Ochrona prawna zieleni, drzew i krzewów cz. II
Podstawową instytucją prawną, mającą zapewnić ochronę drzew i krzewów rosnących poza lasami, jest uzależnienie legalnego usunięcia drzewa lub krzewu od uzyskania na to zezwolenia.
Problematyka ta jest przedmiotem art. 83 Ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU nr 92, poz. 880, ze zm.). Składa się on z sześciu ustępów regulujących zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu (ust. 1 i 2), warianty zezwolenia (ust. 3) oraz wymogi wniosku o zezwolenia (ust. 4 i 5), a także wyjątki od zasady, że usunięcie drzewa lub krzewu wymaga uzyskania zezwolenia (ust. 6).
Organy decyzyjne
Obowiązująca ustawa o ochronie przyrody, idąc śladem ustawy o ochronie środowiska z 1980 r. i znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., przyjmuje jako zasadę, że usunięcie drzewa lub krzewu wymaga zezwolenia właściwego organu, którym jest z reguły wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a wyjątkowo wojewódzki konserwator zabytków lub starosta. Wojewódzki konserwator zabytków pełni tę funkcję, gdy drzewo lub krzew rośnie na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, czy to na podstawie Ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DzU nr 162, poz. 1568, ze zm.), poprzedniej Ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (DzU z 1999 r. nr 98, poz. 1150, ze zm.) czy jeszcze wcześniejszych przepisów. Natomiast starosta wydaje zezwolenie, jeżeli drzewo lub krzew jest usuwane z nieruchomości (niewpisanej do rejestru zabytków) stanowiącej własność gminy (art. 90 obowiązującej ustawy o ochronie przyrody).
Zgoda właściciela
Zezwolenie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Z wnioskiem o wydanie decyzji może wystąpić wyłącznie posiadacz nieruchomości, na której rośnie drzewo lub krzew, a jego wniosek powinien odpowiadać wymaganiom formalnym określonym w art. 83 ust. 4 ustawy. Nie budzi wątpliwości, że pojęcie posiadacza w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obejmuje zarówno posiadacza samoistnego, jak i posiadacza zależnego.
Z reguły posiadacz jest właścicielem, ale nie zawsze. Konstytucyjne i kodeksowe gwarancje prawa własności pociągnęły za sobą regulację zamieszczoną w art. 83 ust. 1 zdanie drugie ustawy o ochronie przyrody: jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem – do wniosku o wydanie takiego zezwolenia jest obowiązany dołączyć zgodę właściciela nieruchomości, na której rośnie drzewo lub krzew przeznaczone do usunięcia. Jego zgoda nie jest decyzją administracyjną (choć wymaga formy pisemnej), jest wyrazem woli właściciela i czynnością cywilnoprawną. Brak zgody uniemożliwia rozpoznanie wniosku o usunięcie drzewa lub krzewu. Od tej zasady ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków, nawet gdy porozumienie się z właścicielem jest niemożliwe lub poważnie utrudnione. W razie niemożliwości porozumienia się z właścicielem jedynym sposobem uzyskania wymaganej zgody jest wystąpienie do sądu w postępowaniu nieprocesowym o ustanowienie kuratora, który taką zgodę wyrazi.
Udzielenie zezwolenia
Stosownie do art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, decyzja zapadająca po rozpoznaniu wniosku o usunięcie drzewa lub krzewu może mieć postać odmowy udzielenia zezwolenia, udzielenia zezwolenia prostego oraz uwarunkowanego (przesadzenie drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienie innymi drzewami lub krzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych).
Powstaje przede wszystkim pytanie, czy zezwolenie ma charakter decyzji uznaniowej (organ może go udzielić), czy związanej (organ musi go udzielić, jeżeli zostały spełnione określone prawem warunki). Praktycznie rzecz biorąc, chodzi o odpowiedź na pytanie: czy organ w ogóle może odmówić udzielenia zezwolenia? Przepisy nie zawierają wskazań co do okoliczności, od których wystąpienia jest uzależnione uzyskanie zezwolenia ani nie przewidują ich uregulowania w aktach wykonawczych, dlatego można utrzymywać, że jest to zezwolenie w pełni dyskrecjonalne (uznaniowe). Nie mogą to być wszakże decyzje dowolne, aczkolwiek ustalenie przesłanek, od których zależy wydanie zezwolenia lub jego treść, należy do organów administracji publicznej, które muszą się zmieścić w ramach wyznaczonych prawem. Dobrane w tym celu kryteria nie mogą prowadzić do wydania decyzji, która byłaby sprzeczna z obowiązującymi zasadami prawa, postanowieniami Konstytucji, wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi ani z ustawami lub innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.
Dylematy
Nie ulega wątpliwości, że zakaz usuwania drzew i krzewów z własnej (a tak jest z reguły) nieruchomości bez zezwolenia organu administracji publicznej jest ograniczeniem chronionego konstytucyjnie (art. 64 Konstytucji RP) i kodeksowo (art. 140 k.c.) prawa wykonywania własności. Jeśli bowiem atrybutem prawa własności jest możliwość swobodnego dysponowania przedmiotem własności, to uzależnienie usunięcia drzewa od zezwolenia organu administracji publicznej jest ograniczeniem wykonywania tego prawa. Powstaje pytanie, czy to ograniczenie mieści się w ramach zakreślonych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w odniesieniu do wszelkich wolności i praw, w tym prawa własności. Według tego przepisu ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Zgodnie z prawem
Ograniczenie przewidziane w art. 83 ustawy o ochronie przyrody odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w odniesieniu do dwóch aspektów: zostało ustanowione w ustawie oraz nie narusza istoty prawa własności. Jest ono także zgodne z postanowieniami wiążących Polskę umów międzynarodowych. Chodzi tu o Protokół (Nr 1) do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. (ratyfikowany przez Polskę, polski tekst Protokołu w DzU z 1995 r. nr 36, poz. 175), który w art. 1 ust. 1 proklamuje prawo każdej osoby fizycznej i prawnej do poszanowania swego mienia. Jednak zaraz w ust. 2 tegoż art. 1 dodaje, że w żaden sposób nie narusza to prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Postawienie wymogu uzyskania zezwolenia na usunięcie własnego drzewa mieści się w postanowieniach Protokołu.
Dobro nadrzędne
W aspekcie dochowania zasad konstytucyjnych należy ocenić, czy odmowa udzielenia zezwolenia na usunięcie jest „konieczna w demokratycznym państwie dla ochrony środowiska”, a więc tym samym przyrody. Jeżeli na tak postawione pytanie można udzielić odpowiedzi twierdzącej, wtedy odmowa zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu staje się uzasadniona. Rozważając tę kwestię, należy mieć na uwadze, że ochrona zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień znajduje się w ramach ochrony przyrody (art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody) oraz mieści się w jej celach (art. 2 ust. 2 pkt 5), a dbałość o przyrodę jest obowiązkiem m.in. organów administracji publicznej (art. 4 ust. 1). Jeżeli organ administracji publicznej oceni, że udzielenie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu byłoby sprzeczne z celami ochrony przyrody, może najzupełniej zgodnie z prawem odmówić wydania zezwolenia. Oczywiste jest, że jego ocena będzie podlegać kontroli w postępowaniu instancyjnym i ewentualnie sądowoadministracyjnym. W każdym razie nie da się z ustawy o ochronie przyrody wyinterpretować publicznoprawnego roszczenia o zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu, a wobec tego, jeżeli organ ocenia, że udzielenie zezwolenia byłoby niezgodne z celami ochrony przyrody, może zgodnie z prawem odmówić udzielenia takiego zezwolenia.
prof. dr. hab. Wojciech Radecki
Instytut Nauk Prawnych PAN
Problematyka ta jest przedmiotem art. 83 Ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DzU nr 92, poz. 880, ze zm.). Składa się on z sześciu ustępów regulujących zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu (ust. 1 i 2), warianty zezwolenia (ust. 3) oraz wymogi wniosku o zezwolenia (ust. 4 i 5), a także wyjątki od zasady, że usunięcie drzewa lub krzewu wymaga uzyskania zezwolenia (ust. 6).
Organy decyzyjne
Obowiązująca ustawa o ochronie przyrody, idąc śladem ustawy o ochronie środowiska z 1980 r. i znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., przyjmuje jako zasadę, że usunięcie drzewa lub krzewu wymaga zezwolenia właściwego organu, którym jest z reguły wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a wyjątkowo wojewódzki konserwator zabytków lub starosta. Wojewódzki konserwator zabytków pełni tę funkcję, gdy drzewo lub krzew rośnie na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, czy to na podstawie Ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DzU nr 162, poz. 1568, ze zm.), poprzedniej Ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (DzU z 1999 r. nr 98, poz. 1150, ze zm.) czy jeszcze wcześniejszych przepisów. Natomiast starosta wydaje zezwolenie, jeżeli drzewo lub krzew jest usuwane z nieruchomości (niewpisanej do rejestru zabytków) stanowiącej własność gminy (art. 90 obowiązującej ustawy o ochronie przyrody).
Zgoda właściciela
Zezwolenie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Z wnioskiem o wydanie decyzji może wystąpić wyłącznie posiadacz nieruchomości, na której rośnie drzewo lub krzew, a jego wniosek powinien odpowiadać wymaganiom formalnym określonym w art. 83 ust. 4 ustawy. Nie budzi wątpliwości, że pojęcie posiadacza w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obejmuje zarówno posiadacza samoistnego, jak i posiadacza zależnego.
Z reguły posiadacz jest właścicielem, ale nie zawsze. Konstytucyjne i kodeksowe gwarancje prawa własności pociągnęły za sobą regulację zamieszczoną w art. 83 ust. 1 zdanie drugie ustawy o ochronie przyrody: jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem – do wniosku o wydanie takiego zezwolenia jest obowiązany dołączyć zgodę właściciela nieruchomości, na której rośnie drzewo lub krzew przeznaczone do usunięcia. Jego zgoda nie jest decyzją administracyjną (choć wymaga formy pisemnej), jest wyrazem woli właściciela i czynnością cywilnoprawną. Brak zgody uniemożliwia rozpoznanie wniosku o usunięcie drzewa lub krzewu. Od tej zasady ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków, nawet gdy porozumienie się z właścicielem jest niemożliwe lub poważnie utrudnione. W razie niemożliwości porozumienia się z właścicielem jedynym sposobem uzyskania wymaganej zgody jest wystąpienie do sądu w postępowaniu nieprocesowym o ustanowienie kuratora, który taką zgodę wyrazi.
Udzielenie zezwolenia
Stosownie do art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, decyzja zapadająca po rozpoznaniu wniosku o usunięcie drzewa lub krzewu może mieć postać odmowy udzielenia zezwolenia, udzielenia zezwolenia prostego oraz uwarunkowanego (przesadzenie drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienie innymi drzewami lub krzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych).
Powstaje przede wszystkim pytanie, czy zezwolenie ma charakter decyzji uznaniowej (organ może go udzielić), czy związanej (organ musi go udzielić, jeżeli zostały spełnione określone prawem warunki). Praktycznie rzecz biorąc, chodzi o odpowiedź na pytanie: czy organ w ogóle może odmówić udzielenia zezwolenia? Przepisy nie zawierają wskazań co do okoliczności, od których wystąpienia jest uzależnione uzyskanie zezwolenia ani nie przewidują ich uregulowania w aktach wykonawczych, dlatego można utrzymywać, że jest to zezwolenie w pełni dyskrecjonalne (uznaniowe). Nie mogą to być wszakże decyzje dowolne, aczkolwiek ustalenie przesłanek, od których zależy wydanie zezwolenia lub jego treść, należy do organów administracji publicznej, które muszą się zmieścić w ramach wyznaczonych prawem. Dobrane w tym celu kryteria nie mogą prowadzić do wydania decyzji, która byłaby sprzeczna z obowiązującymi zasadami prawa, postanowieniami Konstytucji, wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi ani z ustawami lub innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.
Dylematy
Nie ulega wątpliwości, że zakaz usuwania drzew i krzewów z własnej (a tak jest z reguły) nieruchomości bez zezwolenia organu administracji publicznej jest ograniczeniem chronionego konstytucyjnie (art. 64 Konstytucji RP) i kodeksowo (art. 140 k.c.) prawa wykonywania własności. Jeśli bowiem atrybutem prawa własności jest możliwość swobodnego dysponowania przedmiotem własności, to uzależnienie usunięcia drzewa od zezwolenia organu administracji publicznej jest ograniczeniem wykonywania tego prawa. Powstaje pytanie, czy to ograniczenie mieści się w ramach zakreślonych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w odniesieniu do wszelkich wolności i praw, w tym prawa własności. Według tego przepisu ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Zgodnie z prawem
Ograniczenie przewidziane w art. 83 ustawy o ochronie przyrody odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w odniesieniu do dwóch aspektów: zostało ustanowione w ustawie oraz nie narusza istoty prawa własności. Jest ono także zgodne z postanowieniami wiążących Polskę umów międzynarodowych. Chodzi tu o Protokół (Nr 1) do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. (ratyfikowany przez Polskę, polski tekst Protokołu w DzU z 1995 r. nr 36, poz. 175), który w art. 1 ust. 1 proklamuje prawo każdej osoby fizycznej i prawnej do poszanowania swego mienia. Jednak zaraz w ust. 2 tegoż art. 1 dodaje, że w żaden sposób nie narusza to prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Postawienie wymogu uzyskania zezwolenia na usunięcie własnego drzewa mieści się w postanowieniach Protokołu.
Dobro nadrzędne
W aspekcie dochowania zasad konstytucyjnych należy ocenić, czy odmowa udzielenia zezwolenia na usunięcie jest „konieczna w demokratycznym państwie dla ochrony środowiska”, a więc tym samym przyrody. Jeżeli na tak postawione pytanie można udzielić odpowiedzi twierdzącej, wtedy odmowa zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu staje się uzasadniona. Rozważając tę kwestię, należy mieć na uwadze, że ochrona zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień znajduje się w ramach ochrony przyrody (art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody) oraz mieści się w jej celach (art. 2 ust. 2 pkt 5), a dbałość o przyrodę jest obowiązkiem m.in. organów administracji publicznej (art. 4 ust. 1). Jeżeli organ administracji publicznej oceni, że udzielenie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu byłoby sprzeczne z celami ochrony przyrody, może najzupełniej zgodnie z prawem odmówić wydania zezwolenia. Oczywiste jest, że jego ocena będzie podlegać kontroli w postępowaniu instancyjnym i ewentualnie sądowoadministracyjnym. W każdym razie nie da się z ustawy o ochronie przyrody wyinterpretować publicznoprawnego roszczenia o zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu, a wobec tego, jeżeli organ ocenia, że udzielenie zezwolenia byłoby niezgodne z celami ochrony przyrody, może zgodnie z prawem odmówić udzielenia takiego zezwolenia.
prof. dr. hab. Wojciech Radecki
Instytut Nauk Prawnych PAN
