Plusy i minusy nowego systemu opłat „śmieciowych”

Artykuł 6j ust. 1 daje możliwość kształtowania opłat w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1) oraz od powierzchni lokalu mieszkalnego gospodarstw domowych na danej nieruchomości (a więc nie dotyczy to podmiotów gospodarczych) – pkt 3. W artykule tym, w ustępie 2, jest też przewidziane kształtowanie opłaty od gospodarstwa domowego w formie jednej stawki.

Ustawodawca przewidział także pobieranie opłat z nieruchomości niezamieszkałych, ale wytwarzających odpady komunalne, przy pomocy zdefiniowanej metody ustalania opłaty za odbiór i przetwarzanie odpadów. Będzie ona iloczynem liczby pojemników oraz odpowiedniej stawki, a zdefiniowano ją w art. 6j ust. 3.

 

Generalnie musi cieszyć fakt, iż nowelizacja ustawy uczyniła duży postęp w kwestii określenia systemu opłat i zasad jego funkcjonowania, poświęcając temu zagadnieniu sporo miejsca w art. 6k i 6r. Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że stworzono jedynie ramy jednolitego systemu opłat za gospodarowanie odpadami. Jak już sygnalizowano w poprzednich „Zeszytach Komunalnych”, w przyszłości należy opracować system opłat taryfowych lub wręcz taryf dla lokalnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi, w którym zostanie ustalona procedura ustalania stawek opłat w zależności od wybranego systemu opłat. Należy rozważyć „uzbrojenie” zestawu rozporządzeń do ustawy o jeszcze jedno, właśnie dotyczące problematyki, której założenia modelowe stanowią przedmiot obydwu publikacji. Nowela ustawy określiła ostateczny termin przyjęcia przez rady gmin uchwał określających wybrany system opłat na 31 stycznia 2013 r. Jest więc jeszcze trochę czasu.

 

Niestety, ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru opłaty, jako iloczynu masy przekazanych przedsiębiorstwu odpadów oraz odpowiedniej stawki. W ten sposób zaniechano (miejmy nadzieję – tylko przejściowo) najbardziej racjonalnej metody ustalania ilości odpadów wytworzonych, niezależnie od formy zabudowy nieruchomości. Warto uprzytomnić sobie, że rejonowe instalacje przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) będą rozliczać się z „podmiotami odbierającymi odpady” (jak chce ustawa) na podstawie wyników ważenia odpadów. Niezależnie od wybranej formuły opłat do naliczania należności. Do tej kwestii nawiążemy później.

Niezwykle ważnymi instytucjami nowego systemu opłat ryczałtowych są: nałożony w art. 9l nakaz zawarcia umowy przez prowadzącego regionalną instalację na zagospodarowanie zmieszanych oraz innych odpadów komunalnych ze „wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, które wykonują swoją działalność w ramach rejonu gospodarki odpadami komunalnymi” oraz nałożony przez art. 9n obowiązek sporządzania przez przedsiębiorców kwartalnych sprawozdań, zawierających pełną informację o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów oraz sposobie ich zagospodarowania. Gmina, chociaż tylko pośrednio i ze sporym poślizgiem, będzie miała możliwość poznania wielkości strumienia odpadów i uzyskania orientacji, czy przyjęta w założeniach do wyboru forma opłaty oraz wysokości stawki opłaty odpowiadają rzeczywistości.

 

W praktyce RIPOK będzie rozliczała się bezpośrednio z przedsiębiorcami, którzy wygrali przetarg na obsługę lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Gmina może także zażądać od instalacji kalkulacji kosztów. Będzie więc, o ile zechce prowadzić racjonalną gospodarkę, dysponować kompletem informacji umożliwiających ewentualne korekty w przyszłości. Natomiast przedsiębiorcy otrzymają stały, miesięczny ryczałt, niezależny od wysokości rozliczenia z regionalną instalacją. Śledząc kolejne formy opłat ryczałtowych, zastanowimy się nad związanymi z tym problemami.

 

Z wyjątkiem metody ustalania opłat na podstawie liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, która obecnie stanowi lwią część umów zawieranych przez przedsiębiorstwa z mieszkańcami bezpośrednio lub zarządzającymi dużymi nieruchomościami, pozostałe formy były do tej pory stosowane sporadycznie, np. na podstawie powierzchni mieszkalnej. Natomiast podejmowane próby wprowadzenia umowy pomiędzy gminami a przedsiębiorstwami, oparte na opłatach ryczałtowych od gospodarstwa domowego, były z reguły negowane i unieważniane przez organa wojewódzkie, bowiem nie posiadały umocowania ustawowego. Tylko w niewielu miastach i gminach powiodły się lokalne referenda, dzięki czemu samorządy przejęły tam własność odpadów komunalnych. Pszczyna, Legionowo, Karpacz czy z większych miast Starachowice – to najbardziej znane przykłady udanych eksperymentów. W kilku miastach, takich jak Tychy, Sosnowiec czy Katowice, gdzie władze wycofały się z przygotowań do referendum, referenda nie powiodły się. Podobnie stało się w kilku gminach, np. w gminie Halinów do wygrania referendum zabrakło niewiele głosów¹.

 

Natomiast podejmowane przez miasta i gminy próby zapanowania nad sporną kwestią opłat od podmiotów gospodarczych, szczególnie w zróżnicowaniu na rodzaje prowadzonej działalności gospodarczej – z odróżnieniem np. sklepów wielkopowierzchniowych od małych placówek usługowych napotykały na skuteczny i, niestety, uprawniony opór władz wojewódzkich. Przykładem jest uchwała nr XV/103/08 Rady miejskiej Chełmży z 21 marca 2008 r. zmieniająca uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Chełmża, po interwencji wojewody kujawsko-pomorskiego uchylającego m.in. cennik opłat oparty na związku pomiędzy liczbą mieszkańców, powierzchnią lokali a ilością wytwarzanych odpadów. Wniosek w tej sprawie złożył prokurator okręgowy w Toruniu. Przy okazji można było przekonać się o skutkach ewidentnej „ślepoty prawnej” obowiązującej ustawy, niedostrzegającej luk czy wręcz błędnych rozwiązań. W ich rezultacie „szara strefa” odpadów komunalnych, przyjmująca przede wszystkim postać nielegalnej dystrybucji, obejmuje swoim zasięgiem obszar działania podmiotów gospodarczych. Także w tej kwestii nowelizacja ustawy czyni krok we właściwym kierunku, chociaż nie do końca konsekwentnie.

 

Brak konsekwencji dotyczy przede wszystkim zasadniczej – z punktu widzenia ekonomiki gospodarki odpadami komunalnymi – kwestii uwzględniania poziomu zmian ilościowych w strumieniu odpadów wytwarzanych przez gospodarstwa domowe. Zmian związanych ze stałym cyrkulowaniem liczby osób realnie wytwarzających odpady w danej nieruchomości. Warto przypomnieć, że podstawą każdego prawdziwego systemu taryfikacyjnego jest zapewnienie możliwości indywidualnego rozliczenia każdego gospodarstwa domowego z rzeczywiście wytworzonej ilości odpadów w okresie rozliczeniowym, wg zasady „zaśmiecający płaci”. Dlatego błąd metodologiczny popełniają ci wszyscy, którzy próbują nazywać systemy ryczałtowe, oparte na założeniu niezmiennego poziomu strumienia wytwarzanych odpadów – „taryfami”. Systemy ryczałtowe mogą operować, co najwyżej pojęciem „cennik opłat”, bo nie potrafią znormalizować strumienia odpadów. Kwestia ta z pewnością stanie się w przyszłości przedmiotem ożywionej debaty.

 

Opłata naliczana od liczby osób była stosowana w krajowej gospodarce odpadami komunalnymi „od zawsze” i powszechnie.

 

Rys. 1. Model opłaty „pogłównej” – od liczby mieszkańców w nieruchomości

Jest ona oparta na założeniu, że przeciętny mieszkaniec gospodarstwa domowego wytwarza w danym okresie statystycznie podobną objętość lub masę odpadów. Wielkość ta jest średnią powstałą z podzielenia wytworzonych odpadów – ich objętości (m³) lub masy (tony) przez liczbę mieszkańców w jednostce czasu. Jest to dobry instrument planistyczny, umożliwiający błyskawiczny szacunek ilości wytwarzanych odpadów w dowolnej zbiorowości, o ile znamy prawdziwą liczbę osób ją tworzącą oraz mamy wiarygodne dane, pozwalające na oszacowanie owej średniej.

Cały system pojemników, typoszereg, zaprojektowany w Niemczech w latach 70. XX w., obecnie powielany nie tylko w Europie, oparty był na module przeciętnej ilości odpadów wytwarzanych przez jednego mieszkańca w ciągu jednego tygodnia, który z pewnym zapasem wynosił 30 litrów. Dla przeciętnej, czteroosobowej rodziny zaprojektowano zatem pojemnik o objętości 120 litrów. Dziś jest to najpowszechniej występujący na całym świecie pojemnik na odpady komunalne.

 

Ten moduł, pomnożony przez liczbę osób mieszkających w gospodarstwie domowym, może posłużyć jako statystyczna wielkość oszacowania wolumenu odpadów wytwarzanych przez gospodarstwo domowe. W ten sposób można by ustalić bazę opłaty pogłównej, która, pomnożona przez stawkę, dałaby naliczoną należność dla gospodarstwa domowego. Problem w tym, że w Polsce nie ma ogólnokrajowych badań, które by taki moduł ustaliły. Badania punktowe wskaźnika nagromadzonych odpadów tego warunku nie spełniają.

Jak wiadomo z praktyki, obydwa parametry są niezwykle trudne do obiektywnego ustalenia. Zarówno liczba mieszkańców, jak i poziom stawki, o ile nie wynikają ze wspomnianych badań, ulegają łatwemu przeszacowaniu. Wiele interesujących uwag na te tematy jest zawartych m.in. w publikacji Mariana Walnego².

 

Stawka może wynikać z badań i pomiarów lub być rezultatem przetargu na obsługę lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, w którym konkurują lokalni dostawcy usług komunalnych. Problem polega na tym, że może to być wielkość realna, skalkulowana przez przedsiębiorstwo gospodarki odpadami komunalnymi na podstawie badań i oparta na rachunku kosztów jednostkowych wraz z rozsądną marżą rozwojową. Ale równie dobrze może to być wielkość nierealna, wynikająca z walki przedsiębiorstwa o przetrwanie za wszelką cenę. W obecnym stanie prawnym organizator przetargu, czyli samorząd lokalny, nie ma możliwości wglądu ani oceny stawek kalkulowanych przez biorących w nim udział przedsiębiorców. Decydując się na akceptację stawek nieracjonalnie niskich, samorząd podejmuje ryzyko, zwane w branży budowlanej „syndromem chińskim”, polegające na wyborze oferty, która nie gwarantuje wywiązania się z przyjętych zobowiązań. A niektóre samorządy, pod wpływem zbyt optymistycznych ocen „ojców nowelizacji ustawy”, pochopnie obiecało obniżki opłat. Biorąc pod uwagę możliwość, w przypadku gwałtownego odstąpienia przez przedsiębiorstwo gospodarki odpadami komunalnymi od realizacji wygranego przetargu, wystąpienia zagrożenia sanitarnego, samorządy powinny przywiązywać dużą wagę do metodyki opracowywania stawek opłat w przygotowywanych uchwałach rad gmin. Być może warto przewidzieć doradztwo z zewnątrz.

 

W przypadku podziału lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi na odrębne prawnie obszary pozyskiwania i przetwarzania odpadów, obsługiwane przez różne podmioty, stawki powinny wynikać z sumy cen za pozyskiwanie i przetwarzanie odpadów oraz narzutu na ponoszone przez samorząd koszty obsługi systemu. Jeśli obydwie te funkcje realizuje jedno przedsiębiorstwo – gminne, prywatne lub działające w formule PPP, to skalkuluje jedną cenę, wynikająca z poniesionych kosztów. Jej elastyczność będzie tym niższa, im bardziej sztywna jest struktura ekonomiczna przedsiębiorstw. W przypadku gminnego monopolu naturalnego, obejmującego zarówno odbiór, jak i przetwarzanie odpadów, będziemy mieli do czynienia z cenami obarczonymi wszystkimi negatywnymi cechami ceny monopolistycznej. W przypadku struktury oligopolu, czyli kilku przedsiębiorstw w zakresie pozyskiwania odpadów, oraz jednej regionalnej instalacji cena będzie bardziej elastyczna jedynie w obszarze pozyskiwania odpadów, zorganizowanym na zasadzie przetargu. Dlatego tak ważne jest, by gmina w procesie planowania stawki, szacując koszty obce i własne pozyskiwania i przetwarzania całego strumienia, po podzieleniu ich przez liczbę mieszkańców, ustaliła realistyczną stawkę „od osoby”. Rozwiązaniem radykalnym i racjonalnym byłoby opracowanie taryfy opłat, z uregulowaną kwestią ustalania stawek, w zależności od wytwarzanego strumienia, obejmującej zarówno sferę produkcji odpadów, jak i ich przetwarzania.

 

Formuła ustawowa opłaty pogłównej:

gdzie:

n_j – liczba mieszkańców gminy,

st_op – stawka opłaty, zatwierdzana przez gminę [zł/n].

 

St_opł =f( )

gdzie:

C_poz – cena pozyskiwania,

C_przetw – cena przetwarzania,

V_t – wolumen transportowany,

W_ng – współczynnik nagromadzenia,

W_kor – współczynnik korekty.

Formuła funkcjonalna stawki ukazuje zależność poziomu stawki opłaty od wspomnianych wyżej czynników ekonomicznych, czyli kosztów i marż przedsiębiorstwa gospodarki odpadami komunalnymi. Określenie parametrów stawki w systemie opłaty ryczałtowej będzie bardzo trudne. Ważny jest realny poziom nagromadzonych odpadów, mierzony bezpośrednio w systemie gromadzenia odpadów. Warto uwzględnić współczynnik korekty ilości, który pozwala oszacować realną wielkość odpadów wytworzonych, uwzględniając także takie anomalie jak nielegalne unieszkodliwianie i dystrybucja, które nie znikną wraz z wprowadzeniem ustawy w życie. Pojęcia te zostały wyjaśnione w poprzednich „Zeszytach Komunalnych”.

 

Ustawodawca, wymieniając ogólne czynniki wywierające wpływ na poziom stawek: liczbę mieszkańców, ilość wytworzonych odpadów, koszty funkcjonowania systemu i wyjątki dla zjawiska sezonowego powstawania odpadów, tylko „miękko” zalecił gminom pokrycie kosztów systemu gospodarowania odpadami. Jednocześnie w innym miejscu zobowiązał gminy „do pokrycia kosztów funkcjonowania systemu”, co z pewnością będzie punktem wyjścia do interpretacji, „co ustawodawca miał na myśli”, formułując te sprzeczne zalecenia. Według autora tego artykułu pokrycie realnych kosztów będzie możliwe w długim okresie, raczej na pewno nie uda się wdrożyć tego racjonalnego zalecenia w pierwszym roku funkcjonowania nowego systemu.

Ustawodawca odniósł się także, w art. 6r ust. 3, do niektórych czynników konkretyzujących wysokość stawki. Te widoczne braki czynią tym bardziej logicznym opracowanie spójnej procedury w formie rozporządzenia do ustawy.

 

Kalkulując opłatę, warto pamiętać, że realny poziom odpadów transportowanych do instalacji przetwarzających odpady wynosi ok. 70 – 80% masy odpadów wytworzonych na terenach zurbanizowanych. Na terenach wiejskich jest on regionalnie znacznie niższy.

Warto także uwzględnić różnicę pomiędzy planowaną na podstawie parametru nagromadzenia masą odpadów a realną masą, zważoną w instalacji przetwarzania odpadów, która wygeneruje realne koszty dla RIPOK. Wyposażenie w wagi niemal każdego składowiska w kraju jest dużym osiągnięciem krajowej gospodarki odpadami komunalnymi. Ponieważ ani gmina, ani zwycięskie przedsiębiorstwo (przedsiębiorstwa) nie mają wpływu na wielkość wytworzonych odpadów w okresie rozliczeniowym, to przedsiębiorstwa przy kalkulacji stawki powinny uwzględnić pełne koszty pozyskiwania i przetworzenia wytworzonego wolumenu. W poszczególnych miesiącach mierzona masa będzie się różniła od średniej masy kalkulacyjnej stanowiącej podstawę kalkulacji. Kwestia rozliczania różnicy pomiędzy kwotami naliczanymi przez gminy a kwotami wyliczanymi przez RIPOK w przypadku wszystkich opłat ryczałtowych będzie, o ile nie zostanie rozwiązana wcześniej, jednym z najbardziej palących problemów całego systemu. Pojawi się, jak to wspomniano wcześniej, najpóźniej w rok po przyjęciu regulaminów.

 

Niezależnie od przyjętych metod rozliczeń oraz występujących przy ich obliczaniu niedoszacowań (głównie liczby mieszkańców w danej nieruchomości), prowadzących do zaniżania realnego poziomu strumienia odpadów, przedsiębiorstwa będą musiały pokrywać poniesione wobec RIPOK, ale niezwrócone przez gminę „martwe” koszty i marże. Podstawowym kryterium ekonomicznym dla każdego przedsiębiorcy, niezależnie od formy własności, jest zwrot z zainwestowanego kapitału. Jeżeli w kalkulacji stawki nie doszacuje się tej wielkości, chcąc za wszelką cenę wygrać przetarg, „ceną” za obsługę tego lokalnego systemu będzie rosnąca strata, a tym samym brak możliwości nie tylko wygospodarowania marży, ale nawet zwrotu kapitału podstawowego. Przedsiębiorcy błędnie kalkulujący będą zmuszeni występować o znaczne korekty stawek. Działanie to przerzuci wprawdzie „martwe” koszty i marże od niepłacących i niedopłacających na tych płacących i przepłacających, ale podważy także w oczach mieszkańców fundament wiarygodności nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Doświadczenia przedsiębiorstw w zakresie windykacji należności nie są najlepsze. Trudno odzyskiwać pieniądze od ludzi, którzy ich nie mają i nie chcą dobrowolnie należeć do systemu. Dotyczy to szczególnie obszarów zdegradowanych w miastach i licznych terenów wiejskich. Niewiele lepiej, przynajmniej na początku, będzie w przypadku wielu gmin. Windykacja jest niezwykle trudną i kosztowną drogą odzyskiwania należności.

 

Decydując się na tę metodę, warto także pamiętać, że zaniżanie liczby mieszkańców w nieruchomościach jest opanowane przez zarządców do perfekcji. Dlatego tacy zarządcy jak spółdzielnie czy administracje będą wspierać utrzymanie ryczałtu „pogłównego”, bo w samym systemie naliczania należności jest ukryta spora premia dla „potrafiących dobrze liczyć”. Stąd gminy o dużym nasyceniu spółdzielniami, takie jak warszawski Ursynów, powinny dążyć do wyboru opcji opartej na kryterium „powierzchniowym”, o czym za chwilę szerzej.

Są samorządy, które opierały swoje obietnice obniżania opłat na przekonaniu o wysokiej dochodowości recyklingu. Głęboko wierzy w to także ustawodawca, nakazując gminom ustalanie niższych stawek na odpady zbierane selektywnie. Oficjalna wersja głosi, że chodzi o uzyskanie wysokiego poziomu pozyskiwania surowców wtórnych. W okresie wysokiej koniunktury cenowej na surowce wtórne zbierane w gospodarstwach domowych będzie można częściowo rekompensować sobie straty ponoszone na pozyskiwaniu odpadów, ale katalog ryzyk związanych z tym biznesem, opartym na cenach światowych, jest dosyć obszerny (chociażby ryzyko kursowe).

 

Jednak światowy kryzys finansowy, dekoniunktura na międzynarodowych rynkach surowców wtórnych czy zakłócenia kursu złotego, nałożone na „strategiczne straty” na rynku odpadów z gospodarstw domowych, mogą wstrząsnąć kalkulacjami najsilniejszych graczy na rynku. Są to czynniki wysokiego ryzyka, które mogą spowodować zagrożenie bytu każdego przedsiębiorstwa, nawet komunalnego. Warto więc kalkulować czynnik ryzyka przy ustalaniu poziomu stawki w przypadku lokalnego systemu opartego na kryterium „pogłównym”, jak innych kryteriach ryczałtowych.

Warto w tym miejscu zastanowić się nad zaletami i wadami systemu pogłównego. Do tych pierwszych z pewnością można zaliczyć prostotę i niskie koszty organizacji na poziomie gminy, dzięki możliwości przejęcia rynku od przedsiębiorstw działających do tej pory głównie w oparciu o to kryterium opłat. Ponadto walorem systemu pogłównego jest dobra znajomość systemu przez klientów, szczególnie dużych operatorów „nieruchomości”, a także wysoki poziom akceptacji mieszkańców.

 

Natomiast wadą systemu pogłównego jest jego podstawa – baza, liczba mieszkańców łatwa do zmanipulowania na poziomie pojedynczych gospodarstw w zabudowie jednorodzinnej i klientów zbiorowych: spółdzielni, zasobów komunalnych, wspólnot mieszkaniowych itp. Znane są praktyki realnego przemeldowywania części mieszkańców, szczególnie młodzieży, do miejscowości o niższych stawkach i świadomego zaniżania tej liczby. Jest to zjawisko szczególnie intensywne tam, gdzie obowiązuje system dobrowolnego zgłaszania liczby mieszkańców gospodarstw domowych, np. w spółdzielniach mieszkaniowych. Wśród niedoskonałości tego rozwiązania można też wymienić kosztowne badania wskaźnika nagromadzenia, wynikające z postulowanej częstotliwości tych badań, nie wspominając już o braku placówek zdolnych do ich przeprowadzania. Do wad systemu trzeba też zaliczyć niską zdolność do generowania strumienia surowców wtórnych, chyba że gminy wprowadzą silne zróżnicowanie cen za odbiór odpadów w obydwu sieciach.

 

Opłata ta nie ma znaczenia dla procederu spalania odpadów w piecach domowych. Jak długo koszt nabycia frakcji energetycznej odpadów komunalnych będzie niższy od kosztu pozyskania paliw kopalnianych, tak długo będzie występowało to niekorzystne zjawisko. Jest to fenomen trudny do usunięcia nawet przy pomocy metod administracyjnych i wysokich kar. To także pokłosie nadmiernego fiskalizmu wobec całej branży gospodarki, fiskalizmu nastawionego na karanie, a nie nagradzanie ekologicznych zachowań.

A zatem w systemie opłaty pogłównej baza opłat, czyli liczba mieszkańców, wykazuje wyraźne i nienaturalne tendencje do kurczenia się, co przy względnie stałej masie odpadów musi powodować stały wzrost stawek, który nie da ograniczyć się przez tzw. górne stawki. Nawiasem mówiąc, nieprzewidziane w ustawie.

 

Jest to novum. Występuje w kraju sporadycznie, chociaż ma duże perspektywy rozwoju. O ile w systemie opłaty „pogłównej” chodzi o rozdzielenie strumienia wytworzonych odpadów po równo, „na głowę”, niezależnie od ilości realnie wytwarzanych śmieci, o tyle w systemie „powierzchniowym” założenie jest odwrotne. Zamiast „statystycznej poprawności” – uznanie dla indywidualnego dorobku życiowego, wyrażonego w powierzchni mieszkalnej posiadanego lub wynajmowanego mieszkania lub domu.

Rys. 2. Model opłaty „powierzchniowej” – od powierzchni mieszkalnej w nieruchomości

System ten oparty jest na założeniu występowania silnej korelacji pomiędzy zasobnością gospodarstwa domowego a poziomem spożycia i wytwarzania odpadów oraz zajmowaną powierzchnią lokalu mieszkalnego. Innymi słowy – bogatsi, mieszkający w większych lokalach, wytwarzają więcej odpadów. Metoda naliczania jest banalnie prosta, podobnie jak w przypadku innych opłat ryczałtowych.

 

W odróżnieniu od pozostałych opłat ryczałtowych, gdzie baza naliczania opłaty ulega okresowym zmianom, np. zużycie wody lub liczba mieszkańców, w tym przypadku baza jest stała i stabilna. Tak więc przy konstrukcji modelu opłaty gminom znika połowa problemu. Pozostaje kwestia ustalenia stawki ryczałtowej, ale tu już nie da się wiele nowego dopowiedzieć:

Formuła ustawowa:

gdzie:

p_j – powierzchnia mieszkalna danej nieruchomości,

st^m2 _op – stawka opłaty, zatwierdzana przez gminę [zł/n].

Formuła funkcjonalna stawki:

St =f( )

gdzie:

C_poz – cena pozyskiwania,

C_przetw – cena przetwarzania,

V_t – wolumen transportowany,

W_ng – współczynnik nagromadzenia,

W_kor – współczynnik korekty.

 

Podobnie jak w przypadku opłaty „pogłównej”, zależność funkcjonalna stawki ukazuje zależność poziomu stawki od kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa gospodarki odpadami komunalnymi. Także w tym przypadku gmina, określając wysokość stawki, powinna uwzględnić nie tylko łączną powierzchnię mieszkalną, ale także ilość odpadów wytwarzanych na terenie gminy i przede wszystkim koszty funkcjonowania systemu (w tym pozyskiwania i przetwarzania odpadów). Ze względu na fakt, że poziom stawki stanie się jednym z kluczowych kryteriów przetargu i wyboru usługodawcy, przedsiębiorstwa gospodarki odpadami komunalnymi muszą dysponować doskonałą znajomością kosztów pozyskiwania strumienia oraz kosztów jego przetworzenia, w tym kosztów jednostkowych wybranych technologii.

Opłata powierzchniowa, znacznie silniej w porównaniu z opłatą „pogłówną”, pozwala na regulowanie lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Bardzo silnie ogranicza, a w praktyce wyklucza możliwości manipulowania podstawą naliczania – powierzchnią mieszkalną. Gdyby można było zastosować ją do rozliczania podmiotów gospodarczych, bilans należności wobec odpadów pozyskanych i przekazanych do przetwarzania uległby znacznej poprawie. Jest to warta polecenia metoda – dla samorządów odważnych i ceniących stabilizację cen za usługi komunalne.

 

Zalety systemu powierzchniowego to stosunkowo prosta organizacja na poziomie gminy, wymagająca dobrego rozeznania w terenie co do rzeczywistych rozmiarów powierzchni mieszkalnych, a w razie potrzeby – dokonania niezbędnych pomiarów tych powierzchni. Gdyby stawka w tym systemie mogła być elastyczna, to system ten efektywnie uwzględniałby zmiany wielkości strumienia, skłaniając wytwórców do zmniejszania własnego strumienia odpadów, w tym do unikania ich wytwarzania (realizacja celów strategicznych polityki ekologicznej kraju i Unii). Jest to metoda bardzo łatwa w rozliczaniu w przypadku dużych nieruchomości mieszkaniowych: spółdzielni, wspólnot mieszkaniowych itp., oraz poprawna do zastosowania we wspólnotach mieszkaniowych³. Niestety, użyte w ustawie pojęcie „powierzchni mieszkalnych” wyklucza – póki co – zastosowanie tej metody w odniesieniu do podmiotów gospodarczych, chociaż wiązałoby się to z dużymi i wymiernymi korzyściami dla lokalnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi (pozostaje metoda „pojemnikowa”). Dobrze skalkulowane stawki, uwzględniające koszty i rzetelny zysk, mają tendencję do stabilności i uwiarygodniają nowy system. Szczególnie ważne jest utrzymanie lub polepszenie organizacji selektywnej zbiórki, co może wydatnie przyczynić się do utrzymania stabilności stawek – chodzi o eliminację odbioru odpadów przy pomocy odrębnej logistyki (kontenery, pojazdy) oraz wyznaczenie rozsądnej stawki za recykling.

 

System powierzchniowy posiada również wady. Jest to metoda stosunkowo nowa, mało znana w kraju, więc na początku będzie niechętnie wybierana przez samorządy. Dlatego tak ważny będzie dobry, pierwszy przykład. Powinna znaleźć zastosowanie w najbardziej postępowych rejonach gospodarki odpadami komunalnymi w kraju – na Dolnym Śląsku, w Wielkopolsce i wielkich aglomeracjach (Warszawa, Kraków, Trójmiasto, Łódź). Poza tym taka opłata jest silnie podatna na nielegalną dystrybucję (podrzucanie z obcych osiedli i podmiotów gospodarczych) oraz na nielegalne unieszkodliwianie w przypadku znacznego zróżnicowania stawek za odpady zmieszane i wysegregowane. Obydwie anomalie wpływają wyjątkowo demotywująco na mieszkańców. Jest to metoda budząca początkowo opór społeczny. Jej wprowadzenie wymaga mocnego partnerstwa w przywództwie po stronie zarówno operatora, jak i przedsiębiorstwa4. Opór jest pierwotnie racjonalizowany obawą o wzrost kosztów odbioru i unieszkodliwiania odpadów w gospodarstwach domowych (a naprawdę – obawą o ograniczenie możliwości nadużywania parametru liczby mieszkańców). Jest to sytuacja znana z poprzedniej metody. Opór rośnie odwrotnie proporcjonalnie do zamożności mieszkańców: jest silny – w enklawach (klatkach, budynkach, osiedlach) uboższych, a słabnie wraz ze wzrostem zamożności.

A zatem w systemie opłat od powierzchni mieszkalnej baza naliczeniowa, czyli powierzchnia mieszkalna nieruchomości, jest stabilna – jeżeli wykluczyć jej przyrosty inwestycyjne. Przy oscylującej masie odpadów (oscylacje sezonowe) można przewidzieć zmiany poziomu stawek: zarówno wzrost, jak i spadek. Lokalny system gospodarki odpadami komunalnymi przy dobrym zarządzaniu rokuje nadzieje na stabilny rozwój.

 

Opłata „podymna”, czyli ryczałt od gospodarstwa domowego

Jest to dla ekonomiki gospodarki odpadami komunalnymi prawdziwe kuriozum. Realizacja starego marzenia, które sformułował Stanisław Wyspiański w słowach: „Niech na całym świecie wojna, byle polska wieś zaciszna, byle polska wieś spokojna”. Instytucja opłat wprowadzona, a właściwie wtrącona, zapisem ust. 2 mocą artykułu 6j, stoi w sprzeczności z systemem opłat zapewniającym gminie samofinansowanie, wymagane przytaczanym wcześniej zapisem ust. 2 w art. 6r, przesądzającym o przymusie pokrywania przez gminę kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi.

Rys. 3. Model opłaty „podymnej”

Jest to system zrównania opłaty dla wszystkich „gospodarstw domowych”, a nie nieruchomości, jak w pozostałych przypadkach, niezależnie od ilości wytworzonych odpadów, czyli kosztów związanych z ich pozyskiwaniem i przetworzeniem, ponoszonych przez przedsiębiorstwo. Wszyscy płacą tyle samo za nie tyle samo. Opłata jest równa stawce. Rada gminy, zgodnie z art. 6j ust. 2, może uchwalić jedną stawkę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

 

Ustawodawca ograniczył ten przywilej wyłącznie do nieruchomości, „na których zamieszkują mieszkańcy”. Nieruchomości czasowo niezamieszkałe lub, a może przede wszystkim, podmioty gospodarcze ulokowane w nieruchomościach komercyjnych są z tego dobrodziejstwa wyłączone. Jest to rozwiązanie logiczne. Ktoś musi pokrywać koszty kosztownych zobowiązań socjalnych.

Metoda ta oparta jest na założeniu wytwarzania i uzyskiwania wartości dodanej nie w obszarze pozyskiwania odpadów, ale wyłącznie ich przetwarzania. Odpady są traktowane jak surowce, np. rudy metalu, której wydobycie, czyli pozyskiwanie, stanowi koszt wytworzenia surowego metalu. Logiczne więc jest stworzenie dla tej formy opłaty jednolitej struktury własności, obsługującej system gospodarki odpadami komunalnymi – struktury komunalnej. Chodzi o przekształcenie struktury usługowej w produkcyjną. Gminy są jak kopalnie dla hut metali, np. miedzi, polami pozyskiwania możliwie taniego surowca – odpadów komunalnych. Przestają być elementem ceny, a stają się elementem kosztów – jak ruda dla huty. Założenie to wymaga jednak, by ceny produktu końcowego (miedzi, czyli surowców wtórnych, energii, ciepła, paliw alternatywnych) gwarantowały dochód całemu przedsięwzięciu. O kwestiach ryzyka związanych z tą kalkulacją była mowa wyżej.

 

Jednak w tym szaleństwie jest metoda. Ustawodawca chce uczynić bezpodstawnymi kalkulacje wytwórców zmierzających do zaniżania wielkości strumienia wytworzonego. W zamian za niski, kilkuzłotowy ryczałt twórcy systemu mają nadzieję na pozyskanie 100% wytworzonych odpadów. Swoisty „paternalizm komunalny” – wszechwładna i wszechobecna równość w dostępie zarówno do usługi, jak i do zakresu korzystania z niej. Opłata „podymna” jest możliwa do wprowadzenia pod warunkiem zrekompensowania strat przedsiębiorstwom świadczącym te usługi poprzez ustalenie wysokich stawek, co jest sprzeczne z założeniem tego systemu. Ustawodawca – nakładając na gminę obowiązek pokrywania kosztów funkcjonowania systemu – nie zabronił gminom finansowania potencjalnego deficytu z własnego budżetu. Jest to zatem otwarta furtka dla bardziej zamożnych samorządów. Jest to metoda możliwa do zastosowania albo w gminach bardzo zasobnych materialnie, które stać na własne finansowanie gospodarki odpadami komunalnymi, albo bardzo biednych, które nie przykładają żadnej wagi do gospodarki odpadami, traktując ją całą jako „wymysł” tych „z miasta”, którzy utrudniają życie „biednym” rolnikom. Być może warto rozważyć ją w przypadku systemów regionalnej gospodarki odpadami komunalnymi, opartej na dużej spalarni odpadów, zainteresowanej pozyskiwaniem stabilnego strumienia, możliwie bogatego we frakcję wysokoenergetyczną. W takim przypadku spalarnia powinna być położona w centrum obszaru pozyskiwania odpadów, tak by koszty transportu były jak najniższe.

 

Nie warto silić się na prezentowanie formuły algebraicznej opłaty ani ustawowej stawki „podymnej”, ani tym bardziej analizować zależności funkcjonalnych stawki. Stawka, jak już wspomniano, jest równa opłacie. Urząd gminy ustala wysokość opłaty i w zasadzie tylko zawiadamia o niej mieszkańców. Jest to jedyna forma opłaty, która – co do formuły – zrównana jest z opłatą urzędową i w pełni zasługuje na określenie „podatek śmieciowy”.

Lista zalet systemu „podymnego” jest niezbyt długa. Na pewno są to minimalne koszty utrzymania aparatu administracyjnego. Wystarczy przenieść osoby zajmujące się zarządzaniem płatnościami we własnym zakładzie budżetowym do urzędu gminy, gdzie będą robiły to samo, tym razem jako administracja samorządowa. Ponadto system daje dużą szansę na szybki przyrost masy odpadów i skłonienie mieszkańców do rezygnacji z nielegalnego unieszkodliwiania i dystrybucji. Kolejne walory to brak oporu społecznego przy wprowadzeniu tej metody. Może być ona niepozbawiona zalet w szczególnie trudnych i biednych okolicach. Chodzi o stopniowe przyzwyczajenie mieszkańców do płacenia za „odbiór śmieci”, nawet tych, co z uporem twierdzą, że „nie wytwarzają odpadów”, chociaż z badań dr B. Maksymowicza wynika, że wytwarzają przez tydzień ok. 17 litrów odpadów na osobę⁵. Może stanowić pierwszy stopień tworzenia „kultury opłaty” i z biegiem czasu zostać zmieniona na inne, bardziej wymagające metody ryczałtowe. Dla selektywnej zbiórki jest to metoda neutralna. Może zarówno zaowocować silnym wzrostem segregacji surowców wtórnych z odpadów komunalnych, jak i zostać zignorowana, bowiem trudno wyobrazić sobie jeszcze niższą stawkę za realizację obowiązku recyklingu.

 

Wady systemu podymnego to:

·        zerwanie z zasadą liczenia kosztów – de facto przekreśla bowiem możliwość wprowadzenia systemu opłat taryfowych, a w przyszłości taryf, redukując je do jednowymiarowego ryczałtu o stałej bazie naliczania (liczba gospodarstw domowych). Jest ona sprzeczna z zasadami określania stawek opłat ustalonych w art. 6k ust. 2, gdzie w pkt. 3 mowa jest o wzięciu pod uwagę „kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2”.

·        „chiński syndrom” – wspomniana wyżej niejednolitość systemu opłat skłania do przeanalizowania ustawy pod kątem zawartych w niej sprzeczności. Pojawiło się kilka krytycznych ocen rozwiązań prawnych i funkcjonalnych^6-8, nie mówiąc o krytyce ze strony samorządu. Ale w tym przypadku nierówne szwy krzywo zszytej ustawy widać jak na dłoni. Nawiasem mówiąc, tak silnie odrębny system ma sens przy zupełnie innych założeniach ekonomicznych do noweli ustawy. W zasadzie wymagałby odrębnej ustawy, reprezentującej inną filozofię polityki komunalnej i administracyjnej. W syntetycznym skrócie – wymagałby rezygnacji z gminy jako podstawowej komórki systemu i zastąpienia jej przez powiat i województwo, a także zapewnienia przez państwo jakiegoś systemu rekompensat (np. ubezpieczeń czy funduszy rezerwowych) dla utrzymania bezpiecznego ekonomicznie obrotu w obszarze przetwarzania odpadów. Rekompensat gwarantujących – w razie załamania cen na rynkach światowych – uzyskanie stosownych odszkodowań. Ceny makulatury i tworzyw sztucznych, w tym PET, są ustalane w Azji, głównie w Chinach i na subkontynencie indyjskim. Kwestia efektywności tzw. zielonej energii, wytwarzanej m.in. z odpadów komunalnych, już dzisiaj wymaga stawek preferencyjnych. Nie wspominając o kosztach eksploatacyjnych i finansowych spalarni odpadów, które – jak na razie – nie są przedmiotem debaty w gronie specjalistów, nie wspominając o debacie publicznej. A jest chyba najwyższy czas, by o tym, niezależnie od kwestii środowiskowych, poważnie porozmawiać. Bowiem tylko w przypadku osiągania w obszarze przetwarzania odpadów zysków, które pokryłyby koszty ich pozyskiwania w systemie ryczałtu „podymnego”, można poważnie mówić o opłacalności całego systemu. Do i tak niepełnej kalkulacji należy doliczyć koszty wspomnianej wyżej reformy kompetencyjnej w obszarze administracji samorządowej.

·        pułapka dla łatwowiernych – mimo wszystkich ostrzeżeń system „niskiego ryczałtu” może stanowić pułapkę dla gmin o bardzo wysokim poziomie anomalii ilościowych: nielegalnego unieszkodliwiania i dystrybucji, które uwierzą, że „za darmo” poprawią swój bilans ilościowy gospodarki odpadami komunalnymi. Gmin, które chciałyby uniknąć trudnego procesu stopniowej modernizacji swojego systemu gospodarki odpadami komunalnymi i osiągnąć wymagane cele jakościowe i ilościowe, jednym skokiem. Jest to skok na głęboką i niebezpieczną wodę (rys. 4).

 

Rys. 4. „Pole pułapek”

Jest to zaledwie wstępny katalog możliwych, najpoważniejszych zagrożeń związanych z wyborem systemu „podymnego” dla gmin. Pełna prezentacja wymagałaby odrębnego omówienia.

 

Opłata ta ma zastosowanie, zgodnie z wolą ustawodawcy, wobec „nieruchomości niezamieszkałych”, a więc zarówno podmiotów gospodarczych, jak i domków letniskowych czy innych budynków mieszkalnych, wykorzystywanych sezonowo, bezmeldunkowo, skąd wytwarzane odpady do tej pory były podrzucane do najbliższych, wolno dostępnych gniazd pojemników, przeważnie w zasobach komunalnych.

Rys. 5. Model opłaty „pojemnikowej” – od liczby pojemników i częstotliwości odbioru

System jest znany, sprawdzony, nigdy niekontestowany i powszechnie stosowany w nieruchomościach z zabudową jedno- lub kilkurodzinną. Jest on racjonalny, wiążący prawidłowo interesy wytwórców odpadów z interesami przedsiębiorstw gospodarki odpadami komunalnymi. Taki, który nie sprawia samorządom żadnych problemów. Działał w dwóch wersjach podstawowych: o ustalonej częstotliwości odbioru, do czego zobowiązywał miejscowy regulamin gospodarki odpadami komunalnymi, i w wersji „odbiór na telefon”, stosowanej wobec większych podmiotów gospodarczych.

W przypadku tych ostatnich miejsce pojemników zajmowały kontenery o odpowiednio dużej pojemności. Popularne zestawy o pojemności podstawowej 2,5 m³ oraz 5 m³, odbierane przy pomocy tzw. nosorożców, czyli pojazdów wyposażonych w załadunek przedni, zapewniają optymalny poziom wydajności tzw. trasówek odbioru. System ten, kombinowany z równoległym systemem logistyki odbioru surowców wtórnych, zapewnia wysoki poziom czystości i porządku. Doskonale wypełnia misję znowelizowanej ustawy. Gdyby nowela ustawowa uwzględniła – obok systemu „pojemnikowego” – także system „identyfikacji i ważenia”, gminy i przedsiębiorstwa dysponowałyby pełnym wachlarzem metod indywidualizacji szacunku i pomiaru ilości wytwarzanych odpadów. Z nieznanych przyczyn został on ograniczony wyłącznie do wspomnianego kręgu nieruchomości, a wykluczony z nieruchomości zamieszkanych na stałe. Rezygnacja z tej metody ustalania opłat należy do największych słabości znowelizowanej ustawy i powinna możliwie szybko zostać skorygowana.

Formuła podstawowa:

gdzie:

v_b – liczba pojemników w danej nieruchomości,

– częstotliwość odbioru.

 

Wprowadzenie przez ustawodawcę wymogu wyposażania floty pojazdów specjalistycznych w kosztowne systemy identyfikacji trasy GPS ma największy sens przy jednoczesnym stosowaniu metody identyfikacji i ważenia odpadów. Taki jest też trend europejski.

Zharmonizowanie częstotliwości odbioru z optymalnymi wielkościami pojemników, dostosowanymi do dynamicznej struktury strumienia odpadów, należy do największych arkanów sztuki zarządzania logistyką odbioru i transportu odpadów.

Formuła funkcjonalna stawki:

St =f( )

C_poz – cena pozyskania,

C_przetw – cena przetwarzania,

V_t – wolumen transportowany,

W_ng – współczynnik nagromadzenia,

W_kor – współczynnik korekty,

– współczynnik częstotliwości odbioru.

 

Podobnie jak w przypadku formuły stawki opłaty „pogłównej” zależność funkcjonalna ukazuje zależność poziomu stawki od kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa gospodarki odpadami komunalnymi. Oczywiście, częstotliwość odbioru, pojemność pojemnika podstawowego oraz innych pojemników, w tym kontenerów, stanowią wprawdzie prawo gminy, ale powinny być skonsultowane z przedsiębiorstwami gospodarki odpadami komunalnymi. Szkoda ponosić dwa razy te same koszty nauki rynku.

Opłata „od pojemnika” także znacznie lepiej, w porównaniu z opłatą „pogłówną”, pozwala na regulowanie lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi wobec podmiotów gospodarczych. Stanowi jedyną dopuszczalną metodę – ze szkodą dla systemu. Kombinacja systemów „powierzchniowego” i „pojemnikowego” wydaje się na gruncie obowiązującej nowelizacji ustawy najlepiej odpowiadać specyfikom różnych podmiotów gospodarczych. Zdecydowanie ogranicza możliwości zaniżania podstawy naliczania.

·        jest to metoda dobrze znana w całym kraju, stosowana na równi z metodą „pogłówną”. Koszt wdrożenia na poziomie gminy będzie zależał od doświadczeń przedsiębiorstw, które wygrają przetarg,

·        pozyskany know-how powinien zapewnić w miarę bezbolesny proces wdrażania oraz zminimalizować obowiązki informacyjne wobec klientów,

·        przy dobrej organizacji, dla podmiotów gospodarczych, zmianie ulegnie jedynie wygląd faktury. Znacznie wzmacnia pozycję gminy w razie powstania konieczności windykacyjnej.

System „pojemnikowy” ma też swoje wady.Metoda ta silnie konkuruje z rozwojem selektywnej zbiórki „u źródła”, najbardziej wartościowej metody segregacji. Także bioodpadów, bowiem w systemie konkurencyjnej opłaty za selektywnie zebrane odpady obniżonej ustawowo wobec opłaty za pozyskiwanie odpadów – może skłaniać niektóre podmioty do kontynuowania niedobrych doświadczeń z nielegalną dystrybucją i przerzucania części strumienia odpadów do zasobów selektywnego gromadzenia.

W systemie opłat od „pojemnika” baza naliczeniowa, czyli objętość pojemnika lub gniazda pojemników, jest więc stabilna. Przy dobrej kalkulacji ilości odpadów umożliwia daleko posuniętą optymalizację kosztów.

Przy silnie oscylującej masie odpadów (oscylacje sezonowe) musi zostać skalkulowany odpowiednio wysoki poziom stawek, uwzględniający zarówno wzrost, jak i spadek masy odpadów. Ten obszar lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi przy dobrym zarządzaniu stawkami i ilościami rokuje nadzieje na stabilny rozwój.

 

Wraz z przedstawioną w poprzednich „Zeszytach Komunalnych” metodą „kryterium wodno-śmieciowego” na określenie opłat za odbiór i przetwarzanie odpadów komunalnych omówione wyżej metody ustalania opłat stanowią system wprowadzony nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Warto więc przejść do porównań i podsumowania całości zagadnienia omawianego systemu.

Dobrze skonstruowany system opłat powinien, zgodnie z zasadami ekonomiki gospodarki komunalnej, opierać się na realistycznym szacunku wolumenu (masy) odpadów wytworzonych w gospodarstwie domowym lub podmiocie gospodarczym. Szacunek powinien mieć charakter dynamiczny, tzn. uwzględniać zmiany wolumenu strumienia odpadów w czasie, podobnie jak to się dzieje ze strumieniem wody czy ścieków. Jednocześnie powinien być indywidualny. Mieszkańcy z reguły chcą płacić wyłącznie za odpady wytwarzane przez siebie. I tak – dosłownie – rozumieją unijną regułę „zanieczyszczający płaci”. Jakkolwiek, co warto zauważyć, reguła ta nie przesądza – za co?

Ponadto opłaty powinny pokrywać koszty systemu pozyskiwania i przetwarzania odpadów, czyli odbioru, gromadzenia i transportu, a także sortowania i przekształcania odpadów w użyteczne produkty i energię. Na składowiskach, towarzyszących instalacjom do przetwarzania odpadów, jako balast powinny być deponowane wyłącznie odpady nienadające się w aktualnym stanie techniki i ekonomiki do przetworzenia. W odległej przyszłości – podobnie jak u zachodnich sąsiadów – składowiska przejdą do historii. Reszta odpadów stanie się albo surowcem dla przemysłu, albo nośnikiem ekologicznej energetyki. Dla osiągnięcia tak ambitnego celu niezbędne jest zharmonizowanie procesów składających się na pozyskiwanie i przetwarzanie odpadów, zachodzących w kolejnych fazach lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Najkorzystniejsze byłoby zharmonizowanie interesów ekonomicznych wytwórców, odbiorców i przetwórców odpadów w ramach obowiązującego systemu prawnego. Przymus prawny należy ograniczyć do zwalczania ewidentnych patologii, np. palenia odpadami w domowych instalacjach grzewczych. Do tego celu wiedzie nas najpewniej droga opracowania i wdrożenia systemu opłat taryfowych, które pozwolą lokalnym społecznościom na regulowanie przepływem strumienia odpadów z uwzględnieniem najważniejszych celów strategicznych systemu – polityka ekologiczna Unii i Polski oraz interesów zarówno przysłowiowych Kowalskich i Nowaków, jak i świadomych przedsiębiorców⁹.

Na zakończenie warto zestawić w postaci tabelarycznej najważniejsze plusy i minusy omówionych typów opłaty wg liczby mieszkańców, powierzchni mieszkaniowej, zużycia wody oraz liczby gospodarstw domowych. Jest to zestawienie syntetyczne, koncentrujące uwagę na podstawowych wadach i zaletach, i nie prezentuje pełnego wachlarza omawianych cech.

Z zestawienia wynika, że niemożliwe jest ustalenie rankingu metod wg jednego, dominującego kryterium. Cały problem metodologiczny z lokalnymi systemami gospodarki odpadami komunalnymi polega na ich ogromnej różnorodności, która wyklucza istnienie à priori najlepszego systemu. Wybór systemu dla konkretnej lokalizacji należy optymalizować wg lokalnych kryteriów opłacalności ekonomicznej i efektywności ekologicznej.

W wyniku procesu zdefiniowania na nowo lokalnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi utworzy się nowa konfiguracja głównych aktorów: mieszkańców i podmiotów gospodarczych po stronie wytwarzania odpadów oraz władz i administracji samorządowej po stronie regulatora, a także przedsiębiorstw gospodarki odpadami komunalnymi. Co ich czeka?

Wytwórcy odpadów zostaną skonfrontowani z zupełnie nową sytuacją, w której będą musieli podporządkować swoje zachowania nie tylko indywidualnym interesom, ale także interesowi publicznemu, wyrażonemu w polityce ekologicznej i komunalnej państwa. Dla bardzo wielu na początku będzie po prostu drożej. Z czasem zauważą pozytywne skutki w swoim otoczeniu, które będzie czystsze i uporządkowane. Także liczne podmioty prawne, w tym szczególnie z sektora usługowo-handlowego, które do tej pory pozbywały się części odpadów nielegalnie, będą musiały kalkulować na nowo pełne koszty pozyskiwania i przetwarzania swoich odpadów. Nie tylko dlatego, że osiedlowe pojemniki będą lepiej pilnowane, ale przede wszystkim, dlatego, że będą musiały zawrzeć umowy na całość wytwarzanych odpadów. Dla części, pierwszy rok, to będzie droga pod górę z licznymi niespodziankami. Jedni z niedowierzaniem zostaną skłonieni naciskiem administracyjnym do uregulowania należności w gminie, tego „nowego podatku śmieciowego”, inni trafią aż do sądu, gdzie przekonają się, że o ile posiadają jakąkolwiek własność, to gmina „zwindykuje” swoje należności co do grosza.

Regulatorzy, czyli władze samorządowe i ich administracje, przejmując własność odpadów komunalnych, przejęły też pełne ryzyka związane z tym obszarem gospodarki komunalnej. To na nie spadną problemy znane do tej pory wyłącznie przedsiębiorstwom gospodarki odpadami komunalnymi. Problemy często przez gminy lekceważone, związane np. z obsługą wielu tysięcy umów, w tym windykacją należności czy brakiem współpracy ze strony klientów-obywateli. Samorządy chyba nie do końca zdają sobie sprawę, że stały się qasi-przedsiębiorstwami, ze wszystkimi wynikającymi stąd ryzykami i obowiązkami oraz wyzwaniami i szansami. Nie zdziwiłbym się, gdyby szeregi administracji samorządowej zasilili byli menedżerowie spółek komunalnych i prywatnych, nie mówiąc o głównych księgowych. Jednym z najpoważniejszych wyzwań będzie opracowanie właściwego systemu opłat dla lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi – systemu uwzględniającego konieczność realizacji polityki ekologicznej państwa, poziom życia lokalnej ludności, dotychczasowe przyzwyczajenia i lokalne niuanse, ale także realne koszty funkcjonowania przedsiębiorstw gospodarki odpadami komunalnymi. Tak jednoznaczne opowiedzenie się przez ustawodawcę za ryczałtowym systemem opłat tworzy rozwiązanie o wysokim ryzyku niestabilności z powodu braku wystarczającego sprzężenia zwrotnego pomiędzy zarządzającym strumieniem – samorządem a jego ostatecznym likwidatorem – regionalną instalacją przetwarzania odpadów. Cały ciężar wyrównania tych sprzeczności ulokowano na barkach przedsiębiorców zmuszonych do akceptacji możliwie najniższych stawek oraz maksymalnych zobowiązań wobec instalacji. Istotny jest także fakt, że opłaty ryczałtowe, ze względu na swoją sztywną strukturę, nie będą skłaniały do znaczącej zmiany postaw mieszkańców i włączenia się ich do procesów recyklingu nie tylko surowców wtórnych.

Obciążeniem okazały się zbyt pochopne obietnice twórców reformy, sugerujące (w warunkach znanego i dotkliwego braku mocy przetwórczych instalacji przetwarzania odpadów), możliwość wprowadzenia prostego systemu opłat, z możliwością ich obniżania¹⁰ „Ponadto obniżone zostały stawki opłat za ich odbieranie i zagospodarowanie. Dzięki jednej podstawowej stawce nikomu nie powinno „opłacać się” wyrzucanie odpadów do lasu – można było przeczytać w komunikacie Ministerstwa Środowiska, po przyjęciu nowelizacji.

Problematyczne mogą okazać się także lokalne ambicje samorządów, kierujących się stroną techniczno-technologiczną planowanych instalacji, zapominających o realiach ekonomicznych – czyli dopuszczalnym poziomie opłat.

Także do ustawy przedostały się – o czym wspominałem – ustalenia nieliczące się z podstawami ekonomiki gospodarki odpadami komunalnymi, określające m.in. nieekonomiczne parametry dla racjonalnej gospodarki odpadami, np. 10-tysięczne sektory w pozyskiwaniu odpadów czy dopuszczające 150-tysięczne regiony gospodarki odpadami komunalnymi, przy których niemożliwe jest uzyskanie optymalnych poziomów kosztów, a tym samym i opłat.

O parametrach ekonomiczno-wydajnościowych nowoczesnych instalacji pisze wspomniany już M. Walny, szacując optymalną wielkość regionu na co najmniej 300 tys., a uwzględniając strumień surowców wtórnych – na ok. 400 tys. mieszkańców. Takie też są doświadczenia w Europie Zachodniej. To ważny głos z obszaru praktyki gminnej, chyba niezbyt dobrze usłyszany przez autorów noweli ustawowej.

Przedsiębiorcy, głównie z obszaru pozyskiwania odpadów, czyli – jak to się do niedawno mówiło – „odbioru i utylizacji”, będą musieli ponownie przekalkulować możliwe poziomy cen na modelach omawianych m.in. w tej publikacji. Trzeba zapomnieć o „elastycznych” praktykach przerzucania „martwych” kosztów i marż na klientów indywidualnych, zrywając w razie ich nieakceptacji umowy. W najgorszym wariancie mogą powstawać lokalne systemy, oparte na nierealistycznych założeniach, dotyczące np. wskaźnika nagromadzenia, z nierealistycznym poziomem niewłaściwie naliczanych opłat. Jeżeli taki system zostanie zaakceptowany przez nieduże, lokalne przedsiębiorstwa rodzinne, wierzące, że i tym razem się uda, to trzeba je przestrzec, że tym razem na pewno się to nie uda! Podobnie jest w przypadku lokalnego monopolu gminnego, mającego licznych zwolenników, działającego wg zasady „wszystko w jednym ręku”, dążącego do szybkiego dorównania „europejskim standardom”, którego przeinwestowanie w przewymiarowaną instalację niesie za sobą wysokie ryzyko porażki. Nie będzie czego zazdrościć mieszkańcom gmin czy miast, obsługiwanych przez takie firmy. Przez lata będą spłacać wysokie koszty obsługi finansowej i eksploatacji.

Od spójnego współdziałania tych trzech sił w ostatecznym rachunku będzie zależał nie tylko poziom opłat dla mieszkańców, ale także poziom obsługi lokalnego systemu oraz, co najważniejsze, polepszający się stan środowiska przyrodniczego – cel polityki ekologicznej Polski i Unii Europejskiej⁹.

Obserwatorowi zewnętrznemu, dysponującemu pewną wiedzą teoretyczną i praktyczną, rzuca się w oczy fakt, że tak kluczowy element dla powodzenia wdrożenia ustawy oraz jej akceptacji społecznej jak sposób ustalenia stawki w formule opłaty został przez autorów ustawy potraktowany po macoszemu. O zaniepokojeniu samorządów i świata nauki – wspomniano wcześniej. Także ta publikacja, podkreślając przełomowy charakter noweli ustawowej, dała wyraz podobnym odczuciom. Problem opłat nie jest drugorzędnym elementem, niejako towarzyszącym centralnej sferze przetwarzania odpadów. A jednak, o ile zagadnienia rozliczania poziomów osiąganego recyklingu stały się przedmiotem odrębnego rozporządzenia¹¹, to w kwestii poziomu opłat i ich elementów składowych zadowolono się prostym wyliczeniem ich rodzajów, nie poświęcając uwagi formułom ich obliczania, naliczania i rozliczania.

Bardzo ważne są krytyczne głosy napływające z dużych aglomeracji, ostatnio z Białegostoku, sygnalizujące zaniepokojenie zbyt sztywnym systemem naliczania opłat, nieuwzględniającym zróżnicowania infrastrukturalnego dużych aglomeracji. W Białymstoku systemem wodociągowo-kanalizacyjnym objętych jest ok. 75% powierzchni miasta. Po przeprowadzeniu pierwszych prac studyjnych zorientowano się, z jak skomplikowaną i najeżoną trudnościami materią ekonomiczno-prawno-społeczną mają tam do czynienia. Wyobraźnia i doświadczenie podpowiadają pochodzącym z wyborów politykom komunalnym, że niepokój, sygnalizowany na razie przez świat nauki, może przekształcić się w huragan oddolnej krytyki, zdolny podważyć nie tylko już napięte terminy wdrażania znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale też sensowność „rewolucji śmieciowej” w ogóle.

Ważne, by tak strategiczny dla całego systemu i adekwatny do lokalnych uwarunkowań, a także do celów polityki ekologicznej państwa i Unii Europejskiej element ustawy stał się przedmiotem uważnych analiz i, być może, nowatorskiej koncepcji. Kwestia ustalania opłat i naliczania stawek powinna zostać uregulowana w odrębnym rozporządzeniu.

Jak wiadomo, 1 stycznia 2013 r. wejdą w życie nowe regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Do tego czasu samorządy są zobowiązane podjąć uchwały w sprawie stawek opłat, szczegółowych zasad ich ponoszenia, wzoru deklaracji i terminu złożenia pierwszych deklaracji. Jest więc jeszcze trochę czasu na dokonanie niezbędnych analiz i korekt.

Wypada mieć nadzieję, że planowane na koniec stycznia 2012 r. spotkanie Forum Dobrych Praktyk przy Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wypracuje w tej kwestii stanowisko – minimum, które pozwoli na podjęcie odpowiednich analiz i minimalizację wad obciążających ustawową koncepcję naliczania opłat przez gminy. W optymalnym przypadku uda się „remont” nowelizacji i gminy będą mogły korzystać z katalogu opłat zapewniającego długofalową realizację celów polityki ekologicznej państwa przy równoczesnym uwzględnieniu poruszonych lokalnych problemów społecznych i ekonomicznych.

doktorant w Katedrze Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie

1.      Damasiewicz J.: Komunikat Burmistrza w sprawie wyniku Referendum gminnego. www.halinow.pl 21.09.2009.

2.      Walny M.: Gospodarka odpadami w małych gminach. „Wspólnota” 46/1052 z 12 listopada 2011.

3.      Niedźwiecki R.: „W jaki sposób należy rozliczać wywóz odpadów komunalnych?”. www.wspolnotamieszkaniowa.pl (15.11.2011).

4.       „Regulamin określający zasady rozliczania kosztów gospodarki zasobami mieszkaniowymi oraz ustalania opłat za użytkowanie lokali mieszkalnych i użytkowych w Spółdzielni Mieszkaniowej Słoneczny Stok w Białymstoku” http://www.sm-slonecznystok.pl/file/gzm-roz1.koszt.pdf.

5.      Maksymowicz B.: Właściwości odpadów komunalnych w Polsce. IX Ogólnopolska Konferencja „Kompleksowa gospodarka odpadami”. Toruń 7-8.09.2006.

6.      Krzywoń, A.: Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi – niekonstytucyjna danina publiczna? „Przegląd Legislacyjny” 2/3(76/77)/2011.

7.      Tomasiak M., Inwestycje.pl, kwiecień 2011 r.

8.      Przybylski M.: Śmieci mogą być ukrywane – rozmowa z dr. Markiem Goleniem. „Portal samorządowy” 21.12.2011.

9.      Materiał redakcyjny: „Czas wielkiego sprzątania”. Relacja z konferencji „Nowa jakość w gospodarce odpadami”. „Gmina” 135/2011.

10. Materiał redakcyjny: Nie będziemy płacić więcej za wywóz śmieci – rozmowa z Adamem Ździebło, wiceministrem MRR. „Gazeta Prawna” 15.04.2009.

11. Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami recyklingu, projekt z 27 października 2011 r.