Wprowadzenie powszechnej identyfikacji i waloryzacji krajobrazów jako zadanie własne samorządu województwa, nowe zasady urbanistyczne czy przeciwdziałanie chaosowi związanemu z umieszczaniem reklam ? to tylko niektóre propozycje, jakie wynikają z projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Czy przyjęte rozwiązania są słuszne? Czy oznacza to, że dzisiaj w Polsce istnieją zbyt słabe narzędzia służące ochronie krajobrazu?

 

Olgierd Dziekoński, sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta RP

Proszę zwrócić uwagę, że tytuł projektu brzmi: ?ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu?. To oznacza, że istniejące regulacje są niewystarczające, aby aktywnie chronić krajobraz. Przede wszystkim potrzebna jest nowa kategoria normy prawnej, jaką są miejscowe przepisy urbanistyczne. Dotyczy ona nie tylko samych reklam, ale również ogrodzeń, elementów małej architektury czy wiat przystankowych, a zatem tego, co decyduje o jakości naszego otoczenia i co może być ? jeśli gmina zechce to zrobić ? skodyfikowane.

Poza tym obecnie nie ma regulacji prawnych, które pozwalałyby na definiowanie krajobrazu oraz określanie, które jego elementy są istotne i podlegają ochronie w trybie przepisów prawa miejscowego. W myśl projektu, stanowiłby o tym samorząd województwa, bo wartość krajobrazu często rozpościera się znacznie szerzej niż na obszar pojedynczej gminy. I choć ustawa o ochronie przyrody daje możliwość wyznaczania stref chronionego krajobrazu i parków krajobrazowych, to obowiązujące przepisy nie pozwalają na ustanawianie ogólnych zasad dotyczących sposobów kształtowania krajobrazu, tzw. regionalnego klimatu architektonicznego, np. w postaci ograniczeń związanych z wysokością i wielkością obiektów lub nakazów co do koloru ścian czy rodzaju dachu. Warto, by przepisy pozwalały egzekwować ten regionalizm, bez względu na istniejące granice gmin. Dlatego też ustawa proponuje mechanizm, dzięki któremu poprzez formę audytów krajobrazowych będzie można zdefiniować, jakie obszary krajobrazu są szczególnie wartościowe i jak powinny być chronione. Natomiast nowy instrument prawny, jakim są urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu, pozwoli samorządowi województwa stanowić powszechnie obowiązujące prawo miejscowe, dotyczące sposobu kształtowania krajobrazu tylko na obszarach priorytetowych.

Ważny jest także element ekonomiczny ? w momencie ustanowienia przez gminy zakazów i warunków sytuowania m.in. reklam będą one mogły stosować lokalne opłaty od reklamy, co zasili budżety gmin. O odpowiedzialności ekonomicznej możemy natomiast mówić w przypadku ustanowienia przez samorząd województwa urbanistycznych zasad kształtowania krajobrazu. Jeżeli nastąpi utrata wartości nieruchomości, która została objęta zakazami wynikającymi z tych zasad, to trzeba będzie ją zrekompensować. Oczywiście, prawa nabyte nie będą naruszane.

Istotną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę, jest dominanta krajobrazowa. Otóż w obecnym porządku prawnym nie ma możliwości, by szczególnie mocno zarysowujące się w krajobrazie obiekty poddawać szerszej kontroli publicznej. Dzisiaj możemy np. postawić wielką chłodnię składową na obszarach wiejskich, gdyż jest to obiekt służący obsłudze terenów rolnych. Zgodnie zatem z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgoda na lokalizację może być wydana w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Również w takim trybie mogą być stawiane inne obiekty architektoniczne, np. maszty elektrowni wiatrowych czy wysokie budynki w centrach miast. Warto więc, by tego rodzaju obiekty podlegały szerokiej publicznej debacie, a taką gwarancję daje procedura sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Czyli poprzez ten mechanizm będziemy mieć dużą kontrolę nad obiektami, które mogą dość istotnie ingerować w jakość krajobrazu.

Ważne jest również egzekwowanie tych przepisów. Wiąże się to z wprowadzeniem zmian do Kodeksu do spraw wykroczeń. Chodzi mianowicie o możliwość stosowania kar wielokrotnych, co stanowić będzie realne obciążenie dla właściciela nieruchomości i powinno go skłaniać do podjęcia konkretnych działań. Można zatem powiedzieć, że przywracamy obowiązek współodpowiedzialności za jakość krajobrazu, bez względu na to, czy jest to pojedynczy obiekt, czy pewna całość. I Kodeks do spraw wykroczeń, który pozwala nam egzekwować te kwestie, jest tu istotnym składnikiem tego całościowego pakietu, dotyczącego ładu krajobrazowego.

 

dr Anna Fogel, radca prawny, Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa w Warszawie

Przedstawiona przez prezydenta RP propozycja jest bardzo potrzebną inicjatywą ustawodawczą. Od wielu lat obserwujemy postępującą degradację polskiego krajobrazu. Proces ten pogłębił się w połowie ubiegłej dekady. Jest to związane z nasileniem się rozproszonej urbanizacji, a paradoksalnie zbiegło się w czasie z ratyfikowaniem przez Polskę Europejskiej Konwencji Krajobrazowej (EKK). Jednocześnie w kształtowaniu przestrzeni można zaobserwować zwiększającą się rolę decyzji o warunkach zabudowy, które przy ?prowłaścicielskiej? interpretacji prawa do zagospodarowania terenu niemal zupełnie uniemożliwiają organom administracji ochronę i kształtowanie krajobrazu. Obserwujemy również rosnącą ?pomysłowość? osób umieszczających różnego rodzaju reklamy, co w wielu miejscach prowadzi do całkowitej degradacji wizualnej przestrzeni.

Przedstawiony projekt, oprócz licznych zmian w poszczególnych ustawach, wprowadza dwa istotne instrumenty, pozwalające organom administracji na ochronę i kształtowanie krajobrazu. Pierwszym ma być uchwała rady gminy w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jako akt prawa miejscowego, a więc zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, uchwała będzie wpływała na treść wydawanych decyzji administracyjnych. Jest to niewątpliwie znaczne usprawnienie co do dopuszczalnych środków regulowania zagospodarowania przestrzeni, gdyż taka ?kierunkowa? uchwała nie musi obejmować wszystkich zagadnień, które powinny znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Ponadto jej uchwalenie powinno być znacznie szybsze i tańsze niż w przypadku planów miejscowych.

Drugim proponowanym aktem prawa miejscowego mają być urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu, przyjmowane przez sejmik województwa. Pozwoli on na ochronę zidentyfikowanych wartości krajobrazowych, w tym ograniczenia w zakresie lokalizacji zabudowy. Zapisy tam zawarte będą determinowały możliwość i treść wydawania m.in. decyzji o warunkach zabudowy. Zapewnieniu wymogu konieczności wprowadzenia takich ograniczeń służyć będą audyty krajobrazowe, przeprowadzane obowiązkowo przez marszałków województw, dotyczące typów krajobrazu, ich cech charakterystycznych oraz waloryzacji. Z kolei jednolitość takich audytów mają zapewnić zasady określone w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy.

Można wskazać na pewne braki w ustawie, w tym utrzymanie podziału na krajobraz (dorozumianie przyrodniczy) i krajobraz kulturowy czy też nadmierne, w mojej ocenie, ograniczenia możliwości współdziałania organów administracji rządowej. Szkoda również, że autorzy ustawy nie wykorzystują możliwości, jakie daje opracowanie ekofizjograficzne. Całkowicie pominięte zostały również kwestie załączników graficznych do urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu i audytów krajobrazowych.

Mimo tych zastrzeżeń należy podkreślić, że proponowana ustawa jest potrzebna i stanowi znaczący, konkretny krok w wypełnieniu przez władze państwowe zarówno konstytucyjnych obowiązków w zakresie ochrony środowiska, jak i ratyfikacji EKK.

 

dr hab. Krzysztof Kasprzak, prof. Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu

Jednym z powszechnych przesądów jest stanowisko, że człowiek chce żyć w naturalnej, niezmienionej przez cywilizację przyrodzie, gdzie panuje równowaga i harmonia. Dla ekologów jest to mit, jednak wyjątkowo skutecznie przekazywany przez kulturę. Praktycznie nie mielibyśmy obecnie żadnych szans na przetrwanie w środowisku przyrodniczym, jakie było w okresie przedcywilizacyjnym. Współcześnie naturalnym środowiskiem dla prawie całej populacji ludzkiej w biosferze jest wyłącznie krajobraz kulturowy. Jego kształtowanie, a zwłaszcza ochrona, w takiej sytuacji są oczywiste. Zależy od tego bowiem utrzymanie się obecnego i przyszłych pokoleń. Od szeregu lat występuje w Polsce jednak wyraźny kryzys ochrony krajobrazu. Społeczny odbiór ustanawiania wszelkich form ochrony jest na ogół bardzo zły. Ochrona krajobrazu w jakikolwiek sposób uważana jest najczęściej jako hamulec rozwoju gospodarczego i ograniczanie praw własności prywatnych właścicieli.

Ponieważ społeczne oczekiwania dotyczące ochrony dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego są niezwykle słabo określone, dlatego w naszym kraju brakuje całościowej ochrony krajobrazów. Wartości przyrodniczo-kulturowe ustępują bardzo często racjom społecznym i decyzjom ekonomicznym. Nawet parki krajobrazowe, które powołane zostały do ochrony wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych, wszędzie przegrywają z presją inwestycyjną i osadniczą lokalnych społeczności. Samorządy powszechnie bardziej dbają o rozwój gospodarczy regionu niż o jego unikatowe walory przyrodnicze. Jak wykazały inspekcje Najwyższej Izby Kontroli, skutecznością tej formy ochrony przyrody nie zawsze jest zainteresowana nawet Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, dopuszczająca np. wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie parku krajobrazowego sprzecznej z ustaleniami studium gminy nawet w sytuacji aktualnego planu ochrony parku. Stanowisko takie jest nie tylko błędne pod względem prawnym, bo niezgodne z ustawowo określoną rolą studium w ochronie przyrody i krajobrazu, ale wyraźnie szkodliwe społecznie.

Jednym z powodów całej tej sytuacji jest nieprzestrzeganie EKK. Planowanie w przestrzeni geograficznej w sytuacji polskiej gospodarki rynkowej jest na ogół działaniem pozorowanym. Powszechne prowadzenie ?polityki? przestrzennej, bez miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), a wyłącznie w oparciu o indywidualnie wydawane decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje o lokalizacji celu publicznego, nie pozwala na żadne określenie ogólnych nawet założeń tego rodzaju działań, które trudno nawet nazwać polityką. Nie wynikają one z racjonalnego planowania i z przyjętych kierunków rozwoju oraz nie pozwalają na kształtowanie bliżej niezrozumiałej dla większości społeczeństwa wartości, jaką jest ład przestrzenny. I właśnie ta powszechna od lat realizacja zabudowy bez planu miejscowego jest jedynie pozorem planowania w krajobrazie.

Niszczeniu krajobrazu kulturowego sprzyja prowadzona od lat także pozorowana ochrona gruntów rolnych, związana z procedurą ich odrolnienia. Jej zmiany w 2008 r. doprowadziły do niczym nieograniczonego dostępu do obszarów peryferyjnych miast i w następstwie ich coraz większego ?rozlewania? się, bez względu na konieczność zachowania walorów krajobrazowych. Obecnie działalność, zwana przewrotnie ?wolnością gospodarczą?, pozwala w szybkim czasie przekształcić i zabudować każdą powierzchnię gruntów rolnych.

Mimo istnienia dwóch równorzędnych wartości konstytucyjnych ? wolności działalności gospodarczej i zadań ochronnych ? to jednak prawo własności jest w naszym kraju wiązane głównie z prawem do zabudowy. Duża łatwość zabudowania terenu na podstawie analizy ?dobrego sąsiedztwa? powszechnie usprawiedliwiana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, które w krajobrazie nie upatrują żadnego dobra publicznego, nie znają i nie są zainteresowane informacjami na temat zasobów krajobrazowych i niezwykle szeroko interpretują pojęcie ?działki sąsiedniej?.

Od lat wskazywane są niekorzystne i na ogół nieodwracalne zmiany zachodzące w krajobrazie naszego kraju i związane z tym pilne potrzeby zmian przepisów, które zapewniłyby realną możliwość prowadzenia kompleksowej ochrony krajobrazu, łącznie z jego estetyką. Duże zmiany potrzebne są zwłaszcza w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Prezydencki projekt zmian w 10 ustawach, mających na celu wzmocnienie narzędzi ochrony krajobrazu, bardzo jednak rozczarowuje. Przedstawiona mniej lub bardziej szczegółowa nowelizacja ustaw nie zmienia bowiem w zasadniczy sposób planowania przestrzennego i związanych z nim instrumentów. Jest to zaledwie wątła i bardzo ostrożna próba zapanowania nad chaosem w sytuacji całkowitego braku rządowej działalności legislacyjnej w tym zakresie. Wynika ona z przyjętego założenia minimalizowania dokonywanych zmian legislacyjnych, przy jednoczesnym uzyskaniu znaczącego efektu w zakresie ochrony krajobrazu. Niektóre proponowane zmiany, np. wprowadzenie definicji krajobrazu i dominant krajobrazowych, podstawowych zasad planowanie ochrony krajobrazu i konieczność opracowania audytów krajobrazowych, a zwłaszcza szereg przepisów szczegółowych, mających na celu ograniczenie, a w niektórych przypadkach ? eliminację z przestrzeni reklam i podniesienie estetyki otoczenia, są rozwiązaniami dobrymi i oczekiwanymi. Prawdopodobieństwo uzyskania znaczącego efektu ochrony krajobrazu w planowaniu miejscowym (podstawowej procedurze planistycznej w naszym kraju) nie będzie jednak możliwe. Przedstawione założenia planowania krajobrazu, chociaż dobre pod względem teoretycznym, niekoniecznie będą skutecznie przeciwdziałać zawłaszczaniu przestrzeni przez prywatnych inwestorów. Będą one miały tylko sens wtedy, kiedy wypracowane ustalenia będą wiążące.

Harmonię (idealne współdziałanie i jedność) oraz równowagę (zachowanie proporcji) można znaleźć w definicjach ustawowych, natomiast o wiele trudniej doszukać się praktycznego zastosowania tych przesłanek. Chociaż przepisy ustawowe określają zasady ochrony krajobrazu, to jednak nie ma to związku z możliwością skutecznego praktycznego ich zastosowania. Uniemożliwia to brak korelacji w całości systemu planowania i ochrony., której proponowana nowelizacja nie przywraca.

Nie zostało nadal określone znaczenie krajobrazu jako dobra publicznego. Wiarygodny i logiczny przekaz w przyszłość, dlaczego polski krajobraz kulturowy tak wygląda, nie jest już obecnie możliwy. Dla wszystkich zainteresowanych krajobrazem kulturowym jako harmonijnym dobrem wytworzonym przez człowieka oczywiste wydaje się, że jest ono dostępne dla ogółu społeczeństwa. Dobro, które jest powszechnie w każdej chwili odbierane przez wszystkich w otaczającej nas przestrzeni; jest publicus i służy ludziom, jest realizowane z uwzględnieniem obiektywnych potrzeb dla ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Nie odnosi się do interesu jednostkowego lub określonej grupy.

Przyczynia się do tego występowania poważnych braków m.in. w określeniu spójności między poszczególnymi poziomami przestrzennego planowania lokalnego. W rezultacie brakuje kompleksowego zarządzania krajobrazem, kulturowym w szczególności. To w nim osadzone jest bowiem materialne i niematerialne dziedzictwo, będące nośnikiem społecznej pamięci, i w tej przestrzeni realizują się ludzkie potrzeby tworzenia. Krajobraz, jako wartościowe dobro wspólne, powinien być wyznacznikiem właściwej racjonalnej polityki przestrzennej. Szczególnie na terenach otwartych, dla których charakterystyczną cechą jest duży popyt inwestycyjny. W istniejącej polskiej sytuacji prawnej, związanej z ochroną i kształtowaniem krajobrazu, przy wypaczonej w polskim prawodawstwie idei ?dobrego sąsiedztwa?, krajobraz nie może optymalnie służyć społeczeństwu, zarówno współczesnemu, jak i przyszłemu. Wartość krajobrazu musi mieć swoje odbicie w przepisach prawa, jako wartość nadrzędna i niepowtarzalna, konieczna do zachowania dla jej przyszłych odbiorców. Realizacja zabudowy, oparta na analizie otoczenia, musi być poparta przesłankami wynikającymi z kształtowania realnego ładu przestrzennego oraz uwzględniać czynnik społeczny, ale w rozumieniu dobra publicznego, a nie jednorazowych, indywidualnych zysków. Jedynie takie podejście uchroni gminy przed chaotycznym i niekontrolowanym rozwojem przestrzennym. Konieczne jest dlatego egzekwowanie zasad wynikających z ?władztwa planistycznego? gminy, mającej zdolność do jednostronnego kształtowania praw i obowiązków podmiotu administrowanego, a nie podleganie presji inwestorów. Dla utrzymania tej zasady nie wystarczy demokratyczny wybór władzy samorządowej. Niezbędna jest jeszcze jej świadomość, wiedza planisty, wola społeczeństwa i dobre instrumenty prawne, a zwłaszcza formalne uznanie krajobrazu, jako codziennego miejsca życia człowieka, za ogólnie dostępne dobro publiczne, z którego każdy korzysta.

Nowelizacja ustaw nie zmienia wadliwej praktyki administracyjnej, związanej z ogromnymi brakami w zakresie sporządzania planów miejscowych. Niekorzystną dla planowania i ochrony przestrzeni sytuację nadal pogłębia fakt, że obecnie nie ma obowiązku sporządzania m.p.z.p., obejmującego obszar całej gminy. Wykonywane są natomiast ? w zależności od potrzeb ? liczne plany miejscowe dotyczące niewielkich fragmentów gminy. Pomiędzy tymi planami brakuje najczęściej przestrzennej koordynacji, chociaż każdy z nich został wykonany i przyjęty zgodnie z obowiązującymi procedurami i przepisami. Od lat całkowicie niezrozumiały jest fakt, że studium, jako dokument planistyczny, obowiązkowy do wykonania przez samorządy gminne, nie ma mocy prawa lokalnego, natomiast dokument, który mógłby mieć tę właściwość, czyli plan miejscowy, nie musi być w ogóle opracowywany. Trudno więc, aby inwestorzy poważnie traktowali teoretyczne zapisy na temat ochrony jakichkolwiek wartości krajobrazowych. Wystarczy bowiem ? w sytuacji braku m.p.z.p. ? wydanie indywidualnej decyzji administracyjnej związanej z tzw. dobrym sąsiedztwem. Przestrzeń krajobrazu kulturowego miast kształtują indywidualne działania inwestorów, a w znacznie mniejszym stopniu plany zagospodarowania, których najczęściej brakuje. Prowadzone są one bez kontroli mieszkańców i w zasadzie także administracji. Urzędnicy orzekają jedynie, czy dana inwestycja jest zgodna z prawem. Nie mogą jej jednak zatrzymać, nawet jeśli jest to sprzeczne z koncepcją urbanistyczną miasta. W mieście system oparty jest na decyzjach wobec poszczególnych budynków, a nie na kompleksowym planowaniu. Przeważa w nim interes prywatny bogatych inwestorów, a nie publiczny biednych mieszkańców. Ta ostatnia grupa nie jest przez miasto w żadnym zakresie chroniona, co pokazują działania w przestrzeni publicznej tzw. czyścicieli kamienic w różnych miastach.

 

Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich

Projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu to krok w dobrym kierunku. Generalnie o konieczności wprowadzenia zasad ochrony krajobrazu mówi się od początku funkcjonowania systemu samorządowego w Polsce. I tak naprawdę nikt do tej pory kompleksowo się tym nie zajął. Teoretycznie już dzisiaj istniałaby możliwość wprowadzenia w m.p.z.p. pewnych regulacji dotyczących ochrony krajobrazu, ale te plany obejmują zwykle jakieś małe kawałki terytorium i trudno określić w nich generalną ochronę krajobrazu. Z tego powodu projekt ustawy, który nadaje ramy tej ochronie, stanowiłby impuls, aby łatwiej transponować lokalne postanowienia dotyczące ochrony krajobrazu do miejscowych planów.

Zaletą tego projektu jest wprowadzenie narzędzia finansowego, czyli podatku od reklam. Byłby on podatkiem lokalnym, ale jego funkcja fiskalna byłaby potencjalnie niewielka. Ważniejsza byłaby jego rola regulacyjna, która mogłaby okazać się zasadnicza, jeśli chodzi o walkę z istniejącym wokół nas chaosem reklamowym. Można by było bowiem obniżać tę opłatę w miejscach, w których reklamy są pożądane, albo dla tych reklamodawców, którzy stosują się do standardów wprowadzonych przez miasto, a podnosić tam, gdzie reklamy nie są dobrze widziane przez samorząd.

 

Przygotowała Katarzyna Terek