Brak rewolucji nie oznacza, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie naniosło zmian do swojego projektu. Przede wszystkim, ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100) zakłada sztywny podział środków zebranych w systemie (choć nadal na konkretne cele, a nie jego beneficjentów). Projekt zobowiązuje też gminy do szczegółowego rozbijania kosztów gospodarowania odpadami w przetargach – osobno dla papieru, szkła i tworzyw, zamiast jednej łącznej kwoty. Dzięki temu organizacja ROP będzie mogła precyzyjnie wyliczać i wypłacać gminom rekompensaty za selektywną zbiórkę poszczególnych frakcji. UC100 pozwala również różnicować wysokość finansowania dla poszczególnych gmin – zamiast stosować jedną, uśrednioną stawkę. Przy ustalaniu poziomu wsparcia uwzględniane będą m.in. liczba mieszkańców, typ zabudowy oraz znaczenie turystyki, aby lepiej oddać rzeczywiste koszty funkcjonowania systemu.

Istota ustawy pozostaje jednak taka sama, zwiększając rolę państwa w systemie gospodarki odpadami oraz doprowadzając do tego, że z rynku najprawdopodobniej znikną organizacje odzysku odpadów opakowaniowych, które dotychczas zarządzały systemem opartym na Dokumentach Potwierdzających Recykling. To rodzi sprzeciw ze strony nie tylko najbardziej poszkodowanych przedsiębiorców, ale też wprowadzających opakowania i produkty w opakowaniach. Głosy poparcia płyną z kolei od samorządów oraz wielu organizacji zajmujących się gospodarką odpadami i recyklingiem.

Zastrzyk pieniędzy dla beneficjentów

Rozszerzona odpowiedzialność producenta ma przede wszystkim wprowadzić do polskiego systemu gospodarki odpadami zasadę „zanieczyszczający płaci”, przenosząc część kosztów zagospodarowania opakowań z mieszkańców na producentów. Projekt ustawy UC100 zakłada, że opłaty ponoszone przez wprowadzających produkty w opakowaniach będą zasilać system, którego wartość w perspektywie kilku lat może sięgnąć ponad 5 mld zł rocznie. Środki te mają trafiać do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a następnie być dystrybuowane do gmin, instalacji komunalnych i recyklerów. Projekt przewiduje również wprowadzenie mechanizmu ekomodulacji, czyli różnicowania opłat w zależności od wpływu opakowania na środowisko oraz jego przydatności do recyklingu.

Regulacja będzie stopniowo wchodzić w życie. Jak czytamy w Ocenie Skutków Regulacji projektu ustawy UC100, w 2027 r. stawka opłaty opakowaniowej „będzie ograniczona do niezbędnego minimum, które pozwoli na pokrycie kosztów rekompensat dla gmin (…) w wysokości ok. 6 zł na mieszkańca za utrzymanie systemu odbioru odpadów opakowaniowych” – do systemu ma wpłynąć ponad 500 mln zł. W 2028 r. ma to być już ponad dwa razy większa kwota, a w 2029 r. „stawki zostaną ustalone na poziomie umożliwiającym sfinansowanie pełnych kosztów funkcjonowania nowego systemu ROP” – to właśnie wtedy wpływy z tytułu opłaty opakowaniowej mają sięgnąć 5 mld zł.

Przynajmniej 88% z tej kwoty ma trafić do gmin i podmiotów zagospodarowujących odpady (będą to m.in. sortownie odpadów, instalacje komunalne i recyklerzy). Maksymalnie 10% trzeba będzie wydać na inwestycje w infrastrukturę, 1% na koszty operacyjne NFOŚiGW, a po 0,5% na edukację ekologiczną i działalność Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego (który będzie analizować dane oraz tworzyć raporty – na ich podstawie zostaną wyznaczone wysokości stawek opłaty oraz dokładny podział środków w systemie). – Samorządy są jednymi z głównych beneficjentów tej wersji projektu. Wprost wskazano, że finansowanie z ROP-u obejmuje koszty odbioru i transportu selektywnie zebranych odpadów opakowaniowych. W praktyce oznacza to większą przewidywalność dla budżetów gmin i realną szansę na zahamowanie wzrostu opłat ponoszonych przez mieszkańców – komentuje Olga Goitowska z ALBA Polska. Ekspertka w czasie lutowej debaty o ROP-ie, zorganizowanej przez firmę Abrys, przekonywała wręcz, że obecnie „zbliżamy się do sytuacji, w której 50-złotowa opłata za odbiór odpadów dla mieszkańców stanie się normą”.

Zanieczyszczający płaci

Goitowska zwraca uwagę na jeszcze jedną istotną zmianę. – Polega ona na odejściu od wiązania zwrotu kosztów gminom z przekazaniem odpadów do recyklingu. Zamiast tego projekt opiera rozliczenia na selektywnej zbiórce i systemowym finansowaniu, co jest bliższe realiom funkcjonowania gmin. Przede wszystkim gminy nie będą ponosiły odpowiedzialności za jakość wprowadzanych na rynek opakowań nienadających się do recyklingu, na co przecież nie mają wpływu – podkreśla i przypomina, że był to jeden z najważniejszych postulatów samorządowców. Warto doprecyzować, że projekt wprowadza okres przejściowy (2028–2030), w którym tylko połowa środków dla gmin będzie uzależniona od faktycznego poziomu recyklingu, a pozostała część będzie wypłacana na podstawie samej masy odebranych i zagospodarowanych odpadów opakowaniowych.

Podobny skutek będzie miało zresztą samo przeniesienie kosztów gospodarki odpadami opakowaniowymi z mieszkańców (dotychczas wszyscy dzielili się nimi po równo) na konsumentów (którzy zapłacą za te, które sami wytworzyli). – To rewolucyjna zmiana związana z dwoma głównymi obszarami, na które obecnie gminy nie mają wpływu – chodzi o ilość i jakość wytwarzanych odpadów – uważa mecenas Maciej Kiełbus, wspólnik w Kancelarii Ziemski & Partners. Prawnik cieszy się z faktu, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie naniosło fundamentalnych zmian w projekcie ustawy UC100, opierając się „zmasowanemu lobbingowi”. Jego zdaniem, gra toczy się o to, kto rzeczywiście będzie miał wpływ na gminne systemy gospodarowania odpadami komunalnymi: mieszkańcy reprezentowani przez wybierane przez siebie organy czy podmioty prywatne, „kierujące się wyłącznie interesem ekonomicznym”?

Wciąż brakuje szczegółów

Tak przychylne ustawie komentarze nie oznaczają, że ustawa i jej autorzy mogą liczyć na bezwarunkowe poparcie ze strony przedstawicieli branży gospodarki odpadami. Zastrzeżenia dotyczą przede wszystkim tego, że projekt nadal nie odpowiedział na wiele nurtujących ich pytań. – W ustawie nadal brakuje algorytmów poboru i dystrybucji środków finansowych. Trudno zatem wyrokować, jakie będą wpływy z tego systemu oraz zasady rozliczania tych środków. Wciąż nie mamy też gwarancji pełnego pokrywania kosztów netto ponoszonych przez instalacje komunalne – wylicza Piotr Szewczyk z Rady RIPOK i ZUOK-u „Orli Staw”. Jego niepokój budzi z kolei budzi system umów podpisywanych z NFOŚiGW tylko na rok oraz nieokreślone w ustawie (a niemożliwe do zmiany i negocjacji) wymagania w nich zawarte. Zdaniem Szewczyka, nie pozwala to na długofalowe planowanie inwestycji, bez których instalacje komunalne nie sprostają wymaganiom stawianych im m.in. przez Unię Europejską.

Również Olga Goitowska z ALBA Polska ocenia, że ryzykiem pozostają brak klasycznej ścieżki odwoławczej od decyzji NFOŚiGW oraz wysoki poziom sformalizowania wniosków o pokrycie kosztów gospodarki odpadami opakowaniowymi. Oboje eksperci są jednak zgodni, że zarówno gminy, jak i instalacje oraz recyklerzy potrzebują ROP-u, a każdy kolejny rok opóźnienia w pracach nad tym prawem to rok, w którym pieniądze nie trafiają do beneficjentów systemu.

Stanowczy sprzeciw producentów

Co ciekawe, wspomniane ryzyko dostrzega Krzysztof Baczyński ze Związku Pracodawców Przemysłu Opakowań i Produktów w Opakowaniach EKO-PAK, który otwarcie sprzeciwia się projektowi ustawy autorstwa MKiŚ. –To samorządy, firmy odbierające i przetwarzające odpady oraz recyklerzy będą zmagać się z NFOŚiGW i biurokratycznymi procedurami, aby otrzymać jakiekolwiek pieniądze. A czy, kiedy i w jakiej wysokości je otrzymają, to zależeć będzie wyłącznie od pracowników Funduszu – przekonuje Baczyński. Jednocześnie określa opłatę ROP-owską mianem podatku opakowaniowego, a wspomniany NFOŚiGW „monopolistą” i „władcą absolutnym” systemu gospodarki odpadami opakowaniowymi.

Zarówno Krzysztof Baczyński, jak i dr inż. Andrzej Gantner z Polskiej Federacji Producentów Żywności Związku Pracodawców podkreślają, że w ustawie UC100 zmieniło się niewiele. – Ocena tego projektu przez sektor rolno-spożywczy jest jednoznacznie negatywna. Nie uwzględniono w niej żadnych kluczowych postulatów zgłaszanych we wspólnym stanowisku 37 organizacji rolno-spożywczych – mówi Gantner. Tymczasem uchwalenie ustawy w obecnej formie byłoby dla polskiego sektora rolno-spożywczego jednym z najpoważniejszych obciążeń regulacyjnych i finansowych ostatnich lat. Ekspert podkreśla, że ten sektor nie przeciwstawia się wprowadzeniu opartej na zasadach rynkowych reformy ROP-u i nie neguje faktu, iż pociągnie to za sobą konieczność sfinansowania selektywnej zbiórki opakowań po żywności. Obawia się jednak, że tak skonstruowane przepisy mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo żywności (w końcu zapewnienie go jest najważniejszą funkcją opakowania) oraz ceny na sklepowych półkach – i to nie w wyniku sytuacji na rynku, a zaplanowanego przez MKiŚ „biurokratycznego monopolu w gospodarce odpadami opakowaniowymi”.

Co dalej z organizacjami odzysku?

Bardzo podobne zastrzeżenia do projektu ustawy UC100 ma Jakub Tyczkowski z Organizacji Odzysku Opakowań Rekopol. Sytuacja podobnych firm jest jednak szczególna, bo zostaną one zastąpione przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. – NFOŚiGW, jako osoba prawna, musi stosować długotrwałe i skomplikowane procedury. Sam ten fakt spowoduje, że pieniądze, które powinny trafiać na bieżąco do gmin czy do firm gospodarujących odpadami, trafią do nich, ale po 18, a może i 24 miesiącach – uważa Tyczkowski. Tymczasem organizacje odzysku są w stanie wypłacać środki z tytułu DPR co kwartał, dostosowując wysokość opłat do potrzeb branży gospodarki odpadami. Jakub Tyczkowski uważa, że w przypadku NFOŚiGW należy się spodziewać raczej jednakowej stawki dla wszystkich i braku elastyczności po stronie nowego operatora systemu.

Jest jeszcze jedna zbieżność pomiędzy wizją Krzysztofa Baczyńskiego, Andrzeja Gantnera i Jakuba Tyczkowskiego: każdy z nich uważa, że rozdział 7. ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (a zatem ten wprowadzający nowy model ROP-u) należałoby napisać w całości od nowa, poprzedziwszy ten proces konsultacjami społecznymi.

Rząd, Sejm i prezydent

Losy projektu ustawy najprawdopodobniej będą jednak odmienne. Najpierw zajmie się nim rząd, następnie dwie izby parlamentu, a ostatecznie trafi na biurko prezydenta Karola Nawrockiego. – Projekt ma realne szanse na przejście przez Sejm, ponieważ wprost odpowiada na zobowiązania wynikające z prawa UE, uwzględniając realia, czyli rozwinięty system gospodarowania odpadami w Polsce – przekonuje Olga Goitowska z ALBA Polska. Uważa ona wręcz, że „na dalszym etapie procesu legislacyjnego możliwe są korekty techniczne i doprecyzowania, ale zasadnicza architektura systemu – finansowanie selektywnej zbiórki i zagospodarowania odpadów opakowaniowych, a także centralna rola NFOŚiGW – wydaje się już przesądzona”.

Mecenas Maciej Kiełbus podziela ten punkt widzenia, jednak z zastrzeżeniem, że wcześniej ustawa musi znaleźć poparcie przedstawicieli rządu. – Ostatnia bitwa o ROP rozegra się w Pałacu Prezydenckim. Przeciwnicy ROP-u, dla niepoznaki określający się zwolennikami innego modelu, od dawna grają na weto prezydenckie, próbując straszyć nowymi podatkami. Ustawa UC100 nie wprowadza jednak żadnego nowego podatku – uważa Kiełbus. Przedstawiciele producentów i organizacji odzysku zdają się potwierdzać, że to właśnie w Pałacu przy Krakowskim Przedmieściu upatrują największej nadziei na zatrzymanie zmian w prawie. Krzysztof Baczyński z EKO-PAK-u jest przekonany, że Karol Nawrocki będzie „uważnie obserwował nadchodzącą walkę polityczną związaną z projektem ustawy”. Czy możemy się takiej spodziewać? Przemawiałyby za tym lutowe wypowiedzi posłanki Koalicji Obywatelskiej, Gabrieli Lenartowicz, która spodziewa się, że jeżeli projekt UC100 trafi do Sejmu w obecnym kształcie, wywoła polityczną burzę.

Prezydenckie weto mogłoby pokrzyżować plany Ministerstwa Klimatu i Środowiska – jeżeli nie uda się przyjąć ustawy w bieżącym roku, kolejny będzie już rokiem wyborczym. Trudno wyobrazić sobie, by w tak gorącym politycznym okresie koalicja rządowa chciała zajmować się projektem ustawy budzącym wiele kontrowersji i skojarzenia z nowymi podatkami (choć zdecydowanie nie oceniamy, czy są one uprawnione). Nadchodzące tygodnie będą zatem kluczowe dla dalszych losów polskiego systemu gospodarki odpadami.

Kamil Paczek