Możliwości osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku w 2007 r.
Ustawa o obowiązkach przedsiębiorców zobowiązuje przedsiębiorców wprowadzających na terytorium kraju produkty w opakowaniach do osiągnięcia w 2007 r. 50-procentowego poziomu odzysku. Jednocześnie w Traktacie Akcesyjnym o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej1 pojawiło się zobowiązanie do osiągnięcia przejściowych poziomów odzysku w latach 2004-2006. Pozostaje jednak pytanie, na ile realne są szanse osiągnięcia przez Polskę wymaganych poziomów odzysku?
Przedsiębiorca wprowadzający na krajowy rynek produkty w opakowaniach ma obowiązek zapewnienia ich odzysku, a w szczególności recyklingu. Obowiązek ten został skonkretyzowany w formie docelowych i przejściowych poziomów recyklingu oraz jako wymagany poziom odzysku, który przedsiębiorcy mają osiągnąć w 2007 r. Minimalny 50% odzysk dotyczy łącznie wszystkich opakowań, w jakich konkretny przedsiębiorca wprowadził na rynek produkty, z wyjątkiem opakowań po lekach i środkach niebezpiecznych oraz palet drewnianych.
Odzysk, czyli gospodarcze wykorzystanie odpadów opakowaniowych, jest realizowane poprzez recykling materiałowy i organiczny oraz termiczne przekształcanie. Zgodnie z ustawą o odpadach (art. 3), odzysk oznacza „wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części bądź prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy.” Załącznik wymienia 15 rodzajów działań będących odzyskiem odpadów.
Przedsiębiorca odbierający odpady do odzysku albo recyklingu musi posiadać odpowiednie zezwolenie starosty lub wojewody na prowadzenie odzysku lub recyklingu określoną w decyzji metodą. Wydanie zezwolenia odbywa się na wniosek, w którym przedsiębiorca określa rodzaje odpadów przewidywanych do odzysku lub unieszkodliwiania i ilości odpadów przetwarzanych w ciągu roku, miejsce prowadzenia działalności oraz miejsce i sposób magazynowania odpadów, stosowane metody odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, możliwości techniczne i organizacyjne zapewniające należyte prowadzenie działalności (w tym liczba i jakość instalacji) oraz przewidywany okres prowadzenia działalności.
Przedsiębiorca odbierający odpady do odzysku lub recyklingu wystawia przekazującemu odpady potwierdzenie przekazania odpadów. W potwierdzeniu tym, zgodnie z projektem przedstawionym przez Ministerstwo Środowiska, nie wymaga się jednak informacji o metodzie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów2.
Dodatkowo metody odzysku są określone na tyle ogólnie, że pojawiają się problemy z klasyfikacją konkretnej technologii przetwarzania odpadów. Wszystko to prowadzi do sytuacji, w której kilka podmiotów przetwarzających ten sam odpad na kolejnych etapach może wystawiać potwierdzenia recyklingu lub odzysku odpadów. Takie „dublowanie” może powstawać mimo zobowiązania podmiotu odbierającego do przeprowadzenia recyklingu lub odzysku odpadu, zwłaszcza jeśli przedsiębiorca przetworzy odpad metodą R15 polegającą na takim przetwarzaniu odpadów, w wyniku którego wytwarzane są odpady przydatne do odzysku, w związku z czym kolejny przetwórca tego odpadu również wystawi potwierdzenie przyjęcia do odzysku. Doprowadzi to do dwukrotnego wykazania w obowiązkowych sprawozdaniach tych samych odpadów poddanych przetworzeniu. Takie sytuacje stanowią poważną przyczynę nieszczelności istniejącej ewidencji recyklingu i odzysku odpadów opakowaniowych. Z tego powodu należy również ostrożnie traktować pochodzące z oficjalnej sprawozdawczości dane o osiągniętych poziomach odzysku i recyklingu.
Obowiązek osiągnięcia w 2007 r. co najmniej 50-procentowego poziomu odzysku spoczywa na przedsiębiorcach. To oni będą musieli udokumentować, że przekazali do odzysku, co najmniej połowę odpadów opakowaniowych w relacji do masy wprowadzonych na rynek opakowań. W razie niewypełnienia tego obowiązku w całości lub części będą oni musieli wnieść opłatę produktową.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej Polska uzgodniła okres przejściowy dla obowiązku odzysku odpadów opakowaniowych na poziomie 32% do dnia akcesji oraz zgodziła się na systematyczne podwyższanie tego obowiązku aż do docelowego w 2007 r.
Realizacja obowiązku odzysku w 2003 r.
Ministerstwo Środowiska nie publikuje danych o osiągniętych poziomach odzysku odpadów opakowaniowych. Jedyną wykazywaną obecnie w sprawozdaniach formą odzysku jest recykling. Brak wiarygodnych informacji o odpadach opakowaniowych poddawanych innym metodom recyklingu wynika z tego, że przedsiębiorcy wobec braku obowiązku odzysku nie zgłaszają w sprawozdaniach masy odzyskanych odpadów opakowaniowych. Nie jest również zgłaszana ilość powtórnie wykorzystanych opakowań wielokrotnego użycia. Wobec braku danych na temat masy odpadów opakowaniowych odzyskanych w inny sposób niż poprzez recykling za podstawę porównań dla dalszych analiz przyjęto poziom recyklingu. Dodatkowo rozróżniono recykling wynikający z danych MŚ oraz orientacyjny dla całej gospodarki, ustalony na podstawie szacunkowych danych o całkowitej masie opakowań wprowadzonych na rynek (a nie tylko zgłoszonych) oraz poddanych recyklingowi (a nie tylko wykazanych w sprawozdaniach). Porównanie wymaganych i zrealizowanych poziomów odzysku przedstawiono na rys. 1.
Rys. 1. Porównanie zrealizowanych i wymaganych poziomów odzysku (w %)
W porównaniu z zobowiązaniami akcesyjnymi Polski przekroczony został wyznaczony na 2004 r. 10-procentowy poziom recyklingu tworzyw sztucznych i 11-procentowy dla metali. Nie zostały natomiast zrealizowane zobowiązania dotyczące przejściowych poziomów odzysku. Ze sprawozdań za 2003 r. wynika, że odzyskano 25,8% opakowań wprowadzonych na rynek i podlegających obowiązkowi, a więc do wymaganego poziomu brakowało 6,2% zgłoszonych opakowań podlegających obowiązkowi, czyli ok. 157 tys. Mg odpadów. Należy jednak zaznaczyć, że dyrektywa 94/62/EC w sprawie opakowań i odpadów z opakowań ustala cele na poziomie kraju, a więc Polska będzie musiała wykazać odpowiedni poziom recyklingu w stosunku do wszystkich opakowań wprowadzonych na rynek. W związku z tym przy porównaniach należy w pierwszym rzędzie wziąć pod uwagę szacunkowy poziom recyklingu dla całej gospodarki. Wobec braku danych na temat masy opakowań odzyskanych metodami innymi niż recykling należy stwierdzić, że do osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku w skali gospodarki narodowej brakuje obecnie 10 punktów procentowych, co oznacza ok. 340 tys. Mg odpadów. W „starych” krajach Unii poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych jest znacznie wyższy niż w Polsce (tab. 1).
Tab. 1. Poziomy recyklingu i odzysku odpadów opakowaniowych w wybranych krajach członkowskich Unii Europejskiej (w %)3
Wynika to oczywiście z faktu, że systemy gospodarki odpadami funkcjonują tam od ponad 20 lat. Najwyższe poziomy odzysku osiągnęły: Dania (90%, w tym recyklingu 57%), Belgia (88% odzysku i 71% recyklingu) oraz Niemcy (79% odzysku i 71% recyklingu). Najniższe wskaźniki obserwuje się w Grecji (33%) i Irlandii (27%), lecz częściowo wynika to ze znacznego rozproszenia osadnictwa w tych krajach.
Należy także zauważyć, że w Irlandii i Włoszech w ostatnich latach poziomy odzysku i recyklingu znacznie wzrosły. Średni poziom odzysku odpadów opakowaniowych w Unii Europejskiej wynosił w 2001 r. 60%, a recyklingu – 53%. Jest to około dwukrotnie więcej niż aktualnie w Polsce. Aby osiągnąć ten poziom w 2014 r., co przewiduje znowelizowana dyrektywa opakowaniowa, potrzebny jest ogromny wysiłek organizacyjny i finansowy związany z budową systemu selektywnej zbiórki opakowań.
Prognozowy odzysk odpadów w 2007 r.
Ilość opakowań wprowadzanych na rynek w ostatnich dwóch latach była nieco mniejsza niż prognozowano na etapie sporządzania w 2001 r. Krajowego Planu Gospodarki Odpadami (KPGO). Jednocześnie ilość ta jest znacznie wyższa niż wynika z danych Ministerstwa Środowiska, bowiem część przedsiębiorców jest zwolniona z obowiązku odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych albo nie jest świadoma jego istnienia i nie składa stosownych sprawozdań. Z tego powodu dla przeprowadzenia analizy możliwości osiągnięcia minimalnych poziomów odzysku i recyklingu ustalonych dla 2007 r. skorygowano prognozę ilości odpadów opakowaniowych przedstawioną w KPGO. Wykorzystano zawarte w KPGO wskaźniki dynamiki wzrostu ilości odpadów opakowaniowych (dla łącznej masy opakowań wprowadzanych na rynek w KPGO założono wzrost 5,6% rocznie do 2005 r. i 3,4% rocznie w latach 2006-2007), uwzględniające zależność między poziomem rozwoju gospodarczego a masą opakowań, a także wpływ regulacji w zakresie gospodarki opakowaniami na względną stabilizację ilości opakowań wprowadzanych na rynek. W tab. 2 przedstawiono szacunkowe dane dotyczące masy odpadów opakowaniowych, które zostaną poddane recyklingowi w 2007 r. przy założeniu, że są realizowane minimalne poziomy recyklingu dla poszczególnych materiałów.
Tab. 2. Prognozowane ilości odpadów opakowaniowych do recyklingu (w tys. Mg)4
Z obserwacji dotychczasowych trendów wynika, że dynamika wzrostu ilości zużywanych opakowań jest niższa niż zakładano w KPGO. Przyjmując za wielkość wyjściową szacunkową masę opakowań wprowadzonych na rynek w 2003 r., założono więc, że masa poszczególnych rodzajów opakowań będzie rosła w tempie dwukrotnie niższym niż zakładane w KPGO. Przy takich założeniach masa opakowań wprowadzonych na rynek w 2007 r. wyniesie ok. 3,8 mln Mg, czyli o ok. 900 tys. Mg odpadów mniej niż przewidywano w KPGO. W takim przypadku recyklingowi zostanie poddane ponad 1,5 mln Mg, co pozwoli osiągnąć łączny wskaźnik recyklingu na poziomie 35,83% (chodzi tu o rzeczywisty wskaźnik recyklingu dla całej gospodarki, a nie tylko dla podmiotów objętych obowiązkiem).
Dla przyjętego w tab. 2 wariantu kształtowania się masy opakowań wprowadzonych na rynek osiągnięcie minimalnego 50-procentowego poziomu odzysku w inny sposób (głównie poprzez odzysk energii) wymagać będzie wykorzystania 13% odpadów opakowaniowych, a więc ok. 541 tys. Mg. Oznacza to również, że w ciągu najbliższych czterech lat konieczny jest dwuipółkrotny wzrost masy odzyskiwanych odpadów (z obecnych 764 tys. Mg do 1,9 mln Mg).
Tymczasem samo tylko osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu w poszczególnych latach wymaga znacznego wysiłku organizacyjnego i finansowego. Aby osiągnąć tylko minimalny poziom recyklingu, łączna masa odpadów opakowaniowych przekazywanych do recyklingu musi do 2007 r. wzrosnąć o ponad 600 tys. Mg, czyli 80% w ciągu czterech lat. Gdyby natomiast wymagany poziom odzysku miał być osiągnięty tylko poprzez recykling, to przyrost całkowitej ilości odpadów poddawanych recyklingowi musi wynosić do 20% rocznie.
KPGO zakładał, że osiągnięcie 25-procentowego poziomu recyklingu do 2007 r. dla wszystkich rodzajów materiałów opakowaniowych jest realny. Natomiast dla zapewnienia 50-procentowego odzysku w KPGO proponowano dwa warianty działań: uruchomienie inwestycji, które umożliwią odzyskiwanie energii z ok. 1,2 mln Mg odpadów, oraz uzyskanie w skali kraju poziomu recyklingu wyższego niż 25% przez intensyfikację i usprawnienie systemu recyklingu, stosowanie recyklingu organicznego lub eksport odpadów w celach recyklingu.
Od chwili sporządzenia tego planu było jasne, że budowa instalacji termicznego unieszkodliwiania odpadów komunalnych do 2007 r. jest nierealna. Spalarnie odpadów komunalnych mogą być uruchomione dopiero w latach 2007-2014, zatem do 2007 r. nie jest możliwe osiągnięcie 50-procentowego poziomu odzysku w sposób inny niż poprzez recykling lub ponowne wykorzystanie. Oznacza to z jednej strony konieczność zwiększenia poziomów recyklingu, a z drugiej rozważenie wprowadzenia przejściowych poziomów odzysku dla przedsiębiorców, czego jednak nie zrobiono przy okazji ostatniej nowelizacji ustawy o obowiązkach przedsiębiorców5.
Rys. 2. Warianty kształtowania się poziomów odzysku (recyklingu) w latach 2004-20073
Na rys. 2 przedstawiono cztery warianty kształtowania się łącznego poziomu odzysku (przy założeniu, że realizowany jest tylko recykling) przyjmując, że masa odpadów poddawanych recyklingowi rośnie w różnym tempie, poczynając od 2003 r. (dla opakowań z materiałów naturalnych przyjęto 2002 r.).
Symulację kształtowania się poziomów odzysku przeprowadzono przy założeniu, że podstawą porównania jest recykling realizowany w 2003 r., przyjmując, że całkowita masa odpadów poddawanych odzyskowi będzie rosła w tempie 10, 15 i 20% rocznie w stosunku do poziomu z 2003 r.
Dopiero utrzymanie przez najbliższe cztery lata tempa wzrostu ilości przetwarzanych odpadów opakowaniowych na poziomie powyżej 20% rocznie umożliwi osiągnięcie w 2007 r. wymaganego poziomu odzysku. Konieczny 20-procentowy wzrost ilości odzyskiwanych surowców oznacza także, że masa opakowań zbieranych selektywnie z gospodarstw domowych musi wielokrotnie wzrosnąć.
Tymczasem w Polsce mimo funkcjonowania regulacji prawnych, które miały stymulować odpowiednie działania gmin i przedsiębiorców, zakres odzysku, a w szczególności recyklingu jest wciąż niewystarczający. W odniesieniu do wszystkich rodzajów odpadów istnieją technologiczne możliwości przetwórstwa (jeśli nie w kraju, to za granicą). Podstawową przeszkodą w osiągnięciu wymaganego poziomu odzysku jest niedorozwój systemu zbiórki selektywnej. Brak odpadów do przerobu oznacza, że przetwórcy nie mają motywacji do rozbudowy mocy produkcyjnych. Ponieważ jednak zagospodarowanie odpadów jest poddane mechanizmowi rynkowemu, to w momencie, kiedy pojawi się dodatkowy strumień odpadów, pojawi się również podmiot chcący go zagospodarować.
Uwarunkowania natury technologicznej sprawiają zaś, że 50-procentowy poziom recyklingu dla wszystkich rodzajów opakowań jest nieopłacalny ekonomicznie i praktycznie niemożliwy do zrealizowania. Tak więc wynikające z obecnych przepisów nałożenie jednakowego obowiązku 50% odzysku na przedsiębiorców jest problematyczne. Jednym z rozwiązań tego problemu może być ustalenie wyższych niż obecne poziomów recyklingu dla tych opakowań, gdzie jest to ekonomicznie i technologicznie uzasadnione (po wnikliwej analizie ekonomicznej) oraz ustalenie obowiązujących przedsiębiorców przejściowych poziomów odzysku proporcjonalnie do poziomów recyklingu.
Samo nałożenie na przedsiębiorców obowiązku udokumentowania 50-procentowego poziomu odzysku na koniec 2007 r. jest rozwiązaniem pozornym, gdyż z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że przedsiębiorcy nie będą do tego przygotowani i w efekcie będą zmuszeni wnieść opłatę produktową za niezrealizowany obowiązek.
Jednocześnie w 2004 r. wymagany poziom odzysku wynosił dla Polski 32%, a udokumentowany odzysk (według danych MŚ) 25,8%. Polska nie dotrzymuje więc przejściowych poziomów odzysku ustalonych Traktatem Akcesyjnym. Obecnie rozbieżność między realizowanym w Polsce recyklingiem (jedyną metodą odzysku, dla której są zbierane dane) a poziomem wymaganym zgodnie z przepisami przejściowymi sięga 10 punktów procentowych. Za osiągnięcie tego poziomu przejściowego odpowiedzialne jest państwo, które jednak odpowiednio nie nałożyło obowiązku osiągania przejściowych poziomów odzysku na przedsiębiorców lub organizacje odzysku.
Niedotrzymane zobowiązania
Utrzymanie dotychczasowych trendów w zakresie rozwoju systemu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych stanowi poważne zagrożenie dla realizacji obowiązku osiągnięcia w 2007 r. minimalnego poziomu odzysku. Już teraz nie są dotrzymywane zobowiązania traktatowe określające przejściowe poziomy odzysku. Poziomy na lata 2004-2006 nie obowiązują jednak bezpośrednio przedsiębiorców, a państwo polskie. Ich osiągnięcie musi udokumentować polski rząd. W związku z niedotrzymaniem okresów przejściowych trzeba liczyć się z sankcjami ze strony Komisji Europejskiej. O ile takie odstępstwo w pierwszym roku członkostwa będzie zapewne potraktowane łagodnie, to jednak należy pilnie podjąć działania, które pozwolą przynajmniej zbliżyć się do celów przejściowych na lata następne.
Z prezentowanych danych wynika, że bez dodatkowych działań w zakresie zwiększenia recyklingu i innych metod odzysku nie tylko nie zbliżymy się jako kraj do wyznaczonych poziomów minimalnych, ale wręcz będziemy zostawać coraz bardziej w tyle. Postawione cele są bowiem ambitne, a luka dzieląca nasz kraj od celów związanych z członkostwem w UE – ogromna. Przede wszystkim należy przyjąć odpowiednie regulacje prawne, które umożliwiłyby osiągnięcie ustalonych przejściowych poziomów odzysku, a nie tylko formalnie przenosiły ten obowiązek na przedsiębiorców. Wydaje się, że jedyną możliwością realizacji założonego celu byłby znaczący (na poziomie 20% rocznie) wzrost recyklingu wszystkich odpadów opakowaniowych oraz zwiększenie zakresu stosowania opakowań wielokrotnego użytku. To zaś wymaga zdecydowanych i skutecznych działań skierowanych na wsparcie tworzenia systemów selektywnej zbiórki odpadów w gminach.
dr Wojciech Piontek
Akademia Techniczno-Humanistyczna
Bielsko-Biała
Edyta Sidorczuk
Wydział Zarządzania
Politechnika Białostocka
Źródła
Przedsiębiorca wprowadzający na krajowy rynek produkty w opakowaniach ma obowiązek zapewnienia ich odzysku, a w szczególności recyklingu. Obowiązek ten został skonkretyzowany w formie docelowych i przejściowych poziomów recyklingu oraz jako wymagany poziom odzysku, który przedsiębiorcy mają osiągnąć w 2007 r. Minimalny 50% odzysk dotyczy łącznie wszystkich opakowań, w jakich konkretny przedsiębiorca wprowadził na rynek produkty, z wyjątkiem opakowań po lekach i środkach niebezpiecznych oraz palet drewnianych.
Odzysk, czyli gospodarcze wykorzystanie odpadów opakowaniowych, jest realizowane poprzez recykling materiałowy i organiczny oraz termiczne przekształcanie. Zgodnie z ustawą o odpadach (art. 3), odzysk oznacza „wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części bądź prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy.” Załącznik wymienia 15 rodzajów działań będących odzyskiem odpadów.
Przedsiębiorca odbierający odpady do odzysku albo recyklingu musi posiadać odpowiednie zezwolenie starosty lub wojewody na prowadzenie odzysku lub recyklingu określoną w decyzji metodą. Wydanie zezwolenia odbywa się na wniosek, w którym przedsiębiorca określa rodzaje odpadów przewidywanych do odzysku lub unieszkodliwiania i ilości odpadów przetwarzanych w ciągu roku, miejsce prowadzenia działalności oraz miejsce i sposób magazynowania odpadów, stosowane metody odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, możliwości techniczne i organizacyjne zapewniające należyte prowadzenie działalności (w tym liczba i jakość instalacji) oraz przewidywany okres prowadzenia działalności.
Przedsiębiorca odbierający odpady do odzysku lub recyklingu wystawia przekazującemu odpady potwierdzenie przekazania odpadów. W potwierdzeniu tym, zgodnie z projektem przedstawionym przez Ministerstwo Środowiska, nie wymaga się jednak informacji o metodzie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów2.
Dodatkowo metody odzysku są określone na tyle ogólnie, że pojawiają się problemy z klasyfikacją konkretnej technologii przetwarzania odpadów. Wszystko to prowadzi do sytuacji, w której kilka podmiotów przetwarzających ten sam odpad na kolejnych etapach może wystawiać potwierdzenia recyklingu lub odzysku odpadów. Takie „dublowanie” może powstawać mimo zobowiązania podmiotu odbierającego do przeprowadzenia recyklingu lub odzysku odpadu, zwłaszcza jeśli przedsiębiorca przetworzy odpad metodą R15 polegającą na takim przetwarzaniu odpadów, w wyniku którego wytwarzane są odpady przydatne do odzysku, w związku z czym kolejny przetwórca tego odpadu również wystawi potwierdzenie przyjęcia do odzysku. Doprowadzi to do dwukrotnego wykazania w obowiązkowych sprawozdaniach tych samych odpadów poddanych przetworzeniu. Takie sytuacje stanowią poważną przyczynę nieszczelności istniejącej ewidencji recyklingu i odzysku odpadów opakowaniowych. Z tego powodu należy również ostrożnie traktować pochodzące z oficjalnej sprawozdawczości dane o osiągniętych poziomach odzysku i recyklingu.
Obowiązek osiągnięcia w 2007 r. co najmniej 50-procentowego poziomu odzysku spoczywa na przedsiębiorcach. To oni będą musieli udokumentować, że przekazali do odzysku, co najmniej połowę odpadów opakowaniowych w relacji do masy wprowadzonych na rynek opakowań. W razie niewypełnienia tego obowiązku w całości lub części będą oni musieli wnieść opłatę produktową.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej Polska uzgodniła okres przejściowy dla obowiązku odzysku odpadów opakowaniowych na poziomie 32% do dnia akcesji oraz zgodziła się na systematyczne podwyższanie tego obowiązku aż do docelowego w 2007 r.
Realizacja obowiązku odzysku w 2003 r.
Ministerstwo Środowiska nie publikuje danych o osiągniętych poziomach odzysku odpadów opakowaniowych. Jedyną wykazywaną obecnie w sprawozdaniach formą odzysku jest recykling. Brak wiarygodnych informacji o odpadach opakowaniowych poddawanych innym metodom recyklingu wynika z tego, że przedsiębiorcy wobec braku obowiązku odzysku nie zgłaszają w sprawozdaniach masy odzyskanych odpadów opakowaniowych. Nie jest również zgłaszana ilość powtórnie wykorzystanych opakowań wielokrotnego użycia. Wobec braku danych na temat masy odpadów opakowaniowych odzyskanych w inny sposób niż poprzez recykling za podstawę porównań dla dalszych analiz przyjęto poziom recyklingu. Dodatkowo rozróżniono recykling wynikający z danych MŚ oraz orientacyjny dla całej gospodarki, ustalony na podstawie szacunkowych danych o całkowitej masie opakowań wprowadzonych na rynek (a nie tylko zgłoszonych) oraz poddanych recyklingowi (a nie tylko wykazanych w sprawozdaniach). Porównanie wymaganych i zrealizowanych poziomów odzysku przedstawiono na rys. 1.
Rys. 1. Porównanie zrealizowanych i wymaganych poziomów odzysku (w %)
W porównaniu z zobowiązaniami akcesyjnymi Polski przekroczony został wyznaczony na 2004 r. 10-procentowy poziom recyklingu tworzyw sztucznych i 11-procentowy dla metali. Nie zostały natomiast zrealizowane zobowiązania dotyczące przejściowych poziomów odzysku. Ze sprawozdań za 2003 r. wynika, że odzyskano 25,8% opakowań wprowadzonych na rynek i podlegających obowiązkowi, a więc do wymaganego poziomu brakowało 6,2% zgłoszonych opakowań podlegających obowiązkowi, czyli ok. 157 tys. Mg odpadów. Należy jednak zaznaczyć, że dyrektywa 94/62/EC w sprawie opakowań i odpadów z opakowań ustala cele na poziomie kraju, a więc Polska będzie musiała wykazać odpowiedni poziom recyklingu w stosunku do wszystkich opakowań wprowadzonych na rynek. W związku z tym przy porównaniach należy w pierwszym rzędzie wziąć pod uwagę szacunkowy poziom recyklingu dla całej gospodarki. Wobec braku danych na temat masy opakowań odzyskanych metodami innymi niż recykling należy stwierdzić, że do osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku w skali gospodarki narodowej brakuje obecnie 10 punktów procentowych, co oznacza ok. 340 tys. Mg odpadów. W „starych” krajach Unii poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych jest znacznie wyższy niż w Polsce (tab. 1).
Tab. 1. Poziomy recyklingu i odzysku odpadów opakowaniowych w wybranych krajach członkowskich Unii Europejskiej (w %)3
Wynika to oczywiście z faktu, że systemy gospodarki odpadami funkcjonują tam od ponad 20 lat. Najwyższe poziomy odzysku osiągnęły: Dania (90%, w tym recyklingu 57%), Belgia (88% odzysku i 71% recyklingu) oraz Niemcy (79% odzysku i 71% recyklingu). Najniższe wskaźniki obserwuje się w Grecji (33%) i Irlandii (27%), lecz częściowo wynika to ze znacznego rozproszenia osadnictwa w tych krajach.
Należy także zauważyć, że w Irlandii i Włoszech w ostatnich latach poziomy odzysku i recyklingu znacznie wzrosły. Średni poziom odzysku odpadów opakowaniowych w Unii Europejskiej wynosił w 2001 r. 60%, a recyklingu – 53%. Jest to około dwukrotnie więcej niż aktualnie w Polsce. Aby osiągnąć ten poziom w 2014 r., co przewiduje znowelizowana dyrektywa opakowaniowa, potrzebny jest ogromny wysiłek organizacyjny i finansowy związany z budową systemu selektywnej zbiórki opakowań.
Prognozowy odzysk odpadów w 2007 r.
Ilość opakowań wprowadzanych na rynek w ostatnich dwóch latach była nieco mniejsza niż prognozowano na etapie sporządzania w 2001 r. Krajowego Planu Gospodarki Odpadami (KPGO). Jednocześnie ilość ta jest znacznie wyższa niż wynika z danych Ministerstwa Środowiska, bowiem część przedsiębiorców jest zwolniona z obowiązku odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych albo nie jest świadoma jego istnienia i nie składa stosownych sprawozdań. Z tego powodu dla przeprowadzenia analizy możliwości osiągnięcia minimalnych poziomów odzysku i recyklingu ustalonych dla 2007 r. skorygowano prognozę ilości odpadów opakowaniowych przedstawioną w KPGO. Wykorzystano zawarte w KPGO wskaźniki dynamiki wzrostu ilości odpadów opakowaniowych (dla łącznej masy opakowań wprowadzanych na rynek w KPGO założono wzrost 5,6% rocznie do 2005 r. i 3,4% rocznie w latach 2006-2007), uwzględniające zależność między poziomem rozwoju gospodarczego a masą opakowań, a także wpływ regulacji w zakresie gospodarki opakowaniami na względną stabilizację ilości opakowań wprowadzanych na rynek. W tab. 2 przedstawiono szacunkowe dane dotyczące masy odpadów opakowaniowych, które zostaną poddane recyklingowi w 2007 r. przy założeniu, że są realizowane minimalne poziomy recyklingu dla poszczególnych materiałów.
Tab. 2. Prognozowane ilości odpadów opakowaniowych do recyklingu (w tys. Mg)4
Z obserwacji dotychczasowych trendów wynika, że dynamika wzrostu ilości zużywanych opakowań jest niższa niż zakładano w KPGO. Przyjmując za wielkość wyjściową szacunkową masę opakowań wprowadzonych na rynek w 2003 r., założono więc, że masa poszczególnych rodzajów opakowań będzie rosła w tempie dwukrotnie niższym niż zakładane w KPGO. Przy takich założeniach masa opakowań wprowadzonych na rynek w 2007 r. wyniesie ok. 3,8 mln Mg, czyli o ok. 900 tys. Mg odpadów mniej niż przewidywano w KPGO. W takim przypadku recyklingowi zostanie poddane ponad 1,5 mln Mg, co pozwoli osiągnąć łączny wskaźnik recyklingu na poziomie 35,83% (chodzi tu o rzeczywisty wskaźnik recyklingu dla całej gospodarki, a nie tylko dla podmiotów objętych obowiązkiem).
Dla przyjętego w tab. 2 wariantu kształtowania się masy opakowań wprowadzonych na rynek osiągnięcie minimalnego 50-procentowego poziomu odzysku w inny sposób (głównie poprzez odzysk energii) wymagać będzie wykorzystania 13% odpadów opakowaniowych, a więc ok. 541 tys. Mg. Oznacza to również, że w ciągu najbliższych czterech lat konieczny jest dwuipółkrotny wzrost masy odzyskiwanych odpadów (z obecnych 764 tys. Mg do 1,9 mln Mg).
Tymczasem samo tylko osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu w poszczególnych latach wymaga znacznego wysiłku organizacyjnego i finansowego. Aby osiągnąć tylko minimalny poziom recyklingu, łączna masa odpadów opakowaniowych przekazywanych do recyklingu musi do 2007 r. wzrosnąć o ponad 600 tys. Mg, czyli 80% w ciągu czterech lat. Gdyby natomiast wymagany poziom odzysku miał być osiągnięty tylko poprzez recykling, to przyrost całkowitej ilości odpadów poddawanych recyklingowi musi wynosić do 20% rocznie.
KPGO zakładał, że osiągnięcie 25-procentowego poziomu recyklingu do 2007 r. dla wszystkich rodzajów materiałów opakowaniowych jest realny. Natomiast dla zapewnienia 50-procentowego odzysku w KPGO proponowano dwa warianty działań: uruchomienie inwestycji, które umożliwią odzyskiwanie energii z ok. 1,2 mln Mg odpadów, oraz uzyskanie w skali kraju poziomu recyklingu wyższego niż 25% przez intensyfikację i usprawnienie systemu recyklingu, stosowanie recyklingu organicznego lub eksport odpadów w celach recyklingu.
Od chwili sporządzenia tego planu było jasne, że budowa instalacji termicznego unieszkodliwiania odpadów komunalnych do 2007 r. jest nierealna. Spalarnie odpadów komunalnych mogą być uruchomione dopiero w latach 2007-2014, zatem do 2007 r. nie jest możliwe osiągnięcie 50-procentowego poziomu odzysku w sposób inny niż poprzez recykling lub ponowne wykorzystanie. Oznacza to z jednej strony konieczność zwiększenia poziomów recyklingu, a z drugiej rozważenie wprowadzenia przejściowych poziomów odzysku dla przedsiębiorców, czego jednak nie zrobiono przy okazji ostatniej nowelizacji ustawy o obowiązkach przedsiębiorców5.
Rys. 2. Warianty kształtowania się poziomów odzysku (recyklingu) w latach 2004-20073
Na rys. 2 przedstawiono cztery warianty kształtowania się łącznego poziomu odzysku (przy założeniu, że realizowany jest tylko recykling) przyjmując, że masa odpadów poddawanych recyklingowi rośnie w różnym tempie, poczynając od 2003 r. (dla opakowań z materiałów naturalnych przyjęto 2002 r.).
Symulację kształtowania się poziomów odzysku przeprowadzono przy założeniu, że podstawą porównania jest recykling realizowany w 2003 r., przyjmując, że całkowita masa odpadów poddawanych odzyskowi będzie rosła w tempie 10, 15 i 20% rocznie w stosunku do poziomu z 2003 r.
Dopiero utrzymanie przez najbliższe cztery lata tempa wzrostu ilości przetwarzanych odpadów opakowaniowych na poziomie powyżej 20% rocznie umożliwi osiągnięcie w 2007 r. wymaganego poziomu odzysku. Konieczny 20-procentowy wzrost ilości odzyskiwanych surowców oznacza także, że masa opakowań zbieranych selektywnie z gospodarstw domowych musi wielokrotnie wzrosnąć.
Tymczasem w Polsce mimo funkcjonowania regulacji prawnych, które miały stymulować odpowiednie działania gmin i przedsiębiorców, zakres odzysku, a w szczególności recyklingu jest wciąż niewystarczający. W odniesieniu do wszystkich rodzajów odpadów istnieją technologiczne możliwości przetwórstwa (jeśli nie w kraju, to za granicą). Podstawową przeszkodą w osiągnięciu wymaganego poziomu odzysku jest niedorozwój systemu zbiórki selektywnej. Brak odpadów do przerobu oznacza, że przetwórcy nie mają motywacji do rozbudowy mocy produkcyjnych. Ponieważ jednak zagospodarowanie odpadów jest poddane mechanizmowi rynkowemu, to w momencie, kiedy pojawi się dodatkowy strumień odpadów, pojawi się również podmiot chcący go zagospodarować.
Uwarunkowania natury technologicznej sprawiają zaś, że 50-procentowy poziom recyklingu dla wszystkich rodzajów opakowań jest nieopłacalny ekonomicznie i praktycznie niemożliwy do zrealizowania. Tak więc wynikające z obecnych przepisów nałożenie jednakowego obowiązku 50% odzysku na przedsiębiorców jest problematyczne. Jednym z rozwiązań tego problemu może być ustalenie wyższych niż obecne poziomów recyklingu dla tych opakowań, gdzie jest to ekonomicznie i technologicznie uzasadnione (po wnikliwej analizie ekonomicznej) oraz ustalenie obowiązujących przedsiębiorców przejściowych poziomów odzysku proporcjonalnie do poziomów recyklingu.
Samo nałożenie na przedsiębiorców obowiązku udokumentowania 50-procentowego poziomu odzysku na koniec 2007 r. jest rozwiązaniem pozornym, gdyż z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że przedsiębiorcy nie będą do tego przygotowani i w efekcie będą zmuszeni wnieść opłatę produktową za niezrealizowany obowiązek.
Jednocześnie w 2004 r. wymagany poziom odzysku wynosił dla Polski 32%, a udokumentowany odzysk (według danych MŚ) 25,8%. Polska nie dotrzymuje więc przejściowych poziomów odzysku ustalonych Traktatem Akcesyjnym. Obecnie rozbieżność między realizowanym w Polsce recyklingiem (jedyną metodą odzysku, dla której są zbierane dane) a poziomem wymaganym zgodnie z przepisami przejściowymi sięga 10 punktów procentowych. Za osiągnięcie tego poziomu przejściowego odpowiedzialne jest państwo, które jednak odpowiednio nie nałożyło obowiązku osiągania przejściowych poziomów odzysku na przedsiębiorców lub organizacje odzysku.
Niedotrzymane zobowiązania
Utrzymanie dotychczasowych trendów w zakresie rozwoju systemu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych stanowi poważne zagrożenie dla realizacji obowiązku osiągnięcia w 2007 r. minimalnego poziomu odzysku. Już teraz nie są dotrzymywane zobowiązania traktatowe określające przejściowe poziomy odzysku. Poziomy na lata 2004-2006 nie obowiązują jednak bezpośrednio przedsiębiorców, a państwo polskie. Ich osiągnięcie musi udokumentować polski rząd. W związku z niedotrzymaniem okresów przejściowych trzeba liczyć się z sankcjami ze strony Komisji Europejskiej. O ile takie odstępstwo w pierwszym roku członkostwa będzie zapewne potraktowane łagodnie, to jednak należy pilnie podjąć działania, które pozwolą przynajmniej zbliżyć się do celów przejściowych na lata następne.
Z prezentowanych danych wynika, że bez dodatkowych działań w zakresie zwiększenia recyklingu i innych metod odzysku nie tylko nie zbliżymy się jako kraj do wyznaczonych poziomów minimalnych, ale wręcz będziemy zostawać coraz bardziej w tyle. Postawione cele są bowiem ambitne, a luka dzieląca nasz kraj od celów związanych z członkostwem w UE – ogromna. Przede wszystkim należy przyjąć odpowiednie regulacje prawne, które umożliwiłyby osiągnięcie ustalonych przejściowych poziomów odzysku, a nie tylko formalnie przenosiły ten obowiązek na przedsiębiorców. Wydaje się, że jedyną możliwością realizacji założonego celu byłby znaczący (na poziomie 20% rocznie) wzrost recyklingu wszystkich odpadów opakowaniowych oraz zwiększenie zakresu stosowania opakowań wielokrotnego użytku. To zaś wymaga zdecydowanych i skutecznych działań skierowanych na wsparcie tworzenia systemów selektywnej zbiórki odpadów w gminach.
dr Wojciech Piontek
Akademia Techniczno-Humanistyczna
Bielsko-Biała
Edyta Sidorczuk
Wydział Zarządzania
Politechnika Białostocka
Źródła
- Traktat o Przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, AA2003/ACT/Załącznik XII/pl 3816.
- Projekt rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dokumentów potwierdzających odrębnie odzysk i odrębnie recykling, ww.mos.gov.pl/1prace_legislacyjne/projekty_do_konsultacji/obowiazki_przedsiebiorcow/projekt_15.02.2005.pdf.
- Study on the implementation of Directive 94/62/EC on Packaging and Packaging Waste and options to strengthen prevention and re-use of packaging – Interim Report, Ecolas N.V., Pira Int. Ltd. European Commission DG Environment. 03/07884/AL 23 April 2004.
- Poskrobko B., Piontek W., Sidorczuk E.: Raport o gospodarce odpadami opakowaniowymi w Polsce w 2003 roku. Eko-Pak. Warszawa 2003.
- Famielec J. i in.: Analiza i ocena funkcjonowania systemu opłat produktowych i depozytowych w warunkach polskich wraz z propozycjami jego modyfikacji w tym w zakresie weryfikacji poziomów odzysku i recyklingu oraz stawek opłat produktowych. Akademia Ekonomiczna w Krakowie Praca wykonana na zlecenie Ministerstwa Środowiska. Kraków listopad 2003.
