Niedozwolone praktyki przedsiębiorstw wod-kan
Mnogość wydanych decyzji administracyjnych, a także kilka wyroków Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Sądu Apelacyjnego w Warszawie, które weryfikowały rozstrzygnięcia Prezesa UOKiK, stwarzają dobrą okazję do reasumpcji aktualnego orzecznictwa. Jednocześnie umożliwiają przedstawienie najbardziej typowych zachowań, które spotkały się z reakcją organu antymonopolowego.
Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne zajmują pozycję monopolistów naturalnych na obszarze objętym zasięgiem sieci, którym z reguły jest obszar miasta i/lub gminy. Ich odizolowanie od potencjalnych konkurentów powoduje możność narzucania swoim odbiorcom warunków umów. Ułatwia to fakt, iż umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawierane są w trybie adhezyjnym, w oparciu o wzorzec przygotowany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W praktyce najczęściej dochodzi właśnie do naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (DzU z 2000 r. nr 122, poz. 1319), tj. zakazu nadużywania pozycji dominującej na rynku poprzez narzucanie przez przedsiębiorcę uciążliwych warunków umów, przynoszących mu nieuzasadnione korzyści.
Wstrzymanie dostaw
Spośród typowych przejawów ww. praktyk na pierwszy plan wysuwają się postanowienia wyłączające lub ograniczające odpowiedzialność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy. Przykładem postanowień wyłączających odpowiedzialność są wielokrotnie kwestionowane przez prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) postanowienia, w świetle których przedsiębiorstwo wod-kan nie ponosi odpowiedzialności za ograniczenie albo wstrzymanie dostaw wody bądź ograniczenie lub wstrzymanie odbioru ścieków wywołane brakiem wody na ujęciu oraz przerwami w zasilaniu energetycznym urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.
Uciążliwość tych postanowień, jeszcze nie dla wszystkich przedsiębiorców oczywista, jest skutkiem braku zastrzeżenia, że wyłączenie odpowiedzialności nie dotyczy szkód będących wynikiem działań zawinionych przez przedsiębiorcę. Podkreślić trzeba, że podstawowym obowiązkiem dostawcy usług wodociągowych i kanalizacyjnych jest zapewnienie zdolności posiadanych urządzeń do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Zgodnie z reżimem odpowiedzialności kontraktowej (art. 471 k.c.) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane naprawić szkodę wynikłą z niewykonania ww. obowiązków, a więc z przerw lub ograniczeń w świadczeniu usług dostawy wody i odprowadzania ścieków, jeżeli jest to następstwem okoliczności, za które przedsiębiorstwo odpowiada. Może to mieć miejsce np. wtedy, gdy obniżenie jakości świadczonych usług będzie następstwem zalegania przez przedsiębiorstwo z płatnościami z tytułu dostaw energii względem przedsiębiorstwa energetycznego bądź niedopełnienia obowiązku utrzymania należącej do przedsiębiorstwa sieci lub wewnętrznej instalacji energetycznej w należytym stanie technicznym. Możliwe są również sytuacje, gdy dostawca usług ponosić będzie odpowiedzialność za przerwy lub ograniczenia w dostawie wody spowodowane jej brakiem w ujęciu. Brak ten może bowiem wynikać nie tylko z przyczyn naturalnych, np. suszy lub zmiany warunków hydrogeologicznych, lecz także może być skutkiem uszkodzenia urządzeń, powstałego np. wskutek ich nieprawidłowej eksploatacji lub konserwacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że brak wody na ujęciu może być również efektem działań zawinionych przez przedsiębiorstwo.
Tymczasem brzmienie ww. postanowień stwarza przedsiębiorstwu możliwość uniknięcia odpowiedzialności odszkodowawczej względem odbiorców w każdym przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania z powodu obniżenia jakości świadczonych usług, wywołanego brakiem wody na ujęciu lub przerwami w zasilaniu energetycznym urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, bez względu na przyczyny wystąpienia zakłóceń. Warto nadmienić, iż powyższy pogląd podzielił zarówno Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak i Sąd Apelacyjny (por. wyroki z 22.09.2005 i 6.09.2006 r., sygn. akt XVII Ama 80/04 i VI A Ca 196/06).
Woda złej jakości
Przykładem ograniczenia odpowiedzialności są postanowienia, w świetle których usługobiorca może domagać się od przedsiębiorstwa obniżenia należności w razie dostarczenia wody o pogorszonej lub złej jakości oraz o ciśnieniu niższym od określonego warunkami technicznymi, które stanowić będzie 10% należności za wodę dostarczoną w okresie trwania zakłócenia (por. decyzja nr RKT 43/2006 z 10.07.2006 r.).
Woda jest normalnym towarem, który powinien mieć odpowiednią jakość – odpowiadać parametrom określonym m.in. w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (DzU nr 203, poz. 1718) oraz, rzecz jasna, w umowie. W przypadku zaś dostarczania wody o pogorszonej jakości nie ma podstaw prawnych dla domagania się przez usługodawcę opłaty takiej samej jak za wodę odpowiadającą wymaganiom jakościowym. W takim przypadku należność powinna zostać obniżona proporcjonalnie do wartości zużytej wody z uwzględnieniem różnicy pomiędzy jakością wody, do dostarczania której przedsiębiorstwo jest zobowiązane a jakością wody faktycznie dostarczanej. Wartość upustu powinna uwzględniać stopień jej zanieczyszczenia determinujący możliwość wykorzystania na określone cele. Ponadto upust musi wynikać z faktycznej ilości zużytej przez odbiorcę usług wody i nie może być ograniczony do konkretnej wysokości (w tym przypadku 10%).
W ww. decyzji prezes UOKiK uznał, iż prawo odbiorcy do domagania się upustu jakościowego stanowi o istocie istniejącej w prawie cywilnym zasady ekwiwalentności świadczeń, z której wynika, iż zapłata przysługuje przedsiębiorcy proporcjonalnie do jakości i ilości dostarczanej usługi. Upust stanowi więc „dopełnienie niepełnego świadczenia dostawcy poprzez odpowiednie obniżenie wartości świadczenia pieniężnego w celu przywrócenia ekwiwalentności świadczeń stron w umowie wzajemnej” (wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Antymonopolowego z 11 marca 2002 r. sygn. akt XVII Ama 52/01). Kwota upustów powinna uwzględniać istniejące okoliczności i być adekwatna do stopnia odbiegania jakości wody od obowiązujących norm. Określenie przez dostawcę z góry maksymalnego wskaźnika upustów nie czyni powyższemu zadość, a tym samym narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyrok Sądu Antymonopolowego z 14 czerwca 1995r. sygn. akt XVII Amr 8/95). W związku z powyższym stosowanie w umowach postanowienia w sposób arbitralny określającego górną granicę upustu na poziomie nieprzekraczającym 10% należności za wodę ma uciążliwy charakter.
Niewykonanie obowiązków
Wśród postanowień, które Prezes UOKiK uznawał za uciążliwe i przynoszące nieuzasadnione korzyści są też te dotyczące odpowiedzialności odbiorców usług za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków wynikających z umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Do typowych postanowień z tej kategorii należą te postanowienia przewidujące, iż w przypadku zawinionego zaboru lub uszkodzenia wodomierza usługodawca ma prawo do ustalenia wysokości opłaty za pobraną wodę wg ilości, która mogła przepłynąć pełnym przekrojem rury przyłącza wodociągowego w okresie od ostatniego odczytu wodomierza. Podobna sytuacja ma miejsce, gdy naruszony zostaje obowiązek natychmiastowego powiadomienia dostawcy o awarii posiadanych instalacji lub przyłączy mających wpływ na wskazania wodomierza głównego i inne urządzenia dostawcy. To szczególne prawo daje również usługodawcy dokonanie, bez uzgodnienia z dostawcą zmian w instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej bądź zamontowania na instalacji wewnętrznej urządzenia mającego negatywny wpływ na funkcjonowanie sprzętu przedsiębiorstwa.
Podkreślić trzeba tutaj, że prezes UOKiK nie neguje podstaw odpowiedzialności odbiorcy w ww. sytuacjach. Istota jednak tych praktyk sprowadza się do obciążania odbiorców obowiązkiem zapłaty odszkodowania ponad rzeczywistą szkodę, jaką poniosło przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, przy jednoczesnym zwolnieniu się tego przedsiębiorstwa z obowiązku dowodowego w zakresie rozmiarów szkody.
Jeżeli ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy nie regulują sposobu rozliczeń w przypadku, gdy doszło do zawinionego przez odbiorcę zaboru lub uszkodzenia wodomierza albo innych zdarzeń powodujących szkodę, wówczas dostawca usług, zgodnie z art. 6 k.c., powinien każdorazowo udowodnić wysokość poniesionej na skutek działań odbiorcy szkody i dochodzić jej naprawienia przez odbiorcę na zasadach ogólnych. Przedsiębiorstwo zwalniając się z tego obowiązku, stawia się w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do odbiorców usług. Narzuca bowiem w umowie domniemanie, iż pobrano wodę w ilości, która jest z racjonalnego punktu widzenia wysoce nieprawdopodobna. Zasadności przyjętej w umowie formy rozliczeń nie mogą usprawiedliwiać trudności dowodowe w tym zakresie. Prezes UOKiK reprezentuje pogląd, iż przedsiębiorstwo nie może skutków owych trudności przerzucać na odbiorcę, obciążając go należnością za wodę, jaka mogła popłynąć pełnym przekrojem rury przyłącza wodociągowego od ostatniego odczytu wodomierza, bez konieczności przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność. Nie może tego zrobić nawet wtedy, jeżeli odbiorca faktycznie dopuścił się celowego uszkodzenia lub zaboru wodomierza. Powyższy zapis mógłby zostać zaakceptowany jedynie wówczas, gdyby wyraźnie stanowił, że jest to tylko maksymalna wysokość odszkodowania, a nie był przyjętą w umowie podstawą do naliczania należności i ogólnie obowiązującą regułą.
Niezawodność przyłączy
Innym przykładem uciążliwego warunku umowy przynoszącego nieuzasadnione korzyści jest obciążanie odbiorców odpowiedzialnością za niezawodne działanie przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, które nie znajdują się w ich posiadaniu. Taka praktyka została stwierdzona w decyzji nr RPZ 7/2007 z 19.01.2007 r. Warto nieco przybliżyć ustalenia i wnioski tej decyzji, albowiem oparta została ona na tezie, z którą zainteresowani przedsiębiorcy z pewnością łatwo się nie zgodzą (decyzja nie jest zresztą prawomocna), a mianowicie, iż to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z chwilą przyłączenia odbiorcy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej staje się posiadaczem przyłącza, a w konsekwencji to przedsiębiorstwo winno ponosić koszty jego utrzymania, a także koszty usuwania awarii.
Bezpośrednią przyczyną wszczęcia postępowania i wydania ww. decyzji była skarga jednego z odbiorców, zwracająca uwagę na fakt, iż przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne nierzadko wykraczają daleko poza nieruchomość odbiorcy (np. biegną pod drogami o silnym natężeniu ruchu). Przez to pojawia się obawa awarii, której nie jest w stanie zapobiec i których usunięciu nie będzie mógł sprostać. Z art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków można wywieść regułę, że podmiotem odpowiedzialnym za należyte funkcjonowanie przyłącza jest jego posiadacz. Tymczasem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które prowadzi działalność w miejscu zamieszkania skarżącego się odbiorcy, wskazywało w umowach, iż podmiotem tym jest właściciel przyłącza (z reguły odbiorca, który poniósł koszt budowy przyłącza). Ten proceder został oceniony jako przerzucanie na odbiorców obowiązku ponoszenia kosztów, które powinny spoczywać na przedsiębiorstwie. Kluczowe dla wydania omawianej decyzji jest określenie, kto jest posiadaczem przyłącza. Prezes UOKiK rozstrzygnął to, opierając się na poglądach wyrażonych przez Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 marca 2006 r. (sygn. akt III CZP 105/05, Wokanda 2006/1 s. 5 oraz www.sn.pl). Przedmiotem tej uchwały było stwierdzenie, iż art. 49 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody (…) oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu jednak tej uchwały Sąd Najwyższy przeanalizował również status prawny przyłączy, dochodząc do wniosku, iż przyłącze jest odrębną rzeczą ruchomą, wchodzącą w skład sieci. Oznacza to, iż z chwilą włączenia przyłącza do sieci nie następuje wprawdzie zmiana stanu prawnego (przejście przyłącza na własność przedsiębiorstwa), niemniej jednak dochodzi do zmiany stanu faktycznego, a mianowicie przejęcia posiadania przez przedsiębiorstwo sieciowe. Zarazem ma miejsce przejęcie obowiązków w zakresie jego utrzymania i ponoszenia kosztów usuwania awarii. W sytuacji zatem, gdy umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawiera postanowienie, iż odbiorca odpowiada za należyte funkcjonowanie posiadanych instalacji i przyłączy, a takimi postanowieniami posługuje się większość przedsiębiorstw województwa wielkopolskiego w swoich wzorcach, nie powinno ono być rozumiane jako podstawa do obciążenia odbiorcy tymi kosztami.
Praktyki cenowe
Przedstawiając typowe zachowania przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych, kwalifikowane jako praktyki ograniczające konkurencję, nie sposób pominąć tzw. praktyk cenowych. Należy przypomnieć, iż w wyrokach Sądu Najwyższego (wyrok z 27 sierpnia 2003 r. sygn. akt I CK 185/03) oraz Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (wyrok z 18 lutego 2004 r. sygn. akt XVII Ama 34/03) przesądzono, iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wyłącza kompetencji Prezesa UOKiK w zakresie ścigania tych praktyk. Początkowo jednak (w chwili wejścia w życie tej ustawy) przeważał pogląd, iż kompetencje rady gminy i prezesa UOKIK odnośnie oddziaływania na ceny usług przedsiębiorstwa wod-kan pozostają we wzajemnym stosunku przepisów ogólnych do szczególnych. W myśl przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków organy gminy dokonują jedynie sprawdzenia, czy taryfy dołączone do wniosku zostały opracowane zgodnie z przepisami tej ustawy. Weryfikują także koszty, o jakich mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, czyli koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku kalendarzowym, pod względem celowości ich ponoszenia i z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. Natomiast w odróżnieniu od postępowania regulacyjnego organów gminy przepisy ustawy antymonopolowej stwarzają możliwość kwestionowania przez prezesa UOKiK alokacji poszczególnych kosztów. Należą do nich: wysokość zaplanowanego zysku, wysokość cen (w tym badanie lub stosowane ceny nie są nieuczciwe, nadmiernie wygórowane czy zbyt niskie, co może oznaczać naruszenie przez przedsiębiorcę art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej). Dlatego też kompetencje prezesa UOKiK nie ograniczają się do kontroli tylko niektórych składników ceny (jak w postępowaniu o zatwierdzenie taryf). Z powyższego wynika, iż niezależnie od organów samorządu terytorialnego prezes UOKiK posiada kompetencje badania oraz kwestionowania wysokości cen za dostawę wody oraz odprowadzanie ścieków.
Prezes UOKiK takie postępowania prowadzi, choć trzeba przyznać, iż trudno o aktualny przykład stwierdzonej praktyki narzucenia nadmiernie wygórowanych cen. Natomiast przykładem innego rodzaju nieuczciwości cen jest decyzja z 20.10.2006 r. nr RKT 72/2006, w której za taką praktykę uznano pobieranie od wszystkich odbiorców opłat w tej samej wysokości i bez różnicowania na poszczególne grupy taryfowe. Ta decyzja zapadła, pomimo że jak stwierdzono w toku postępowania antymonopolowego, wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska, tj. za pobór wody, była różna dla rozmaitych grup odbiorców. Tym samym przedsiębiorstwo naruszyło art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym…, zgodnie z którym ceny i stawki opłat określone w taryfie, różnicowane są dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców na podstawie udokumentowanych różnic kosztów. Dokumentem, z którego wynikały różnice w kosztach poboru wody w zależności od celów, dla których jest pobierana, było obowiązujące w chwili sporządzenia taryf rozporządzenie wykonawcze różnicujące wysokość opłat za pobór wody dla poszczególnych grup odbiorców.
Zbiorowe interesy konsumentów
Niezależnie od praktyk ograniczających konkurencję warto zwrócić uwagę na fakt, iż działania przedsiębiorców mogą być kwalifikowane jako praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów, tj. godzące w nie bezprawne działanie przedsiębiorcy (art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Za praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów uważa się w szczególności stosowanie postanowień wzorców umów, które zostały wpisane do rejestru postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone, naruszanie obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji, nieuczciwą lub wprowadzającą w błąd reklamę i inne czyny nieuczciwej konkurencji, godzące w zbiorowe interesy konsumentów.
Niemal klasycznym przykładem takiej praktyki jest zamieszczanie w treści umów zawieranych z konsumentami zapisu, że odbiorca dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie wskazanym na fakturze lub w książeczce opłat – 18, 19 lub 20 (i więcej) dnia od wystawienia faktury. Takie postanowienie w oczywisty sposób narusza § 17 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (DzU nr 127, poz. 886). Zgodnie z nim odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób. Otóż nie może być tak, że przedsiębiorca samodzielnie ustala datę, od której rozpoczyna się bieg terminu na uiszczenie należności przez konsumenta, a także sam decyduje o dacie wysłania (doręczenia) faktury konsumentowi. Może bowiem dojść do sytuacji, że faktura będzie wystawiona w czasie zgodnym z umową, ale wysłana później, przez co przysługujący konsumentom czas na uiszczenie należności będzie na tyle krótki, że konsument nawet przy dochowaniu należytej staranności nie będzie w stanie uiścić należności w terminie podanym na rachunku. W skrajnych przypadkach faktura może zostać doręczona konsumentom nawet po terminie płatności. Dodatkowo za tym, aby tryb doręczenia faktury oraz termin na uiszczenie należności został uregulowany w umowie w taki sposób, aby zapewnić, że faktura zostanie wysłana konsumentowi w terminie 14 dni przed datą płatności przemawia zasada wyrażona w art. 454§ 1 k.c. (za datę dokonania zapłaty uważa się datę wpływu środków na rachunek bankowy).
Długość okresów rozliczeniowych
Inną typową praktyką naruszająca zbiorowe interesy konsumentów to niezawieranie w umowach postanowień określających długość okresów rozliczeniowych. Zaniechanie zamieszczenia w treści umów tych wytycznych stanowi przejaw naruszenia art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym… Brak tych postanowień powoduje, że konsument w chwili zawierania umowy oraz w trakcie jej realizacji nie jest w stanie ustalić na jej podstawie, w jakich terminach wystawiane będą faktury za świadczone usługi oraz związane z nimi odczyty wskazań wodomierza. Dostawca usług może w związku z tym w sposób dowolny ustalać długość cykli obrachunkowych, w których następują rozliczenia usług i związane z nimi odczyty urządzeń pomiarowych. Prowadzi to po stronie konsumentów do niepewności obrotu gospodarczego i ogranicza swobodę w zakresie gospodarowania środkami pieniężnymi w dłuższym okresie czasu. Sensem i celem zamieszczenia w umowie odpowiednich zapisów odnoszących się do terminów dokonywanych rozliczeń jest danie konsumentowi gwarancji stałości cykli rozliczeniowych. Dzięki temu będzie on w stanie zaplanować wydatki i w odpowiednim czasie zabezpieczyć środki finansowe na pokrycie należności z tytułu dostaw wody i odprowadzania ścieków. Brak w treści umowy odpowiednich postanowień dotyczących okresów rozrachunkowych nie jest bez znaczenia zatem dla konsumentów i godzi w ich interesy rozumiane jako prawo do otrzymania pełnej informacji o wszystkich elementach stosunku zobowiązaniowego, które dotyczą tak zasadniczych z punktu widzenia należytego wykonania umowy kwestii – jak warunki wzajemnych rozliczeń pomiędzy konsumentem a dostawcą usług.
Jarosław Krüger
zastępca dyrektora Delegatury UOKiK w Poznaniu
Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne zajmują pozycję monopolistów naturalnych na obszarze objętym zasięgiem sieci, którym z reguły jest obszar miasta i/lub gminy. Ich odizolowanie od potencjalnych konkurentów powoduje możność narzucania swoim odbiorcom warunków umów. Ułatwia to fakt, iż umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawierane są w trybie adhezyjnym, w oparciu o wzorzec przygotowany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W praktyce najczęściej dochodzi właśnie do naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (DzU z 2000 r. nr 122, poz. 1319), tj. zakazu nadużywania pozycji dominującej na rynku poprzez narzucanie przez przedsiębiorcę uciążliwych warunków umów, przynoszących mu nieuzasadnione korzyści.
Wstrzymanie dostaw
Spośród typowych przejawów ww. praktyk na pierwszy plan wysuwają się postanowienia wyłączające lub ograniczające odpowiedzialność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy. Przykładem postanowień wyłączających odpowiedzialność są wielokrotnie kwestionowane przez prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) postanowienia, w świetle których przedsiębiorstwo wod-kan nie ponosi odpowiedzialności za ograniczenie albo wstrzymanie dostaw wody bądź ograniczenie lub wstrzymanie odbioru ścieków wywołane brakiem wody na ujęciu oraz przerwami w zasilaniu energetycznym urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.
Uciążliwość tych postanowień, jeszcze nie dla wszystkich przedsiębiorców oczywista, jest skutkiem braku zastrzeżenia, że wyłączenie odpowiedzialności nie dotyczy szkód będących wynikiem działań zawinionych przez przedsiębiorcę. Podkreślić trzeba, że podstawowym obowiązkiem dostawcy usług wodociągowych i kanalizacyjnych jest zapewnienie zdolności posiadanych urządzeń do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Zgodnie z reżimem odpowiedzialności kontraktowej (art. 471 k.c.) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane naprawić szkodę wynikłą z niewykonania ww. obowiązków, a więc z przerw lub ograniczeń w świadczeniu usług dostawy wody i odprowadzania ścieków, jeżeli jest to następstwem okoliczności, za które przedsiębiorstwo odpowiada. Może to mieć miejsce np. wtedy, gdy obniżenie jakości świadczonych usług będzie następstwem zalegania przez przedsiębiorstwo z płatnościami z tytułu dostaw energii względem przedsiębiorstwa energetycznego bądź niedopełnienia obowiązku utrzymania należącej do przedsiębiorstwa sieci lub wewnętrznej instalacji energetycznej w należytym stanie technicznym. Możliwe są również sytuacje, gdy dostawca usług ponosić będzie odpowiedzialność za przerwy lub ograniczenia w dostawie wody spowodowane jej brakiem w ujęciu. Brak ten może bowiem wynikać nie tylko z przyczyn naturalnych, np. suszy lub zmiany warunków hydrogeologicznych, lecz także może być skutkiem uszkodzenia urządzeń, powstałego np. wskutek ich nieprawidłowej eksploatacji lub konserwacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że brak wody na ujęciu może być również efektem działań zawinionych przez przedsiębiorstwo.
Tymczasem brzmienie ww. postanowień stwarza przedsiębiorstwu możliwość uniknięcia odpowiedzialności odszkodowawczej względem odbiorców w każdym przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania z powodu obniżenia jakości świadczonych usług, wywołanego brakiem wody na ujęciu lub przerwami w zasilaniu energetycznym urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, bez względu na przyczyny wystąpienia zakłóceń. Warto nadmienić, iż powyższy pogląd podzielił zarówno Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak i Sąd Apelacyjny (por. wyroki z 22.09.2005 i 6.09.2006 r., sygn. akt XVII Ama 80/04 i VI A Ca 196/06).
Woda złej jakości
Przykładem ograniczenia odpowiedzialności są postanowienia, w świetle których usługobiorca może domagać się od przedsiębiorstwa obniżenia należności w razie dostarczenia wody o pogorszonej lub złej jakości oraz o ciśnieniu niższym od określonego warunkami technicznymi, które stanowić będzie 10% należności za wodę dostarczoną w okresie trwania zakłócenia (por. decyzja nr RKT 43/2006 z 10.07.2006 r.).
Woda jest normalnym towarem, który powinien mieć odpowiednią jakość – odpowiadać parametrom określonym m.in. w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (DzU nr 203, poz. 1718) oraz, rzecz jasna, w umowie. W przypadku zaś dostarczania wody o pogorszonej jakości nie ma podstaw prawnych dla domagania się przez usługodawcę opłaty takiej samej jak za wodę odpowiadającą wymaganiom jakościowym. W takim przypadku należność powinna zostać obniżona proporcjonalnie do wartości zużytej wody z uwzględnieniem różnicy pomiędzy jakością wody, do dostarczania której przedsiębiorstwo jest zobowiązane a jakością wody faktycznie dostarczanej. Wartość upustu powinna uwzględniać stopień jej zanieczyszczenia determinujący możliwość wykorzystania na określone cele. Ponadto upust musi wynikać z faktycznej ilości zużytej przez odbiorcę usług wody i nie może być ograniczony do konkretnej wysokości (w tym przypadku 10%).
W ww. decyzji prezes UOKiK uznał, iż prawo odbiorcy do domagania się upustu jakościowego stanowi o istocie istniejącej w prawie cywilnym zasady ekwiwalentności świadczeń, z której wynika, iż zapłata przysługuje przedsiębiorcy proporcjonalnie do jakości i ilości dostarczanej usługi. Upust stanowi więc „dopełnienie niepełnego świadczenia dostawcy poprzez odpowiednie obniżenie wartości świadczenia pieniężnego w celu przywrócenia ekwiwalentności świadczeń stron w umowie wzajemnej” (wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Antymonopolowego z 11 marca 2002 r. sygn. akt XVII Ama 52/01). Kwota upustów powinna uwzględniać istniejące okoliczności i być adekwatna do stopnia odbiegania jakości wody od obowiązujących norm. Określenie przez dostawcę z góry maksymalnego wskaźnika upustów nie czyni powyższemu zadość, a tym samym narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyrok Sądu Antymonopolowego z 14 czerwca 1995r. sygn. akt XVII Amr 8/95). W związku z powyższym stosowanie w umowach postanowienia w sposób arbitralny określającego górną granicę upustu na poziomie nieprzekraczającym 10% należności za wodę ma uciążliwy charakter.
Niewykonanie obowiązków
Wśród postanowień, które Prezes UOKiK uznawał za uciążliwe i przynoszące nieuzasadnione korzyści są też te dotyczące odpowiedzialności odbiorców usług za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków wynikających z umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Do typowych postanowień z tej kategorii należą te postanowienia przewidujące, iż w przypadku zawinionego zaboru lub uszkodzenia wodomierza usługodawca ma prawo do ustalenia wysokości opłaty za pobraną wodę wg ilości, która mogła przepłynąć pełnym przekrojem rury przyłącza wodociągowego w okresie od ostatniego odczytu wodomierza. Podobna sytuacja ma miejsce, gdy naruszony zostaje obowiązek natychmiastowego powiadomienia dostawcy o awarii posiadanych instalacji lub przyłączy mających wpływ na wskazania wodomierza głównego i inne urządzenia dostawcy. To szczególne prawo daje również usługodawcy dokonanie, bez uzgodnienia z dostawcą zmian w instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej bądź zamontowania na instalacji wewnętrznej urządzenia mającego negatywny wpływ na funkcjonowanie sprzętu przedsiębiorstwa.
Podkreślić trzeba tutaj, że prezes UOKiK nie neguje podstaw odpowiedzialności odbiorcy w ww. sytuacjach. Istota jednak tych praktyk sprowadza się do obciążania odbiorców obowiązkiem zapłaty odszkodowania ponad rzeczywistą szkodę, jaką poniosło przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, przy jednoczesnym zwolnieniu się tego przedsiębiorstwa z obowiązku dowodowego w zakresie rozmiarów szkody.
Jeżeli ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy nie regulują sposobu rozliczeń w przypadku, gdy doszło do zawinionego przez odbiorcę zaboru lub uszkodzenia wodomierza albo innych zdarzeń powodujących szkodę, wówczas dostawca usług, zgodnie z art. 6 k.c., powinien każdorazowo udowodnić wysokość poniesionej na skutek działań odbiorcy szkody i dochodzić jej naprawienia przez odbiorcę na zasadach ogólnych. Przedsiębiorstwo zwalniając się z tego obowiązku, stawia się w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do odbiorców usług. Narzuca bowiem w umowie domniemanie, iż pobrano wodę w ilości, która jest z racjonalnego punktu widzenia wysoce nieprawdopodobna. Zasadności przyjętej w umowie formy rozliczeń nie mogą usprawiedliwiać trudności dowodowe w tym zakresie. Prezes UOKiK reprezentuje pogląd, iż przedsiębiorstwo nie może skutków owych trudności przerzucać na odbiorcę, obciążając go należnością za wodę, jaka mogła popłynąć pełnym przekrojem rury przyłącza wodociągowego od ostatniego odczytu wodomierza, bez konieczności przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność. Nie może tego zrobić nawet wtedy, jeżeli odbiorca faktycznie dopuścił się celowego uszkodzenia lub zaboru wodomierza. Powyższy zapis mógłby zostać zaakceptowany jedynie wówczas, gdyby wyraźnie stanowił, że jest to tylko maksymalna wysokość odszkodowania, a nie był przyjętą w umowie podstawą do naliczania należności i ogólnie obowiązującą regułą.
Niezawodność przyłączy
Innym przykładem uciążliwego warunku umowy przynoszącego nieuzasadnione korzyści jest obciążanie odbiorców odpowiedzialnością za niezawodne działanie przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, które nie znajdują się w ich posiadaniu. Taka praktyka została stwierdzona w decyzji nr RPZ 7/2007 z 19.01.2007 r. Warto nieco przybliżyć ustalenia i wnioski tej decyzji, albowiem oparta została ona na tezie, z którą zainteresowani przedsiębiorcy z pewnością łatwo się nie zgodzą (decyzja nie jest zresztą prawomocna), a mianowicie, iż to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z chwilą przyłączenia odbiorcy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej staje się posiadaczem przyłącza, a w konsekwencji to przedsiębiorstwo winno ponosić koszty jego utrzymania, a także koszty usuwania awarii.
Bezpośrednią przyczyną wszczęcia postępowania i wydania ww. decyzji była skarga jednego z odbiorców, zwracająca uwagę na fakt, iż przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne nierzadko wykraczają daleko poza nieruchomość odbiorcy (np. biegną pod drogami o silnym natężeniu ruchu). Przez to pojawia się obawa awarii, której nie jest w stanie zapobiec i których usunięciu nie będzie mógł sprostać. Z art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków można wywieść regułę, że podmiotem odpowiedzialnym za należyte funkcjonowanie przyłącza jest jego posiadacz. Tymczasem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które prowadzi działalność w miejscu zamieszkania skarżącego się odbiorcy, wskazywało w umowach, iż podmiotem tym jest właściciel przyłącza (z reguły odbiorca, który poniósł koszt budowy przyłącza). Ten proceder został oceniony jako przerzucanie na odbiorców obowiązku ponoszenia kosztów, które powinny spoczywać na przedsiębiorstwie. Kluczowe dla wydania omawianej decyzji jest określenie, kto jest posiadaczem przyłącza. Prezes UOKiK rozstrzygnął to, opierając się na poglądach wyrażonych przez Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 marca 2006 r. (sygn. akt III CZP 105/05, Wokanda 2006/1 s. 5 oraz www.sn.pl). Przedmiotem tej uchwały było stwierdzenie, iż art. 49 k.c. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przejścia urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody (…) oraz innych podobnych urządzeń na własność właściciela przedsiębiorstwa przez ich połączenie z siecią należącą do tego przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu jednak tej uchwały Sąd Najwyższy przeanalizował również status prawny przyłączy, dochodząc do wniosku, iż przyłącze jest odrębną rzeczą ruchomą, wchodzącą w skład sieci. Oznacza to, iż z chwilą włączenia przyłącza do sieci nie następuje wprawdzie zmiana stanu prawnego (przejście przyłącza na własność przedsiębiorstwa), niemniej jednak dochodzi do zmiany stanu faktycznego, a mianowicie przejęcia posiadania przez przedsiębiorstwo sieciowe. Zarazem ma miejsce przejęcie obowiązków w zakresie jego utrzymania i ponoszenia kosztów usuwania awarii. W sytuacji zatem, gdy umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawiera postanowienie, iż odbiorca odpowiada za należyte funkcjonowanie posiadanych instalacji i przyłączy, a takimi postanowieniami posługuje się większość przedsiębiorstw województwa wielkopolskiego w swoich wzorcach, nie powinno ono być rozumiane jako podstawa do obciążenia odbiorcy tymi kosztami.
Praktyki cenowe
Przedstawiając typowe zachowania przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych, kwalifikowane jako praktyki ograniczające konkurencję, nie sposób pominąć tzw. praktyk cenowych. Należy przypomnieć, iż w wyrokach Sądu Najwyższego (wyrok z 27 sierpnia 2003 r. sygn. akt I CK 185/03) oraz Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (wyrok z 18 lutego 2004 r. sygn. akt XVII Ama 34/03) przesądzono, iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wyłącza kompetencji Prezesa UOKiK w zakresie ścigania tych praktyk. Początkowo jednak (w chwili wejścia w życie tej ustawy) przeważał pogląd, iż kompetencje rady gminy i prezesa UOKIK odnośnie oddziaływania na ceny usług przedsiębiorstwa wod-kan pozostają we wzajemnym stosunku przepisów ogólnych do szczególnych. W myśl przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków organy gminy dokonują jedynie sprawdzenia, czy taryfy dołączone do wniosku zostały opracowane zgodnie z przepisami tej ustawy. Weryfikują także koszty, o jakich mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, czyli koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku kalendarzowym, pod względem celowości ich ponoszenia i z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. Natomiast w odróżnieniu od postępowania regulacyjnego organów gminy przepisy ustawy antymonopolowej stwarzają możliwość kwestionowania przez prezesa UOKiK alokacji poszczególnych kosztów. Należą do nich: wysokość zaplanowanego zysku, wysokość cen (w tym badanie lub stosowane ceny nie są nieuczciwe, nadmiernie wygórowane czy zbyt niskie, co może oznaczać naruszenie przez przedsiębiorcę art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej). Dlatego też kompetencje prezesa UOKiK nie ograniczają się do kontroli tylko niektórych składników ceny (jak w postępowaniu o zatwierdzenie taryf). Z powyższego wynika, iż niezależnie od organów samorządu terytorialnego prezes UOKiK posiada kompetencje badania oraz kwestionowania wysokości cen za dostawę wody oraz odprowadzanie ścieków.
Prezes UOKiK takie postępowania prowadzi, choć trzeba przyznać, iż trudno o aktualny przykład stwierdzonej praktyki narzucenia nadmiernie wygórowanych cen. Natomiast przykładem innego rodzaju nieuczciwości cen jest decyzja z 20.10.2006 r. nr RKT 72/2006, w której za taką praktykę uznano pobieranie od wszystkich odbiorców opłat w tej samej wysokości i bez różnicowania na poszczególne grupy taryfowe. Ta decyzja zapadła, pomimo że jak stwierdzono w toku postępowania antymonopolowego, wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska, tj. za pobór wody, była różna dla rozmaitych grup odbiorców. Tym samym przedsiębiorstwo naruszyło art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym…, zgodnie z którym ceny i stawki opłat określone w taryfie, różnicowane są dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców na podstawie udokumentowanych różnic kosztów. Dokumentem, z którego wynikały różnice w kosztach poboru wody w zależności od celów, dla których jest pobierana, było obowiązujące w chwili sporządzenia taryf rozporządzenie wykonawcze różnicujące wysokość opłat za pobór wody dla poszczególnych grup odbiorców.
Zbiorowe interesy konsumentów
Niezależnie od praktyk ograniczających konkurencję warto zwrócić uwagę na fakt, iż działania przedsiębiorców mogą być kwalifikowane jako praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów, tj. godzące w nie bezprawne działanie przedsiębiorcy (art. 23a ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Za praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumentów uważa się w szczególności stosowanie postanowień wzorców umów, które zostały wpisane do rejestru postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone, naruszanie obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji, nieuczciwą lub wprowadzającą w błąd reklamę i inne czyny nieuczciwej konkurencji, godzące w zbiorowe interesy konsumentów.
Niemal klasycznym przykładem takiej praktyki jest zamieszczanie w treści umów zawieranych z konsumentami zapisu, że odbiorca dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie wskazanym na fakturze lub w książeczce opłat – 18, 19 lub 20 (i więcej) dnia od wystawienia faktury. Takie postanowienie w oczywisty sposób narusza § 17 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (DzU nr 127, poz. 886). Zgodnie z nim odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób. Otóż nie może być tak, że przedsiębiorca samodzielnie ustala datę, od której rozpoczyna się bieg terminu na uiszczenie należności przez konsumenta, a także sam decyduje o dacie wysłania (doręczenia) faktury konsumentowi. Może bowiem dojść do sytuacji, że faktura będzie wystawiona w czasie zgodnym z umową, ale wysłana później, przez co przysługujący konsumentom czas na uiszczenie należności będzie na tyle krótki, że konsument nawet przy dochowaniu należytej staranności nie będzie w stanie uiścić należności w terminie podanym na rachunku. W skrajnych przypadkach faktura może zostać doręczona konsumentom nawet po terminie płatności. Dodatkowo za tym, aby tryb doręczenia faktury oraz termin na uiszczenie należności został uregulowany w umowie w taki sposób, aby zapewnić, że faktura zostanie wysłana konsumentowi w terminie 14 dni przed datą płatności przemawia zasada wyrażona w art. 454§ 1 k.c. (za datę dokonania zapłaty uważa się datę wpływu środków na rachunek bankowy).
Długość okresów rozliczeniowych
Inną typową praktyką naruszająca zbiorowe interesy konsumentów to niezawieranie w umowach postanowień określających długość okresów rozliczeniowych. Zaniechanie zamieszczenia w treści umów tych wytycznych stanowi przejaw naruszenia art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym… Brak tych postanowień powoduje, że konsument w chwili zawierania umowy oraz w trakcie jej realizacji nie jest w stanie ustalić na jej podstawie, w jakich terminach wystawiane będą faktury za świadczone usługi oraz związane z nimi odczyty wskazań wodomierza. Dostawca usług może w związku z tym w sposób dowolny ustalać długość cykli obrachunkowych, w których następują rozliczenia usług i związane z nimi odczyty urządzeń pomiarowych. Prowadzi to po stronie konsumentów do niepewności obrotu gospodarczego i ogranicza swobodę w zakresie gospodarowania środkami pieniężnymi w dłuższym okresie czasu. Sensem i celem zamieszczenia w umowie odpowiednich zapisów odnoszących się do terminów dokonywanych rozliczeń jest danie konsumentowi gwarancji stałości cykli rozliczeniowych. Dzięki temu będzie on w stanie zaplanować wydatki i w odpowiednim czasie zabezpieczyć środki finansowe na pokrycie należności z tytułu dostaw wody i odprowadzania ścieków. Brak w treści umowy odpowiednich postanowień dotyczących okresów rozrachunkowych nie jest bez znaczenia zatem dla konsumentów i godzi w ich interesy rozumiane jako prawo do otrzymania pełnej informacji o wszystkich elementach stosunku zobowiązaniowego, które dotyczą tak zasadniczych z punktu widzenia należytego wykonania umowy kwestii – jak warunki wzajemnych rozliczeń pomiędzy konsumentem a dostawcą usług.
Jarosław Krüger
zastępca dyrektora Delegatury UOKiK w Poznaniu
