Mechanizmy Protokołu z Kioto
W 1997 r. w trakcie trzeciej Konferencji Stron Konwencji w Kioto uzgodniono zobowiązania państw – stron w zakresie nieprzekraczalnych limitów emisji gazów cieplarnianych w latach 2008-2012. Polska ratyfikowała Protokół w 2002 r. (Ustawa z 26 lipca 2002 r. o ratyfikacji Protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu – DzU nr 144, poz. 1207).
Na Konferencji wyznaczono limity emisji gazów cieplarnianych dla poszczególnych państw. Limit dla Polski uzgodniono na poziomie 94% emisji z 1988 r., który w Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych jest obliczeniowym rokiem bazowym dla naszego kraju. Wywiązanie się z przyjętych limitów wymagać będzie od niektórych państw, zwłaszcza krajów wysoko rozwiniętych, dokonania znaczącej redukcji emisji gazów cieplarnianych. Wiąże się to z poniesieniem kosztów stanowiących istotne obciążenie dla gospodarek tych krajów. W celu zmniejszenia tych kosztów Protokół z Kioto (PzK) wprowadził tzw. mechanizmy elastyczne. Są to wspólne wdrożenia (Joint Implementation – JI), mechanizm czystego rozwoju (Clean Development Mechanism – CDM) i handel emisjami (Emission Trading – ET) – patrz ramka.
Korzystaniu z mechanizmów elastycznych towarzyszy odpowiedni transfer redukcji emisji gazów cieplarnianych, osiągniętej w wyniku realizacji projektów (JI i CDM) lub jednostek przyznanych limitów emisji (ET). Transfer jednostek emisji odbywa się na takiej zasadzie, aby stosowanie mechanizmów nie miało wpływu na wielkość emisji w skali globalnej.
Zasady te są podobne dla mechanizmów JI i ET (art. 3 ust. 10 i 11 PzK). Kraj, w którym realizowany jest projekt JI lub który sprzedaje pozwolenia na emisję w ramach ET, przekazuje na rzecz kraju – partnera odpowiednią ilość jednostek emisyjnych będącą przedmiotem projektu JI lub handlu emisjami. Transferowane jednostki emisji to w przypadku projektów JI tzw. jednostki zredukowanej emisji (Emission Reduction Units – ERU), a w przypadku handlu emisjami ET tzw. jednostki przyznanego limitu emisji (Assigned Amount Units – AAU).
Zasady transferu zredukowanej emisji w ramach CDM – tzw. jednostki poświadczonej redukcji emisji (Certified Emission Reductions – CER) – są odmienne niż dla JI i ET (art. 3 ust. 12 PzK). Transfer CER implikuje odpowiednie zmniejszenie zobowiązań emisyjnych tylko kraju inwestującego w projekt CDM, jako że kraje goszczące projekty CDM – głównie kraje rozwijające się – nie mają wyznaczonego limitu emisji. Prowadzi to do niezbilansowania efektów projektów CDM w obszarze objętym kontrolą Konwencji w zakresie wywiązywania się stron z przyjętych limitów emisji. Dla zbilansowania redukcji emisji w skali globalnej projekty CDM kontrolowane są przez Konwencję w sposób szczególny, a jednostki zredukowanej emisji CER podlegają certyfikacji przed dokonaniem ich transferu do kraju inwestora.
Z mechanizmów JI, CDM i ET strony PzK mogą korzystać na zasadach dobrowolności, jeśli uznają, że ich stosowanie ułatwi im wywiązanie się z przyjętych zobowiązań.
Unijny handel emisjami
Wspólnota Europejska, kierując się m.in. chęcią obniżenia kosztów redukcji emisji, dyrektywą 2003/87/EC wprowadziła na swoim terytorium System handlu emisjami gazów cieplarnianych (dalej nazywany European Trading System – ETS). System ten częściowo przenosi zobowiązania państw członkowskich Unii Europejskiej co do limitów emisji gazów cieplarnianych na funkcjonujące w nich podmioty gospodarcze, które w sposób bezpośredni emitują te gazy. To przeniesienie zobowiązań realizowane jest poprzez wydanie w poszczególnych państwach uprawnień do emisji podmiotom emitującym wraz z prawem do handlu wydanymi uprawnieniami na terenie objętym systemem ETS. Ilość wydanych uprawnień odpowiada uzgodnionym przez poszczególne państwa limitom emisji. System ten jest więc w pewnym sensie przeniesieniem systemu ET na poziom mikroekonomiczny. Zasadnicza różnica między systemem ET wg PzK i systemem ETS polega na tym, że w ramach mechanizmu ET handel uprawnieniami do emisji (limitami) prowadzą kraje między sobą, a w systemie ETS podmioty gospodarcze będące w sposób bezpośredni sprawcami emisji.
Twórcy unijnego systemu handlu emisjami dostrzegli korzyści potencjalnie płynące z włączenia do ETS mechanizmów PzK. Mechanizmy JI i CDM zostały inkorporowane do ETS poprzez dyrektywę 2004/101/EC (tzw. dyrektywę łączącą – Linking directive), która wprowadza odpowiednie zmiany w dyrektywie 2003/87/EC. Zmiany te stwarzają możliwość (z określonymi ograniczeniami) wykorzystania w systemie ETS jednostek zredukowanej emisji ERU i jednostek poświadczonej redukcji emisji CER uzyskanych w wyniku realizacji projektów JI i CDM przez podmioty uczestniczące w ETS. Jednostki redukcji emisji ERU lub CER, uzyskiwane w wyniku realizacji tych projektów, będą wymieniane na uprawnienia emisyjne w systemie ETS. System staje się przez to bardziej otwarty, a wymagane redukcje emisji możliwe do osiągnięcia jeszcze mniejszym kosztem.
Aby skorzystać z tych możliwości, kraje, które będą chciały to uczynić, muszą prawnie upoważnić podmioty uczestniczące w ETS do samodzielnego podejmowania inicjatyw i zawierania kontraktów z partnerami zagranicznymi na realizację projektów JI i/lub CDM oraz do wytworzenia, transferu lub nabycia jednostek redukcji emisji. Wynika to z zapisów PzK (art. 6.3 oraz art. 12.9). Polska dotychczas tego nie uczyniła.
Uregulowania dyrektywy 2003/87/EC
Zmieniona przez dyrektywę łączącą dyrektywa 2003/87/EC w art. 11a dopuszcza, aby kraje członkowskie UE zezwalały operatorom instalacji na wykorzystywanie w systemie ETS (w latach 2008-1012 i następnych pięcioletnich okresach) określonej indywidualnie przez kraje ilości jednostek emisyjnych ERU i CER, uzyskiwanych w wyniku inwestowania w projekty JI i CDM, skutkujące redukcją emisji gazów cieplarnianych za granicami kraju inwestora. Uzyskane w ten sposób przez operatora instalacji jednostki ERU i CER będą wymieniane na uprawnienia do emisji w systemie ETS.
W pierwszym okresie działania ETS (czyli w latach 2005-2007) prawo to jest ograniczone do projektów CDM (art. 11a ust. 2), co praktycznie wyklucza realizację przez uczestnika ETS inwestycji na terenie kraju należącego w tym okresie do ETS.
Zgodnie z postanowieniami tzw. Uzgodnień z Marakeszu (Marrakesh Accords), przyjętych w trakcie VII Konferencji Stron Konwencji w 2001 r., art. 11a ust. 3 dyrektywy 2003/87/EC nie zezwala na wykorzystanie w ETS jednostek emisyjnych ERU i CER uzyskanych w wyniku realizacji projektów JI lub CDM w dziedzinie energetyki jądrowej i leśnictwa.
Artykuł 11b ust. 2 wyklucza możliwość realizacji projektów JI lub CDM na instalacjach należących do ETS po 2012 r. Natomiast do końca pierwszego okresu rozliczeniowego PzK (czyli do 31 grudnia 2012 r.) taka możliwość istnieje (art. 11b ust. 3) i nie ma ograniczeń dla transferowania ERU lub CER* z ETS na zewnątrz, jeśli odpowiednia ilość uprawnień w ETS zostanie skasowana przez operatora instalacji goszczącego projekt. Artykuł 11b ust. 1 wymaga też przy tym, aby bazowe scenariusze emisji, stosowane w projektach dla określania efektów redukcyjnych w krajach – sygnatariuszach Traktatu Akcesyjnego, były zgodne z acquis communautaire (z uwzględnieniem derogacji wyszczególnionych w Traktacie Akcesyjnym).
Transpozycja do polskiego prawa dyrektywy 2003/87/EC
Reguły prawne systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i innych substancji wyznacza w Polsce Ustawa z 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (DzU nr 281, poz. 2784). Jak stwierdza się w ustawie, dokonuje ona w zakresie swej regulacji wdrożenia dyrektywy 2003/87/WE. Można jednak mieć wątpliwości co do kompletności tego wdrożenia – dotyczy to zwłaszcza uregulowań związanych ze stosowaniem mechanizmów elastycznych PzK w ramach ETS. W tej dziedzinie istotne są dwa artykuły polskiej ustawy. Pierwszym jest art. 15.2, który określa zawartość Krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji w aspekcie mechanizmów PzK: W krajowym planie dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji określa się także liczbę uprawnień do emisji, jakie w każdym roku okresu rozliczeniowego będą stanowić krajową rezerwę uprawnień do emisji na projekty wspólnych wdrożeń i mechanizmu czystego rozwoju oraz liczbę jednostek poświadczonej redukcji emisji i jednostek redukcji emisji, które prowadzący instalacje może wykorzystać do rozliczenia rocznej emisji gazów cieplarnianych. Drugim ważnym artykułem jest art. 49, mówiący o możliwości wykorzystywania uzyskanych ERU i/lub CER jako uprawnień w ETS: Prowadzący instalację objętą wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji może wykorzystać do rozliczenia rocznej emisji gazów cieplarnianych otrzymane jednostki redukcji emisji i jednostki poświadczonej redukcji emisji – przy czym jedna jednostka odpowiada jednemu uprawnieniu do emisji. Do rozliczenia tego nie można wykorzystywać jednostek otrzymanych z realizacji działań inwestycyjnych polegających na budowie obiektów jądrowych, w wyniku zmiany użytkowania ziemi ani w wyniku zalesiania.
Ustawa nie upoważnia explicite podmiotów uczestniczących w systemie do realizacji projektów JI/CDM oraz dokonywania transferów jednostek emisji pochodzących z tych projektów. Bez takiego upoważnienia art. 49 jest martwy. Ponadto ustawa nie odzwierciedla ustanowionego w dyrektywie 2003/87/WE harmonogramu prawa do wykorzystywania jednostek redukcji emisji w miejsce uprawnień w systemie ETS.
dr inż. Henryk Gaj
Badania Systemowe „EnergSys”, Warszawa
Na Konferencji wyznaczono limity emisji gazów cieplarnianych dla poszczególnych państw. Limit dla Polski uzgodniono na poziomie 94% emisji z 1988 r., który w Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych jest obliczeniowym rokiem bazowym dla naszego kraju. Wywiązanie się z przyjętych limitów wymagać będzie od niektórych państw, zwłaszcza krajów wysoko rozwiniętych, dokonania znaczącej redukcji emisji gazów cieplarnianych. Wiąże się to z poniesieniem kosztów stanowiących istotne obciążenie dla gospodarek tych krajów. W celu zmniejszenia tych kosztów Protokół z Kioto (PzK) wprowadził tzw. mechanizmy elastyczne. Są to wspólne wdrożenia (Joint Implementation – JI), mechanizm czystego rozwoju (Clean Development Mechanism – CDM) i handel emisjami (Emission Trading – ET) – patrz ramka.
Korzystaniu z mechanizmów elastycznych towarzyszy odpowiedni transfer redukcji emisji gazów cieplarnianych, osiągniętej w wyniku realizacji projektów (JI i CDM) lub jednostek przyznanych limitów emisji (ET). Transfer jednostek emisji odbywa się na takiej zasadzie, aby stosowanie mechanizmów nie miało wpływu na wielkość emisji w skali globalnej.
Zasady te są podobne dla mechanizmów JI i ET (art. 3 ust. 10 i 11 PzK). Kraj, w którym realizowany jest projekt JI lub który sprzedaje pozwolenia na emisję w ramach ET, przekazuje na rzecz kraju – partnera odpowiednią ilość jednostek emisyjnych będącą przedmiotem projektu JI lub handlu emisjami. Transferowane jednostki emisji to w przypadku projektów JI tzw. jednostki zredukowanej emisji (Emission Reduction Units – ERU), a w przypadku handlu emisjami ET tzw. jednostki przyznanego limitu emisji (Assigned Amount Units – AAU).
Zasady transferu zredukowanej emisji w ramach CDM – tzw. jednostki poświadczonej redukcji emisji (Certified Emission Reductions – CER) – są odmienne niż dla JI i ET (art. 3 ust. 12 PzK). Transfer CER implikuje odpowiednie zmniejszenie zobowiązań emisyjnych tylko kraju inwestującego w projekt CDM, jako że kraje goszczące projekty CDM – głównie kraje rozwijające się – nie mają wyznaczonego limitu emisji. Prowadzi to do niezbilansowania efektów projektów CDM w obszarze objętym kontrolą Konwencji w zakresie wywiązywania się stron z przyjętych limitów emisji. Dla zbilansowania redukcji emisji w skali globalnej projekty CDM kontrolowane są przez Konwencję w sposób szczególny, a jednostki zredukowanej emisji CER podlegają certyfikacji przed dokonaniem ich transferu do kraju inwestora.
Z mechanizmów JI, CDM i ET strony PzK mogą korzystać na zasadach dobrowolności, jeśli uznają, że ich stosowanie ułatwi im wywiązanie się z przyjętych zobowiązań.
Unijny handel emisjami
Wspólnota Europejska, kierując się m.in. chęcią obniżenia kosztów redukcji emisji, dyrektywą 2003/87/EC wprowadziła na swoim terytorium System handlu emisjami gazów cieplarnianych (dalej nazywany European Trading System – ETS). System ten częściowo przenosi zobowiązania państw członkowskich Unii Europejskiej co do limitów emisji gazów cieplarnianych na funkcjonujące w nich podmioty gospodarcze, które w sposób bezpośredni emitują te gazy. To przeniesienie zobowiązań realizowane jest poprzez wydanie w poszczególnych państwach uprawnień do emisji podmiotom emitującym wraz z prawem do handlu wydanymi uprawnieniami na terenie objętym systemem ETS. Ilość wydanych uprawnień odpowiada uzgodnionym przez poszczególne państwa limitom emisji. System ten jest więc w pewnym sensie przeniesieniem systemu ET na poziom mikroekonomiczny. Zasadnicza różnica między systemem ET wg PzK i systemem ETS polega na tym, że w ramach mechanizmu ET handel uprawnieniami do emisji (limitami) prowadzą kraje między sobą, a w systemie ETS podmioty gospodarcze będące w sposób bezpośredni sprawcami emisji.
Wspólne wdrożenia (art. 6 PzK) polegają na wspólnej realizacji projektów skutkujących redukcją emisji antropogenicznych gazów cieplarnianych lub wzrostem pochłaniania CO2 (lasy) przez kraje wymienione w zał. 1 Konwencji. Kraj inwestujący w taki projekt może zaliczać redukcje emisji osiągnięte poza swoimi granicami na konto swojego limitu.
Mechanizm czystego rozwoju (art. 12 PzK) polega na realizacji przez kraje wymienione w zał. 1 Konwencji, w krajach spoza tego załącznika, projektów skutkujących redukcją emisji antropogenicznych gazów cieplarnianych lub wzrostem pochłaniania CO2. Podobnie jak w przypadku projektów wspólnych wdrożeń, tak i w tym tu kraj inwestujący w projekt może zaliczać redukcje emisji osiągnięte poza swoimi granicami na konto swojego limitu. Handel emisjami (art. 17 PzK) polega na handlu jednostkami przyznanych w Kioto limitów emisji pomiędzy krajami wymienionymi w zał. B PzK w celu wywiązania się z przyjętych limitów emisyjnych. |
Twórcy unijnego systemu handlu emisjami dostrzegli korzyści potencjalnie płynące z włączenia do ETS mechanizmów PzK. Mechanizmy JI i CDM zostały inkorporowane do ETS poprzez dyrektywę 2004/101/EC (tzw. dyrektywę łączącą – Linking directive), która wprowadza odpowiednie zmiany w dyrektywie 2003/87/EC. Zmiany te stwarzają możliwość (z określonymi ograniczeniami) wykorzystania w systemie ETS jednostek zredukowanej emisji ERU i jednostek poświadczonej redukcji emisji CER uzyskanych w wyniku realizacji projektów JI i CDM przez podmioty uczestniczące w ETS. Jednostki redukcji emisji ERU lub CER, uzyskiwane w wyniku realizacji tych projektów, będą wymieniane na uprawnienia emisyjne w systemie ETS. System staje się przez to bardziej otwarty, a wymagane redukcje emisji możliwe do osiągnięcia jeszcze mniejszym kosztem.
Aby skorzystać z tych możliwości, kraje, które będą chciały to uczynić, muszą prawnie upoważnić podmioty uczestniczące w ETS do samodzielnego podejmowania inicjatyw i zawierania kontraktów z partnerami zagranicznymi na realizację projektów JI i/lub CDM oraz do wytworzenia, transferu lub nabycia jednostek redukcji emisji. Wynika to z zapisów PzK (art. 6.3 oraz art. 12.9). Polska dotychczas tego nie uczyniła.
Uregulowania dyrektywy 2003/87/EC
Zmieniona przez dyrektywę łączącą dyrektywa 2003/87/EC w art. 11a dopuszcza, aby kraje członkowskie UE zezwalały operatorom instalacji na wykorzystywanie w systemie ETS (w latach 2008-1012 i następnych pięcioletnich okresach) określonej indywidualnie przez kraje ilości jednostek emisyjnych ERU i CER, uzyskiwanych w wyniku inwestowania w projekty JI i CDM, skutkujące redukcją emisji gazów cieplarnianych za granicami kraju inwestora. Uzyskane w ten sposób przez operatora instalacji jednostki ERU i CER będą wymieniane na uprawnienia do emisji w systemie ETS.
W pierwszym okresie działania ETS (czyli w latach 2005-2007) prawo to jest ograniczone do projektów CDM (art. 11a ust. 2), co praktycznie wyklucza realizację przez uczestnika ETS inwestycji na terenie kraju należącego w tym okresie do ETS.
Zgodnie z postanowieniami tzw. Uzgodnień z Marakeszu (Marrakesh Accords), przyjętych w trakcie VII Konferencji Stron Konwencji w 2001 r., art. 11a ust. 3 dyrektywy 2003/87/EC nie zezwala na wykorzystanie w ETS jednostek emisyjnych ERU i CER uzyskanych w wyniku realizacji projektów JI lub CDM w dziedzinie energetyki jądrowej i leśnictwa.
Artykuł 11b ust. 2 wyklucza możliwość realizacji projektów JI lub CDM na instalacjach należących do ETS po 2012 r. Natomiast do końca pierwszego okresu rozliczeniowego PzK (czyli do 31 grudnia 2012 r.) taka możliwość istnieje (art. 11b ust. 3) i nie ma ograniczeń dla transferowania ERU lub CER* z ETS na zewnątrz, jeśli odpowiednia ilość uprawnień w ETS zostanie skasowana przez operatora instalacji goszczącego projekt. Artykuł 11b ust. 1 wymaga też przy tym, aby bazowe scenariusze emisji, stosowane w projektach dla określania efektów redukcyjnych w krajach – sygnatariuszach Traktatu Akcesyjnego, były zgodne z acquis communautaire (z uwzględnieniem derogacji wyszczególnionych w Traktacie Akcesyjnym).
Transpozycja do polskiego prawa dyrektywy 2003/87/EC
Reguły prawne systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i innych substancji wyznacza w Polsce Ustawa z 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (DzU nr 281, poz. 2784). Jak stwierdza się w ustawie, dokonuje ona w zakresie swej regulacji wdrożenia dyrektywy 2003/87/WE. Można jednak mieć wątpliwości co do kompletności tego wdrożenia – dotyczy to zwłaszcza uregulowań związanych ze stosowaniem mechanizmów elastycznych PzK w ramach ETS. W tej dziedzinie istotne są dwa artykuły polskiej ustawy. Pierwszym jest art. 15.2, który określa zawartość Krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji w aspekcie mechanizmów PzK: W krajowym planie dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji określa się także liczbę uprawnień do emisji, jakie w każdym roku okresu rozliczeniowego będą stanowić krajową rezerwę uprawnień do emisji na projekty wspólnych wdrożeń i mechanizmu czystego rozwoju oraz liczbę jednostek poświadczonej redukcji emisji i jednostek redukcji emisji, które prowadzący instalacje może wykorzystać do rozliczenia rocznej emisji gazów cieplarnianych. Drugim ważnym artykułem jest art. 49, mówiący o możliwości wykorzystywania uzyskanych ERU i/lub CER jako uprawnień w ETS: Prowadzący instalację objętą wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji może wykorzystać do rozliczenia rocznej emisji gazów cieplarnianych otrzymane jednostki redukcji emisji i jednostki poświadczonej redukcji emisji – przy czym jedna jednostka odpowiada jednemu uprawnieniu do emisji. Do rozliczenia tego nie można wykorzystywać jednostek otrzymanych z realizacji działań inwestycyjnych polegających na budowie obiektów jądrowych, w wyniku zmiany użytkowania ziemi ani w wyniku zalesiania.
Ustawa nie upoważnia explicite podmiotów uczestniczących w systemie do realizacji projektów JI/CDM oraz dokonywania transferów jednostek emisji pochodzących z tych projektów. Bez takiego upoważnienia art. 49 jest martwy. Ponadto ustawa nie odzwierciedla ustanowionego w dyrektywie 2003/87/WE harmonogramu prawa do wykorzystywania jednostek redukcji emisji w miejsce uprawnień w systemie ETS.
dr inż. Henryk Gaj
Badania Systemowe „EnergSys”, Warszawa
*Artykuł 11b ust. 3 i 4 dopuszcza również możliwości transferu na zewnątrz systemu ETS jednostek poświadczonej redukcji emisji CER. Jest to zapis bardzo ogólny, niemożliwy do zastosowania w obecnych uwarunkowaniach politycznych, bowiem wszystkie kraje UE są wymienione w zał. B PzK i w związku z tym nie mogą gościć projektów CDM. Skorzystanie z możliwości transferu jednostek redukcji CER z systemu ETS na zewnątrz stałoby się możliwe (wg powołanego artykułu) tylko w przypadku, gdyby do końca 2012 r. w ETS znalazł się kraj spoza zał. B PzK (np. Białoruś lub Turcja). |
