systemów selektywnego zbierania). Kraje członkowskie przyjmują różne rozwiązania, ale większość opiera się na zarządzaniu strumieniem odpadów przez gminy, co doskonale się sprawdza. W szczegółach rozwiązań Finlandia różni się od Niemiec, co nie ma większego znaczenia, gdyż oba sposoby dają świetne wyniki. Nasz ? wbrew zarzutom o ?zamach na wolny rynek? ? też uwzględnia zasady konkurencji, bo daje równe szanse udziału w rynku firmom prywatnym i spółkom z udziałem gmin.

Kuriozalne jest porównywanie kosztów funkcjonowania nowego systemu do kar, jakie moglibyśmy płacić za niewywiązanie się z unijnych zobowiązań. Poniesione nakłady dadzą nam przecież w efekcie czystsze środowisko, zaś płacenie kar uszczupli jedynie budżet państwa. ?Wyliczanki? kosztów są efektowne, ale ? przyjmując ich logikę ? należałoby zweryfikować wszystkie zobowiązania wspólnotowe i uzależnić je od kalkulacji finansowej, co stawia pod znakiem zapytania sens członkostwa w UE. Wprowadzanie zmian wszędzie pociągało za sobą spore koszty ? po latach nie okazuje się to istotne wobec uzyskanych z gospodarki odpadami korzyści. A już zarzuty o korupcjogenny charakter oddania gminom władztwa nad odpadami jest tak kuriozalny, że nie zasługuje nawet na komentarz?

Ustawa nie pomija problemu tzw. odpadów problemowych (budowlanych, wielkogabarytowych, sprzętu AGD itp.), bo zobowiązuje gminy do tworzenia punktów selektywnego ich zbierania. Są też regulacje dla zużytego sprzętu elektronicznego (możliwość oddania do sklepu) oraz ułatwiające zagospodarowanie baterii i akumulatorów.

Jednym z głównych celów systemu jest zapewnienie strumienia odpadów gwarantującego opłacalność inwestycji w recykling. Gminy zobowiązano do uzyskania odpowiednich poziomów recyklingu, więc składowanie będzie systematycznie ograniczane. Ustawa przewidziała budowę, utrzymanie i eksploatację regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych przez podmioty wyłonione w przetargu lub z wyboru w drodze udzielenia koncesji albo na zasadach partnerstwa publiczno-prywatnego. Gmina nie musi zatem samodzielnie finansować regionalnych instalacji.

Nowy system chroni przed zmorą ?dzikich wysypisk?, bo ? obejmując opłatami wszystkich ? likwiduje sens podrzucania śmieci do lasu. Zapewne przypadki uchylania się od opłat będą się zdarzać, dlatego wójtom, burmistrzom i prezydentom nadano uprawnienia organów podatkowych. Gminy mają więc narzędzie do skutecznej egzekucji należności.

Poza tym należy zauważyć, że obowiązujące w ustawie rozwiązania nie są wymysłem laików, lecz kompromisem pomiędzy propozycjami rządu, przedsiębiorców oraz samorządów, który został wypracowany w ramach prac zarówno rządowych, jak i parlamentarnych.

Mam nadzieję, że za kilka lat nikt nie będzie pamiętał malkontentów, bo nowe pokolenia zaczną funkcjonować w realiach uznawanych w Europie za normalne. Początki reform zawsze są trudne. Mogą stać się łatwiejsze, gdy eksperci skoncentrują swą wiedzę i krytyczne opinie na ich pozytywnym kształtowaniu, zamiast dyskredytować wysiłki reformatorów.

Jestem przekonany, że wkrótce ilość zebranych odpadów wzrośnie, bo zamiast w lasach znajdą się w kubłach. A te ? po kłopotliwych chwilowo gdzieniegdzie brakach ? szybko staną się stałym i nieodzownym elementem każdej posesji i osiedla mieszkaniowego.

Tadeusz Arkit, przewodniczący Podkomisji stałej ds. monitorowania gospodarki odpadami