Polityka klimatyczna UE a rozwój przedsiębiorstw
Wpływ otoczenia makroekonomicznego na działalność przedsiębiorstw jest kluczowy. Jedną z jego wielu składowych jest otoczenie polityczne i prawne. W ostatnim czasie nowym elementem w tym obszarze stała się polityka klimatyczna.
Antropogeniczne emisje gazów cieplarnianych (ang. greenhouse gases, GHG) mogą spowodować głębokie zmiany w ekosystemach, ale także wywołać poważne konsekwencje dla gospodarki światowej. Z tego względu podjęcie działań na rzecz ochrony klimatu jest jednym z największych wyzwań rozwojowych i ekonomicznych świata.
Polityka klimatyczna
W 1992 r. w Rio de Janeiro przyjęto Ramową Konwencję Narodów Zjednoczonych ds. Zmian Klimatu. Uzupełniono ją o tzw. protokół z Kioto określający wielkości redukcji emisji gazów cieplarnianych z gospodarek wysokorozwiniętych do 2012 r. Od 2007 r. prowadzone są negocjacje odnośnie kształtu światowej polityki klimatycznej po 2012 r. Ostateczna decyzja w tej sprawie zostanie najprawdopodobniej podjęta w grudniu br. na globalnym szczycie klimatycznym w Kopenhadze.
Unia Europejska (UE) jest światowym liderem w obszarze działań na rzecz ochrony klimatu od początku lat 90. XX w. Wtedy to uruchomiono pierwszy Europejski Program Klimatyczny (ang. European Climate Change Programme, 2000-2003). Zawarto w nim m.in. definicję kierunku rozwoju polityk sektorowych w zakresie energii, transportu i przemysłu, jak również mechanizmy je wspierające, w tym koncepcję handlu emisjami. Ponadto przygotowano rekomendacje dla 42 najważniejszych i najbardziej efektywnych kosztowo opcji, prowadzących do łącznej szacowanej redukcji emisji w wysokości 664-765 Mt CO2e, przy jednoczesnych jednostkowych kosztach nieprzekraczających 20 euro/t CO2e. Drugi Europejski Program Klimatyczny (ang. Second European Climate Change Programme) trwający od 2005 r., miał za zadanie określenie dalszych efektywnych ekonomicznie działań ograniczenia emisji. Wypełnienie tego założenia było powiązane z realizacją strategii lizbońskiej w zakresie wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy. W 2007 r. ogłoszono tzw. pakiet energetyczno-klimatyczny, określający cele polityki UE na tym obszarze do 2020 r.
|
Cele polityki energetyczno-klimatycznej UE (tzw. pakietu klimatyczno-energetycznego)
|
Kluczowym wewnętrznym założeniem dla polityki jest konieczność wspólnej realizacji celów klimatycznych przez wszystkie kraje UE-27. Powinno to mieć miejsce przy jednoczesnym zachowaniu sprawiedliwego rozdziału obciążeń na poszczególne gospodarki i minimalizacji kosztów wdrożenia pakietu. Komisja Europejska stawia sobie za cel prowadzenie aktywnej polityki klimatycznej w Europie i na całym świecie. Będzie ona realizowana, niezależnie od ustaleń globalnego szczytu klimatycznego w odniesieniu do kształtu światowej polityki klimatycznej po 2012 r.
|
Kluczowe założenia europejskiej polityki klimatyczno-energetycznej1:
|
Szereg rozwiązań prawnych na rzecz promocji efektywności energetycznej, podstawowego sposobu redukcji emisji GHG, zostało wdrożonych w ramach kolejnych polityk energetycznych UE. Funkcjonują one niezależnie od pakietu klimatycznego1. Poza ochroną klimatu w ramach polityki poprawy efektywności energetycznej wskazuje się również na potrzebę zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii oraz konkurencyjności przemysłów UE.
Dla przedsiębiorców, konieczność realizacji pakietu energetyczno-klimatycznego oznacza coraz pełniejsze włączanie kosztów środowiskowych do kosztów działalności firmy. Wypełnienie jego założeń wpłynie także na dobór technologii produkcji, procesy zarządcze, politykę cenową, jak również w znaczącym stopniu na decyzje strategiczne i inwestycyjne. Zapisy legislacyjne służące realizacji pakietu mają bowiem promować przedsięwzięcia firm, a także instytucji i konsumentów, na rzecz ograniczenia ich oddziaływania na środowisko i klimat. Pogorszy się zatem pozycja konkurencyjna przedsiębiorstw energochłonnych, wysokoemisyjnych względem tych stosujących nisko- lub zeroemisyjne technologie i procesy.
Akty prawne w obszarze polityki klimatyczno-energetycznej niosą ze sobą szanse i zagrożenia dla polskiego przemysłu. W pakiecie jest ich pięć, dedykowanych poszczególnym elementom polityki klimatycznej. Należą do nich: projekty dyrektyw o wykorzystaniu CCS i promocji OZE, nowelizacja dyrektywy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz propozycja decyzji w sprawie podziału obciążeń związanych z redukcją emisji gazów cieplarnianych poza ETS i nowe zasady pomocy państwa.
Redukcje emisji gazów cieplarnianych i EU ETS
Kluczowe dla realizacji celów politycznych pakietu jest wzmocnienie i poszerzenie wspólnotowego systemu handlu emisjami, gdyż jest to narzędzie wspomagające efektywną ekonomicznie redukcję emisji gazów cieplarnianych. W tym celu założono ograniczenie emisji GHG z sektorów objętych systemem o 21% do 2020 r. w stosunku do 2005 r. Uwzględniono też oczekiwane przez przedsiębiorców prowadzących instalacje objęte EU ETS wydłużenie okresu rozliczeniowego do ośmiu lat (2012-2020)2. Przewiduje się też włączenie do systemu wychwytywania i składowania CO2, lotnictwa i przemysłu chemicznego – sektorów, gdzie upatruje się stosunkowo tanich redukcji emisji GHG.
W ramach nowelizacji dyrektywy EU ETS, uwzględniono liniowe zmniejszanie limitu przyznanych emisji, tak, by w 2020 r. osiągnąć 79% poziomu emisji ETS z 2005 r. Daje to spadek o 1,74%/a. Z całej puli dla okresu 2012-2020 88% uprawnień zostanie rozdzielone na kraje proporcjonalnie do emisji z 2005 r., 10% puli na zasadach solidarności [wg PKB na mieszkańca (PKB/M), co daje 39-procentowy wzrost puli uprawnień dla Polski względem rozdziału bez mechanizmu solidarnościowego)]4. Z kolei pozostałe 2% są przeznaczone na aukcje dla krajów członkowskich, które w 2005 r. uzyskały poziom emisji min. o 20% poniżej celu z Kioto. Dla Polski jest to 27% puli aukcji5.
Po 2012 r. krajowe plany rozdziału uprawnień ustąpią miejsca wspólnotowemu limitowi. Stopniowo będzie zwiększany też udział aukcji, jako formy alokacji uprawnień dla poszczególnych instalacji. Producenci energii elektrycznej i operatorzy instalacji wykorzystujących CCS będą mieli obowiązek 100% zakupu uprawnień na aukcji już od 2013 r. Dla polskich elektrowni uzyskano w tym obszarze derogację, która dopuszcza dochodzenie do pełnej aukcji tak samo, jak dla pozostałych sektorów. Jest to możliwe pod kilkoma warunkami technicznymi i ekonomicznymi, którymi są: połączenie sieci przesyłowej, minimum 30% udział jednego paliwa kopalnego w bilansie energetycznym kraju, PKB/M poniżej 50% średniej UE w 2006 r.6
Pozostałe sektory objęte EU ETS w 2013 r. mają otrzymać 80% uprawnień nieodpłatnie, a dostęp do 20% na drodze aukcji. Nieodpłatna alokacja będzie się odbywać w oparciu o benchmark produktowy, opracowany na podstawie najbardziej efektywnych technologii w danym sektorze. Stopniowo będzie się zwiększać udział aukcji aż do 100% alokacji.
W projekcie dyrektywy zaplanowano także wykorzystanie przychodów z aukcji, zarówno w UE, jak i poza jej granicami, na działania adaptacyjne, CCS, promocję OZE, zapobieganie niszczeniu lasów i zwiększanie obszarów leśnych oraz pomoc ubogim gospodarstwom domowym7.
Podstawowe szanse i zagrożenia dla przedsiębiorstw, wynikające ze zmiany kształtu EU ETS przedstawia tabela 1. Należy zwrócić uwagę na to, że lista szans i zagrożeń w żadnym z omawianych przypadków nie może być kompletna ze względu na zróżnicowanie sektorów objętych systemem. Tabela wskazuje tylko na najbardziej podstawowe szanse i zagrożenia dla przedsiębiorstw.
Tab. 1. Szanse i zagrożenia wynikające ze zmiany kształtu EU ETS dla przedsiębiorstw
|
Szanse
|
Zagrożenia
|
|
• stopniowe dochodzenie do aukcji, pozwoli firmom na przygotowanie się do nowych warunków i zrewidowanie strategii,
• możliwość wyłączeń małych emitentów może ułatwić procedury środowiskowe na obszarze GHG w małych firmach,
• zwiększona pula uprawnień dla Polski, dzięki zasadzie solidarności i wywiązywaniu się z celu Kioto na 2012 r., złagodzi wymagania wobec polskich przedsiębiorstw w porównaniu do innych gospodarek wysokorozwiniętych,
• możliwość wykorzystania środków z aukcji na wsparcie rozwoju OZE i efektywnych energetycznie rozwiązań, może pozwolić na łatwiejsze aplikacje tych technologii i rozwój branż związanych z produkcją urządzeń wysokosprawnych i wykorzystujących OZE,
• wzmocnienie handlu emisjami ma za zadanie zwiększyć opłacalność czystych technologii.
|
• benchmark oparty na najmniej emisyjnych technologiach będzie promować przedsiębiorstwa, stosujące procesy i technologie coraz bezpieczniejsze dla środowiska. Starsze, bardziej emisyjne rozwiązania będą stawały się coraz droższe,
• zmniejszający się stopniowo darmowy przydział uprawnień doprowadzi prawdopodobnie do zwiększenia kosztu energii z paliw kopalnych,
• trudno przewidywalny rynek uprawnień i konieczność włączenia wartości CO2 do polityki cenowej firmy stanowi dodatkowy element ryzyka operacyjnego,
• coraz większa internalizacja kosztu gazów cieplarnianych może spowodować konieczność zmiany, ewentualnie powtórnej analizy planowanych inwestycji z uwzględnieniem wartości CO2.
|
Emisje spoza sektora EU ETS, głównie z budownictwa, transportu, rolnictwa i zagospodarowania odpadów, mają być ograniczone o 10% w stosunku do 2005 r. w skali całej UE. W zależności od stopnia rozwoju gospodarczego danego kraju Wspólnoty, mogą one być zwiększone lub zmniejszone maks. o +/- 20% w stosunku do celu UE. Założenia dla poszczególnych krajów zależne będą od zasobności danego państwa i jego wytycznych emisyjnych. Dla Polski jest to cel +14% w stosunku do 2005 r. Oznacza to, że w sektorach spoza EU ETS, emisje GHG mogą wzrosnąć. Pozytywne i negatywne konsekwencje dla przedsiębiorstw, które mogą wystąpić, w związku z realizacją celu redukcji emisji spoza EU ETS przedstawia tabela 2.
Tab. 2. Szanse i zagrożenia dla przedsiębiorstw wynikające z celu redukcji emisji poza EU ETS
|
Szanse
|
Zagrożenia
|
|
• Polska ma możliwość zwiększania globalnych emisji gazów cieplarnianych kosztem krajów wyżej rozwiniętych, co daje przedsiębiorcom, zwłaszcza spoza EU ETS, więcej czasu na przygotowanie się do gospodarki niskowęglowej,
• istnieją możliwości znacznej poprawy efektywności energetycznej gospodarki, głównie w sektorach spoza EU ETS, w tym w małych przedsiębiorstwach, co często może prowadzić do zmniejszenia kosztów operacyjnych.
|
• możliwość zwiększenia emisji GHG, z sektorów spoza EU ETS, może spowodować odpływ konsumentów energii ze źródeł sieciowych na rzecz indywidualnych źródeł energii w gospodarstwach domowych,
• przesunięcie konieczności aktywnej redukcji emisji GHG, w sektorach spoza EU ETS może spowodować w nich osłabienie działań na rzecz redukcji emisji oraz spowolnienie procesu przygotowania do gospodarki niskowęglowej.
|
Dla rozwoju OZE
Kolejnym ważnym elementem realizacji pakietu jest projekt dyrektywy o rozwoju odnawialnych źródeł energii. Realizacja założeń tego aktu prawnego ma być wsparta krajowymi planami działań na rzecz wzrostu wykorzystania OZE. Założenie dla Polski to 15-procentowy udział „zielonej” energii w końcowym zużyciu w 2020 r. Projekt dyrektywy ustanawia także zasady związane z certyfikacją energii, procedurami administracyjnymi oraz priorytetowymi przyłączeniami do sieci energetycznej instalacji wykorzystujących energię pochodzącą ze źródeł odnawialnych. Określa on też kryteria zrównoważonego rozwoju dla biopaliw. Ponadto projekt dopuszcza zaliczenie energii z OZE, wyprodukowanej w innych krajach UE i państwach spoza Unii, do bilansu danego kraju, pod warunkiem spożytkowania jej we Wspólnocie oraz posiadania przez nią gwarancji pochodzenia8. Realizacja wytycznych zawartych w tym dokumencie, jest źródłem szans, ale i zagrożeń dla przedsiębiorców (tab. 3.)
Tab. 3. Szanse i zagrożenia dla przedsiębiorstw wynikające z projektu dyrektywy o rozwoju OZE
|
Szanse
|
Zagrożenia
|
|
• szerokie wsparcie dla OZE na poziomie inwestycyjnym (np. dotacje celowe, priorytetowy dostęp do sieci), jak i operacyjnym (np. świadectwa pochodzenia, krajowe systemy wsparcia) ma za zadanie wzmocnić wykorzystanie tych źródeł energii i poprawić ich efektywność kosztową,
• określenie OZE jako technologii rozwojowych, sprzyjających tworzeniu gospodarki niskoemisyjnej, prowadzić ma do zwiększonego wsparcia rozwoju i wykorzystania tych rozwiązań,
• duży potencjał OZE w Polsce pozwala na znaczący rozwój sektorów związanych z produkcją energii odnawialnej i urządzeń wykorzystujących takie źródła
• polscy producenci energii ze źródeł odnawialnych mają już doświadczenie z wykorzystaniem rynkowych mechanizmów wsparcia.
|
• cele UE są ambitne i wymagają znaczących nakładów inwestycyjnych oraz szerokich programów wsparcia przez państwo,
• trudności administracyjne w pozyskaniu dotacji na inwestycje i konieczność posiadania udziału własnego często zmniejsza zainteresowanie rozwojem OZE,
• konkurencja pomiędzy sektorami w dostępie do danego surowca/paliw ograniczać może możliwości wykorzystania niektórych źródeł energii.
|
Pomoc publiczna
W ramach pakietu klimatycznego opracowano wytyczne do aktualizacji przepisów w sprawie pomocy publicznej. Ma ona zostać dopuszczona w sytuacjach m.in. wcześniejszego dostosowania do norm środowiskowych, badań środowiska, rozwoju ciepłownictwa komunalnego i wysokosprawnej kogeneracji, jak również gospodarki odpadami i programów handlu emisjami. Wsparcie dla dużych inwestycji ma sięgać 50-60% dodatkowych kosztów projektu (w stosunku do inwestycji referencyjnej), a dla mniejszych 70-80%. Projekt aktualizacji zakłada 10-procentową premię za wypełnianie norm surowszych niż wymaga prawo, możliwość 100% dotacji (przetargi) oraz długoterminowego i bezwarunkowego zwolnienia z podatków na ochronę środowiska, jeżeli zainteresowane firmy płacą przynajmniej minimum wspólnotowe9. Uaktualnienie zasad pomocy publicznej niesie ze sobą zarówno szanse, jak i zagrożenia dla firm (tab. 4).
Tab. 4. Szanse i zagrożenia dla przedsiębiorstw wynikające z aktualizacji zasad pomocy publicznej
|
Szanse
|
Zagrożenia
|
|
• potencjalnie dostępne, spore środki z funduszy unijnych i aukcji uprawnień w ramach EU ETS mogą znacznie wzmocnić rozwój wykorzystania OZE i poprawić efektywność energetyczną,
• zwiększona dopuszczalna pomoc na ochronę środowiska ułatwi inwestycje w wysokosprawne i nisko- lub zeroemisyjne technologie,
• znaczący nacisk polityczny na wsparcie rozwoju technologicznego na obszarze energetyki (odnawialnej) ułatwi inwestycje w wysokosprawne i nisko- lub zeroemisyjne technologie .
|
• zgodnie z projektem nowelizacji dyrektywy o EU ETS środki z aukcji przeznaczone mają być także dla rozwijających się krajów trzecich, co zmniejszy dostępną dla europejskich przedsiębiorstw pulę funduszy,
• trudności administracyjne w pozyskaniu dotacji na inwestycje i konieczność posiadania udziału własnego często zmniejsza zainteresowanie rozwojem OZE i wysokosprawnymi technologiami.
|
Pakiet energetyczno-klimatyczny podkreśla znaczenie kosztów środowiskowych dla działania gospodarki europejskiej i poszczególnych przedsiębiorstw. Jego wdrożenie będzie mieć wpływ na przekształcenie szeregu obszarów działalności firmy. Jednak dobrze przygotowane, otwarte na wymagania pakietu przedsiębiorstwo, może w znacznym stopniu skorzystać na jego implementacji.
Izabela Kielichowska,dyrektor biura Ecofys w Warszawie
Źródła
1. Energy efficiency, http://europa.eu/scadplus/leg/en/s14003.htm.
2. EU ETS review, http://ec.europa.eu/environment/climat/emission/review_en.htm.
3. Marklund P.O., Samakovlis E.: What is driving burden sharing agreement: efficiency or equity? http://www.econ.umu.se/ues/ues620.pdf. Szwecja 2003.
4. Gaj H.: Wstępna ocena pakietu klimatyczno-energetycznego po szczycie unijnym z grudnia 2008 roku – wnioski dla sektora elektroenergetycznego. Warszawa 2009.
5. Gołębiowski T.: Zarządzanie strategiczne. Planowanie i kontrola. Warszawa 2001.
6. Kielichowska I.: Perspektywy rozwoju polityki klimatycznej UE oraz ich wpływ na działalność przedsiębiorstw. Spała 2009.
7. Proposal of a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading scheme of the Community, 2008/0013(COD),http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do;jsessionid=8AB23B7B26CB3A583C58A8F38C9E322D.node1?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2008-0610+0+DOC+XML+V0//EN, Bruksela 2008.
8. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the promotion of the use of energy from renewable sources, COM(2008) 19 final. http://ec.europa.eu/energy/climate_actions/doc/2008_res_directive_en.pdf., Bruksela 2008.
9. Komisja Europejska, Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska. 2008/C 82/01.
